ในท่ามกลางเสียงเรียกร้องให้มีการปฏิรูปตำรวจไทย และแม้ว่าการปฏิรูปตำรวจจะยังไม่ไปถึงไหน ข้อเสนอหนึ่งที่เคาะออกมาได้ คือการผ่องถ่ายกิจการที่ไม่ใช่ภารกิจสำคัญของ “ตำรวจ” ไม่ว่างานจราจร และที่เป็นหน่วยงานที่ชัดเจนหน่วยหนึ่งที่จะผ่องถ่ายออกไปจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ก็คือ ตำรวจรถไฟ
ก่อนที่จะวิเคราะห์วิจารณ์ถึงทางเลือกของการปฏิรูปแนวทางนี้ อยากให้เราทำความรู้จักกับตำรวจหน่วยนี้สักหน่อย ตำรวจรถไฟเป็นหน่วยงานตำรวจระดับกองบังคับการ สังกัดกองบัญชาการตำรวจสอบสวนกลาง เป็นหน่วยงานที่มีระดับเท่าๆ กับกองบังคับการตำรวจปราบปรามหรือกองบังคับการตำรวจท่องเที่ยว แต่ดูจะเป็นที่รู้จักน้อยกว่ากันเยอะ
กองบังคับการตำรวจรถไฟ มีกำลังพลประมาณ 680 นาย กระจายอยู่ใน 5 กองกำกับการ หรือ 15 สถานีตำรวจตามเส้นทางรถไฟ มีเขตอำนาจเหนือคดีอาญาที่เกิดขึ้นในรถไฟ เขตทางรถไฟ และเขตทรัพย์สินของการรถไฟแห่งประเทศไทย ซึ่งประกอบด้วยชานชาลากว่า 450 แห่ง ทางรถไฟกว่า 4,030 กิโลเมตร รวมถึงการคุ้มครองผู้โดยสาร 30 ล้านคนในแต่ละปี
หน่วยงานนี้ไม่ค่อยจะได้เห็นเป็นข่าวสักเท่าใด ทั้งในแง่ลบและแง่บวก ดูเหมือนว่าสำหรับวงการสีกากีนั้น ตำรวจรถไฟไม่ใช่ทั้งหน่วยงานที่จะสร้างชื่อเสียงหรือผลประโยชน์ให้ใคร เหตุผลประการหนึ่งอาจเป็นเพราะกิจการรถไฟไทยปัจจุบันต้อนรับลูกค้าที่เป็นคนจนเสียเป็นส่วนมาก จึงไม่ค่อยมีโอกาสเกิดคดีที่คนดังคนมีชื่อเสียงจะเกี่ยวข้อง ประกอบกับขอบเขตหน้าที่ของตำรวจรถไฟมีขอบเขตที่จำกัด เฉพาะในเขตพื้นที่ของการรถไฟซึ่งปกติไม่ได้มีคดีที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์จำนวนมากๆ
หันมามองตัวอย่างในต่างประเทศ ตำรวจที่ทำหน้าที่อย่างนี้มีอยู่บ้างไหม จะพบว่าหลายประเทศมีหน่วยงานตำรวจที่รับผิดชอบในขอบเขตของกิจการรถไฟโดยเฉพาะ เช่น อังกฤษ เยอรมนี สหรัฐอเมริกา อินเดีย อินโดนีเซีย อันแสดงว่ากิจการขนส่งมีความเสี่ยงต่ออาชญากรรมเป็นพิเศษ และการดูแลความปลอดภัยในกิจการนี้มีลักษณะเฉพาะพอสมควร ส่งผลให้หลายประเทศคำนึงถึงความสำคัญของการปราบปรามอาชญากรรมในกิจการขนส่งมวลชนนี้
ตัวอย่างเช่น British Transport Police หรือตำรวจขนส่งอังกฤษ เป็นหน่วยงานตำรวจพิเศษระดับชาติ มีกำลังพล 2,968 นาย ทำหน้าที่ดูแลรักษากฎหมายภายในระบบขนส่งด้วยรางของเกือบทั้งประเทศ รวมทั้งระบบขนส่งมวลชนในเมืองด้วย อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการที่เรียกว่า British Transport Police Authority ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่มาจากหลายภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเป็นผู้รับผิดชอบ
แต่ในส่วนการเงินนั้นร้อยละ 95 มาจากผู้ประกอบกิจการรถไฟ ตำรวจหน่วยนี้มีเครื่องแบบ ยศและอำนาจเช่นเดียวกับตำรวจอื่น นอกเหนือจากอำนาจตำรวจในเขตรับผิดชอบ ซึ่งได้แก่ในเขตทางและสถานีรถไฟแล้ว ตำรวจขนส่งอังกฤษยังมีอำนาจที่จับกุมนอกพื้นที่หากมีความจำเป็นอย่างยิ่งเพื่อระงับเหตุร้าย
และหากได้รับการร้องขอจากตำรวจท้องที่หรือตำรวจหน่วยอื่นให้ช่วยเหลือก็จะมีอำนาจเช่นเดียวกับตำรวจของหน่วยที่ร้องขอให้ช่วย
ในประเทศสหรัฐอเมริกา กิจการรถไฟดำเนินการโดยทั้งบริษัทเอกชนและรัฐวิสาหกิจของรัฐบาล คำว่า “ตำรวจรถไฟ” ในสหรัฐจะหมายถึงตำรวจประเภทหนึ่ง ซึ่งเป็นตำรวจที่ทำงานอยู่ภายในบริษัทรถไฟทั้งที่เป็นของรัฐและเอกชน ตำรวจแต่ละคนต้องได้รับใบอนุญาต (certified state law enforcement officers) มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายรวมทั้งการจับกุมผู้กระทำผิด เช่นเดียวกับตำรวจอื่นโดยมีเขตรับผิดชอบ ได้แก่ ในขบวนรถ เขตทางรถไฟและสถานี และอาจมีอำนาจนอกเขตนั้นได้ตามแต่กฎหมายในแต่ละมลรัฐจะกำหนด ตำรวจรถไฟหน่วยใหญ่ที่สุดเป็นของ “Amtrak” หรือบรรษัทรถไฟขนส่งมวลชนแห่งชาติ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลกลางสหรัฐ มีตำรวจ 428 นายเป็นลูกจ้างของบรรษัท ตำรวจของบรรษัทนี้มีอำนาจในการสอบสวนจับกุมผู้กระทำผิดเช่นเดียวกับตำรวจทั่วไป
คำถามที่ทำไมไม่ให้กิจการรถไฟใช้พนักงานรักษาความปลอดภัยของตนเองแทนที่จะเป็นตำรวจ คงต้องมาจากจุดแตกต่างระหว่างตำรวจกับพนักงานรักษาความปลอดภัย ซึ่งในประเด็นนี้คงไม่ใช่ความแตกต่างกันในแง่นายจ้างหรือสังกัดเท่านั้น แต่อย่างที่ทุกคนทราบ
ตำรวจเป็นมากกว่าพนักงานรักษาความปลอดภัยหลายประการ ที่ง่ายที่สุดคือเริ่มจากอำนาจตามกฎหมาย ตำรวจเป็นเจ้าพนักงานของรัฐและมีอำนาจตามกฎหมาย สิ่งที่ตามมาก็คือความเชื่อถือในอำนาจนั้นหรือความชอบธรรมในการบังคับใช้กฎหมายที่ฝรั่งเรียกว่า Authority เพราะความที่ตำรวจเป็นตัวแทนของกฎหมายไม่ใช่เป็นตัวแทนของกิจการรถไฟ จึงมีความชอบธรรมและได้รับความเชื่อถือมากกว่า สิ่งนี้เชื่อมโยงไปเป็นวัฒนธรรมขององค์กรตำรวจ
เคยสังเกตไหมว่าหน่วยงานตำรวจทหารมีลักษณะเฉพาะที่แตกต่างจากพลเรือน ในเรื่องของแบบพิธี เครื่องแบบ ระบบยศ การฝึกอบรม ทั้งนี้ สิ่งหนึ่งที่วัฒนธรรมขององค์กรเหล่านี้สร้างขึ้นก็เพื่อส่งเสริมค่านิยมเรื่องความกล้าหาญ ซึ่งเป็นธรรมชาติของงานขององค์กรเหล่านี้ ซึ่งการฝึกคนให้มีวินัย มีความกล้าหาญที่จะสามารถใช้กำลังปราบปรามได้อย่างตำรวจ ลำพังเงินค่าจ้าง (ซึ่งไม่มากเท่าไร) คงไม่อาจทำให้คนเราปฏิบัติหน้าที่ที่มีความเสี่ยงเหล่านี้ได้ดี
ทั้งนี้ มีการศึกษาเปรียบเทียบการทำงานระหว่างตำรวจกับพนักงานรักษาความปลอดภัยแล้ว ตำรวจมีทัศนคติและความรับผิดชอบที่จะเน้นในการปราบปรามอาชญากรรม ในขณะที่เจ้าหน้าที่รักษาความปลอดภัยจะมีทัศนคติและหน้าที่ที่เน้นไปในทางป้องกันและระงับเหตุร้าย การใช้บุคลากรคนละประเภทจะก่อผลแตกต่างกัน จึงมีข้อพิจารณาว่าในยุคสมัยที่การก่อการร้ายเป็นปัญหาสำคัญ การเคลื่อนย้ายคนและสิ่งของผิดกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการค้ามนุษย์และยาเสพติดเป็นเรื่องที่ต้องจับตามอง อาจเป็นเหตุผลที่หลายประเทศมีตำรวจรถไฟ การสร้างหน่วยรักษาความปลอดภัยขึ้นมาใหม่จึงมีความเป็นไปได้ที่จะทำให้เรามีเพียงแค่ยามรักษาการณ์ ซึ่งคงพอจะระงับเหตุตบตีวิ่งราวในสถานีรถไฟได้ แต่หากจะให้ทำหน้าที่ปราบปรามอาชญากรตัวจริง
การตั้งหน่วยงานใหม่เช่นนี้ดูจะเป็นทางเลือกที่สุ่มเสี่ยงต่อการลดทอนประสิทธิภาพในการรักษาความมั่นคงปลอดภัยในกิจการรถไฟ
ความคิดที่จะแบ่งงานออกไปจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติซึ่งเป็นหน่วยงานที่ใหญ่มากจนเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ขาดประสิทธิภาพ มีการพิจารณากันมาระยะหนึ่งแล้ว หน่วยงานที่แบ่งไปแล้วหน่วยหนึ่งคือ ตำรวจดับเพลิง ซึ่งถูกแบ่งมอบไปเป็นภารกิจของสำนักงานป้องกันบรรเทาสาธารณภัย สังกัดกรุงเทพมหานคร ปัญหาสำคัญอันหนึ่งจากประสบการณ์ในครั้งนั้น คือการที่ตำรวจดับเพลิงจำนวนหนึ่งไม่ยอมโอนไปเป็นเจ้าหน้าที่พลเรือนท้องถิ่นทำให้ความรู้ความชำนาญและประสบการณ์หลายสิบปีที่สั่งสมในสถาบันนี้ไม่ถูกโอนไปยังหน่วยงานใหม่ ทั้งนี้ยังไม่รวมถึงสิ่งที่เรียกว่าวัฒนธรรมองค์กร
แล้วมีทางเลือกอื่นที่ดีกว่านั้นหรือ ผู้เขียนเห็นว่าถ้าเราหลุดพ้นจากมายาคติที่ว่า ตำรวจ คือ ข้าราชการตำรวจที่สังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติเพียงหน่วยงานเดียวแล้ว เราอาจจะหาทางออกที่ดีกว่าได้ สมมุติว่ารัฐบาลจะออกกฎหมายโอนกองบังคับการตำรวจรถไฟไปเป็นตำรวจสังกัดในการรถไฟแห่งประเทศไทย หรือสังกัดกระทรวงคมนาคม โดยยังคงสถานะบุคลากรไว้เช่นเดิม ให้ถือว่าเป็นตำรวจ มีอำนาจหน้าที่สืบสวนสอบสวนป้องกันอาชญากรรมตามกฎหมาย มีบุคลากรที่มีวัฒนธรรมองค์กรเดิม แต่มีขนาดเล็กลง มีภารกิจหลักเฉพาะเจาะจงขึ้น
เพียงเท่านี้ จะสามารถตอบโจทย์สองประการ
กล่าวคือ ไม่ทำให้กิจการรถไฟได้รับการคุ้มครองน้อยลง และน่าจะอยู่ในระดับที่ดีกว่าการตั้งหน่วย รปภ.แน่
ในขณะเดียวกันเป็นการปรับลดขนาดของสำนักงานตำรวจแห่งชาติที่ใหญ่เทอะทะลง ซึ่งหากมีการพัฒนาแนวคิดให้ “ตำรวจ” เป็นเสมือนวิชาชีพหนึ่ง ที่อาจกระจายในหลายหน่วยงานโดยไม่จำต้องผูกขาดในกรมเดียวแล้ว เราอาจจะมีตำรวจเฉพาะด้านอยู่ในหน่วยงานที่มีภารกิจบังคับใช้กฎหมายหลักๆ อื่นๆ เช่น ตำรวจป่าไม้ ตำรวจศาล ฯลฯ ซึ่งน่าจะเป็นแนวทางให้กิจการตำรวจบ้านเรามีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่นเดียวกับประเทศที่เจริญแล้วหลายประเทศได้
มุขเมธิน กลั่นนุรักษ์
