| ที่มา | คอลัมน์ : คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | กล้า สมุทวณิช |
| เผยแพร่ |
“…อันตรายของการมีกฎหมาย เดิมคิดว่ามันดี ทำให้สังคมยึดถือปฏิบัติเดินไปในทางเดียวกัน สร้างระบบระเบียบให้ประชาชนทำตาม ประเทศไทยมีกฎหมายกว่าสองพันฉบับ แต่ถามว่าสงบสันติเรียบร้อยหรือไม่ คำตอบคือไม่ นับวันยิ่งแย่ขึ้น ความเป็นระเบียบเรียบร้อยก็น้อยลง ที่อันตรายคือ มันสร้างอำนาจให้เจ้าหน้าที่ ผลงานดีเด่นของสภาในการออกกฎหมายเยอะๆ ถูกต้องหรือไม่ จึงเป็นสิ่งเหล่านี้ที่ต้องทบทวน…”
หากอ่านโดยปิดชื่อผู้กล่าว ข้อความข้างต้นก็ชี้ให้เห็นถึงสภาพความฟุ่มเฟือยทางกฎหมายของประเทศไทยอย่างแหลมคมตรงประเด็น และยิ่งถ้าเปิดชื่อผู้พูดว่าคือนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ผู้ที่ได้ชื่อว่าเป็น “นักร่างกฎหมายและรัฐธรรมนูญมือวางอันดับหนึ่งของประเทศ” แล้วก็ยิ่งถือว่าน่าฟัง และเมื่อท่านถึงกับกล่าว “สำนึกบาป” ที่เป็นส่วนหนึ่งของปัญหานั้น ก็ยิ่งน่าทบทวน
ข้อความดังกล่าวมาจากงานสัมมนาเรื่องหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งจัดขึ้นที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคมที่ผ่านมา
รัฐธรรมนูญมาตรา 77 ที่วางหลักการไว้ในวรรคหนึ่งว่า รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และวรรคสองที่กำหนดเงื่อนไขในการออกกฎหมายว่า “ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กำหนด โดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป”
นำมาซึ่งการจัดทำ “(ร่าง) พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมาย และการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ….” หรือพูดง่ายๆ คือ “กฎหมายว่าด้วยการออกกฎหมาย” (ซึ่งแน่นอนว่าการออกกฎหมายเช่นนี้ก็ต้องผ่านมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญเช่นกัน)
หากจะกล่าวกันตามทฤษฎีแล้ว กฎหมายที่ชอบธรรมที่สุดจะต้องเป็นกฎหมายที่ออกโดยประชาชน นั่นก็เพราะว่ากฎหมายนั้นมีสองหน้าที่การทำงานหลัก อย่างแรก คือการกำหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติต่อกันระหว่างประชาชนด้วยกันในทางแพ่ง ตลอดจนข้อห้ามการกระทำอันจะถือว่าเป็นความผิดและต้องถูกลงโทษในทางอาญา และอย่างที่สอง คือการให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้อำนาจรัฐที่อาจเป็นการให้หรือจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ดังนั้น กฎหมายที่ชอบธรรมจึงต้องออกโดยประชาชนที่จะต้องถูกกฎหมายนั้นใช้บังคับไม่ว่าในทางใดทางหนึ่ง
เพื่อความชอบธรรมเช่นนั้น ในการปกครองระบอบประชาธิปไตย กฎหมายจึงจำเป็นต้องออกโดยรัฐสภาที่มีที่มาจากตัวแทนของประชาชนในรูปแบบต่างๆ จึงถือว่าประชาชนเป็นผู้ออกกฎหมายนั้นมาใช้บังคับต่อตนเอง
แต่ในทางความเป็นจริงแล้ว กฎหมายส่วนมากนั้นริเริ่มขึ้นโดยฝ่ายข้าราชการ ทั้งฝ่ายประจำและฝ่ายการเมือง โดยข้าราชการฝ่ายประจำอาจจะเสนอกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจหรือปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้บรรลุภารกิจในวงงานของตนเอง หรือฝ่ายการเมืองก็จะเสนอกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายที่ตนเองหาเสียงหรือประกาศไว้ต่อสภา และนอกจากนี้ ก็ยังมีฝ่ายนักวิชาการ (ที่ไม่ว่าจะอยู่ในระบบราชการหรือไม่) ที่อาจเสนอกฎหมายพื้นฐานต่างๆ เช่นกฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญา หรือกฎหมายปกครองภาคที่เป็นบททั่วไปร่วมด้วย จากนั้น ร่างกฎหมายเหล่านั้นจะไปถูกตบตีขึ้นรูปในชั้นของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งจะพิจารณาทั้งสาระและถ้อยคำของกฎหมาย เรียบร้อยพอใจกันแล้วจึงนำเข้าสภา ไปสู่กระบวนการนิติบัญญัติต่างๆ ซึ่งในขั้นตอนนี้ตัวแทนประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในรูปแบบของกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมาย จากนั้นเบ็ดเสร็จเรียบร้อย จึงนำขึ้นเสนอให้สภาซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนให้ความเห็นชอบ ประกาศเป็นกฎหมายใช้บังคับต่อไป
จริงอยู่ว่าในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมา อาจจะเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเสนอร่างกฎหมายของตนเองได้โดยตรงผ่านการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย แต่ในทางปฏิบัติกว่า 20 ปี ยังไม่เคยปรากฏมีกฎหมายที่ประชาชนเข้าชื่อกันเสนอจริงๆ ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติต่างๆ นานา นั้น ออกมาใช้บังคับได้เลย
จึงอาจกล่าวได้ว่า ประชาชนนั้นเพียงแต่เป็นผู้ “อนุมัติ” กฎหมายที่ร่างขึ้นมาโดยฝ่ายเทคนิค ผ่านผู้แทนของตนเท่านั้น
เช่นนี้ โดยหลักการแล้ว มาตรา 77 วรรคสองของรัฐธรรมนูญ ซึ่งตามมาด้วยร่างกฎหมายว่าด้วยการออกกฎหมายที่มากำหนดรายละเอียดนั้น จึงเป็นหลักการที่ดีที่ให้โอกาสประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการออกกฎหมายขึ้นมาบังคับใช้กับตนเองมากขึ้น โดยการร่วมออกความคิดเห็นในชั้นกระบวนพิจารณาร่างกฎหมาย
อย่างไรก็ตาม หลักการที่ดีนั้นใช้ได้จริงอย่างไรในสภาวะปัจจุบัน ในเมื่อขณะนี้ รัฐสภา หรือสภานิติบัญญัติแห่งชาตินั้น ไม่ใช่ผู้แทนของประชาชน เป็นเพียงมนุษย์ที่ไหนไม่ทราบที่ผู้มีอำนาจสูงสุดในทางปฏิบัติของประเทศไปเลือกหิ้วเข้ามานั่งหลับใน มีหน้าที่ยกมือให้ผ่านกฎหมาย เร็วช้าอย่างไรก็ตามแต่เงื่อนไขหรือเหตุผลที่เราไม่อาจหยั่งทราบ เร็วที่สุดไม่ถึงชั่วโมงก็ยังมี
แถมกลายเป็นความภูมิใจไปเสียอีกว่า ยุคสมัยของท่านเหล่านั้น ได้ประสบความสำเร็จในการออกกฎหมายได้ปีละกว่าร้อยฉบับ ซึ่งควรย้อนไปอ่านความเห็นของคุณมีชัยในตอนต้นเป็นอย่างยิ่งว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องที่ควรเอามาอวดกันหรือไม่ โดยเฉพาะว่าพวกท่านเหล่านั้นก็ไม่ได้เป็นตัวแทนของประชาชนด้วย
แล้ว ส.ส.ที่เป็นตัวแทนของประชาชนนั้นดีกว่าอย่างไร จะชั่วจะดี ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนนั้น ก็ยังต้องเกรงใจหรือห่วงกระแสสังคมที่จะมีผลต่อคะแนนเสียงและเครดิตทางการเมืองของตัวเองอยู่บ้าง การออกกฎหมายที่ขัดหรือขืนใจประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากเกินควรนั้น ก็ทำให้ตัดสินใจยอมรับได้ลำบาก แตกต่างจากสมาชิกสภานิติบัญญัติที่ไม่จำเป็นต้องสนใจอารมณ์ความรู้สึกของประชาชนในสังคม เพราะไม่มีผลต่อการดำรงตำแหน่งใดๆ ของเขา คนเดียวที่พวกเขาควรเกรงใจ คือผู้ที่เลือกเขาเข้ามานั่นเอง
ใครที่คิดว่าสภาพรรค์นั้นยอมรับฟังประชาชน ก็ดูตอนที่เสนอร่างกฎหมายว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ฉบับที่ 2 เมื่อสักสองปีที่แล้วดู คงยังจำกันได้ว่าคนไม่เห็นด้วยเป็นแสนๆ ยังหยุดให้ทบทวนกฎหมายนี้ไม่ได้เลย
เช่นนี้ ไม่ว่าจะมีรัฐธรรมนูญมาตรา 77 หรือกฎหมายว่าด้วยการร่างกฎหมาย จะกำหนดหลักการไว้เลิศเลอแค่ใด ว่าจะต้องรับฟังความเห็นของประชาชน ก็เปล่าประโยชน์อยู่ดี ในเมื่อมือสุดท้ายผู้ที่จะกดอนุมัติให้กฎหมายนั้นออกไปมีผลใช้บังคับหรือไม่ ไม่ใช่ตัวแทนหรือผู้ที่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนแต่อย่างใด
และเหนือยิ่งกว่าเหนืออื่นใด ยังมีมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญ “ชั่วคราว” ที่ยังมีผล “ค้างคืน” ให้ผู้มีอำนาจอย่างรัฏฐาธิปัตย์สามารถออกกฎหมายอะไรก็ได้ขึ้นตามใจตัว โดยไม่ต้องขึ้นกับกระบวนการนิติบัญญัติ ไม่ต้องถูกบังคับตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 77 หรือใช้หลักเกณฑ์ในกฎหมายว่าด้วยการร่างกฎหมายใดๆ และปลอดจากการตรวจสอบควบคุมและความรับผิดทุกประการ
หากจะเปรียบเรื่องนี้เป็นเหมือนการไปเล่นเกมกระดานอย่างเกมเศรษฐี หากการออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญมาตรา 77 และกฎหมายว่าด้วยการออกกฎหมายนั้นเป็นกติกาในการเล่นเกม ระบบที่มี สนช. และมาตรา 44 อยู่เช่นนี้ ก็เท่ากับการเล่นเกมที่เราเป็นเพียง “คนออกความเห็น” ข้างโต๊ะ แต่การจะวางหมาก ทอยเต๋า เปิดป้าย ก็ยังแล้วแต่ “คนเล่น” ซึ่งเป็นญาติเจ้าของบ้านอยู่ดี
ยิ่งกว่านั้น เจ้าของบ้านยังลงมานั่งโต๊ะเล่นเมื่อไรก็ได้ตามที่นึกสนุก แถมเล่นแบบไม่ต้องสนกติกาอะไรก็ได้ แล้วประกาศว่าฉันคือเจ้าของบ้านเจ้าของเกม จะวางหมากตรงไหนอย่างไรก็ได้ตามใจชอบ เปิดป้ายที่สั่งให้อะไรแล้วไม่พอใจจะเล่นตามนั้นก็เลือกจะไม่เล่นได้ ทอยเต๋าได้แต้มไม่เป็นที่พอใจก็ทอยใหม่ หรือว่ากันจริงๆ เขาหยิบเงินหรือทรัพยากรในเกมไปใช้ไปวางโดยไม่ต้องเดินหมากทอยเต๋าเลยก็ยังได้
เกมกระดานที่เราเป็นได้แค่คนดูทำตาปริบๆ ดูเขาเล่นกันอย่างมั่วซั่วตามอำเภอใจ ซ้ำบังคับให้เราออกเงินซื้อกระดานตัวหมากชุดเกมให้เขาอีกด้วย
แถมที่เจ็บใจเป็นที่สุด คือคนพวกนั้นยังมีหน้ามาสั่งสอนเราว่า จะเล่นเกมต้องรู้กติกา ต้องเล่นตามและเคารพกติกานะจะบอกให้
