ดุลยภาพดุลยพินิจ : อวสานการกระจายอำนาจ?

ข่าวสำคัญที่ว่า กรุงเทพมหานครฯ เสนอให้ยกเลิกสมาชิกสภาเขต หรือ ส.ข. แล้วตั้งประชาคมเขต กทม.แทน ทำให้มีคำถามว่านี่จะเป็นสัญญาณสู่อะไรบางอย่างที่มากกว่านี้หรือไม่ ผู้ว่าฯกทม. และ ส.ก.ก็เป็นการแต่งตั้งแล้ว ถ้า ส.ข.แต่งตั้งอีกก็เท่ากับย้อนกลับไปสู่ระบบ top-down หรือบนลงล่างแบบรวมศูนย์ มีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการแต่งตั้งเป็นองค์กรกลางคุมทุกอย่างแบบอดีตนั่นเอง

ย้อนกลับไปดูประวัติการกระจายอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น อบจ. อบต.พัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษ และอำนาจบทบาทของตัวละครหลัก เช่น ข้าราชการและนักการเมืองระดับชาติในกระบวนการกระจายอำนาจของไทยตั้งแต่ทศวรรษ 2530 จนถึงประมาณ พ.ศ.2556 ทำให้เห็นภาพความเป็นมาที่บ่งชี้ว่า แรงต้านกระบวนการกระจายอำนาจมีมานานแล้ว และประเด็นที่ต่อต้านอาจไม่ใช่เพราะรัฐบาลท้องถิ่นไม่มีผลงานแต่เป็นเพราะมีความขัดแย้งกันด้านอุดมการณ์ที่ต่างกันมากกว่า
คงจำกันได้ว่าในอดีตรัฐบาลท้องถิ่นอยู่ใต้กำกับของมหาดไทยแบบบนลงล่างมาโดยตลอด

ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในรูปของ อบจ. อบต.และพัฒนาการสู่รัฐบาลท้องถิ่นอื่นๆ ที่มาจากการเลือกตั้งทุกระดับ เกิดขึ้นได้ในทศวรรษ 2530 ก็เพราะเสียงเรียกร้องจากฟากประชาชนนักวิชาการและแรงหนุนของนักการเมืองจากหลายพรรคที่เห็นต่างว่าระบบ bottom-up หรือล่างขึ้นบนตามแนวทางประชาธิปไตยสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้ตรงและดีกว่าระบบเดิม

การพุ่งขึ้นของกระแสกระจายอำนาจนี้นั้นเกิดขึ้นในสถานการณ์พิเศษ ในสมัยที่การเมืองภาคประชาชนพุ่งเป็นกระแสนำอยู่ช่วงสั้นๆ เมื่อรัฐราชการอยู่ในช่วงขาลงครั้งที่เกิดการประท้วงรัฐบาลทหารแล้วปะทุเป็นเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ.2535 ตามด้วยการปฏิรูปการเมืองจนเกิดเป็นรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ซึ่งให้ความสำคัญแก่การปกครองส่วนท้องถิ่นมากที่สุด ตามมาด้วย พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ซึ่งกำหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นต้องได้รับจัดสรรงบประมาณคิดเป็นสัดส่วนมากกว่าหนึ่งในสามของงบกลางภายในปี 2549 และในปีต่อๆ มาการกำหนดแผนการกระจายอำนาจรวมทั้งการถ่ายโอนภาระหน้าที่จากภาคราชการส่วนกลางสู่รัฐบาลท้องถิ่นก็เกิดขึ้น เช่น ถ่ายโอนโรงเรียนจากกระทรวงศึกษาฯให้แก่รัฐบาลท้องถิ่น

แต่หลังจากนั้นเราได้เห็นปฏิกิริยาต่อต้านรัฐบาลท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งแรงขึ้นแรงขึ้นจากกลุ่มข้าราชการและจากรัฐบาลทั้งที่มาจากการเลือกตั้งและรัฐประหาร

โดยรากฐาน ข้าราชการส่วนกลางไม่สนับสนุนการกระจายอำนาจ ตรงนี้สำคัญมากโดยเฉพาะมหาดไทยมีบทบาทสูงในกระบวนการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ผ่านการทำงานของสมาคมนักปกครองแห่งประเทศไทย (มีเป้าหมายต่อต้านการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด) การให้ข้าราชการเป็นกลุ่มคนส่วนใหญ่ในคณะกรรมการต่างๆ ที่กำกับกระบวนการกระจายอำนาจและการทำงานของรัฐบาลท้องถิ่น จึงได้เห็นการกำหนดกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรค ความไม่จริงใจในการถ่ายโอนอำนาจจากส่วนกลาง แม้ในกรณีที่องค์กรส่วนท้องถิ่นมีความพร้อม เห็นได้จากการยึดยื้อ การชะลอการถ่ายโอนอำนาจ อีกทั้งการไม่ปรับแก้กฎ ระเบียบและกฎหมายต่างๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการทำงานของ อปท.

บางรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไม่ปลื้มกับการกระจายอำนาจ เช่น สมัยที่พรรคไทยรักไทยเป็นรัฐบาลได้มีโครงการ “ผู้ว่าฯซีอีโอ” โดยให้ผู้ว่าฯมีบทบาทสูงและทำงานใกล้ชิดกับรัฐบาลกลาง จนถูกวิจารณ์ว่า “ตรงกันข้ามกับแนวคิดกระจายอำนาจเท่ากับเป็นการสนับสนุนแนวคิดการรวมอำนาจ และการบริหารส่วนภูมิภาคให้มีอำนาจมากขึ้น” ในสมัยพรรคไทยรักไทยนี้มีกระแสข่าวออกมาว่า จะมีการยกเลิก อบจ.แต่ก็ไม่ได้เกิดขึ้น และไม่ได้ระงับการเลือกตั้ง อปท.แต่อย่างใด

รัฐบาลทหารนักการเมืองที่ก่อการรัฐประหาร พ.ศ.2549 ฉีก รธน.ฉบับปี 2540 ทดแทนด้วยฉบับใหม่ซึ่งมีข้าราชการเป็นคณะผู้ร่างฯในจำนวนที่มากที่สุด กระบวนการการกระจายอำนาจในช่วงปี 2549-2557 เผชิญอุปสรรคที่หลากหลาย อปท.ส่วนมากขาดอิสระและงบประมาณ การถ่ายโอนอำนาจต่างๆ ล่าช้า ถูกข้าราชการยึดยื้อเอาไว้ที่ส่วนกลาง แต่ก็ไม่มีการระงับหรือพยายามยกเลิกการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นแต่อย่างใด

ในภาวะร่วมสมัย ทหารนักการเมือง คสช.(2557) ได้ระงับการเลือกตั้งรัฐบาลท้องถิ่นทุกประเภททดแทนด้วยวิธีแต่งตั้งสมาชิกที่จะพ้นวาระให้เข้าเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นแทนหรือสรรหามาโดยคณะกรรมการ ประหนึ่งว่ารัฐบาลท้องถิ่นเป็นคู่แข่ง ทุนขนาดยักษ์จากกรุงเทพฯบางรายที่เข้าร่วมในโครงการประชารัฐ และอาจเคยมีประสบการณ์ขัดแย้งกับนักการเมืองท้องถิ่นประเภทอิทธิพลสูงในบางพื้นที่อาจจะมีแนวคิดไปในทางเดียวกันว่ารัฐบาล และนักการเมืองท้องถิ่นเป็นขีดจำกัดต่อการขยับขยายกิจการสู่ต่างจังหวัด

ประวัติที่สรุปมา จึงชี้ว่าที่ กทม.เสนอให้ยกเลิก ส.ข.แล้วตั้งประชาคมเขตกทม.แทนนั้น สอดคล้องกับแนวโน้มของกระบวนการชะลอ/ระงับ/รื้อถอนการ กระจายอำนาจที่ต่อเนื่องมาจากอดีตถึงปัจจุบันนั่นเอง

ขณะนี้พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา และพรรครวมพลังประชาชาติไทยโดยนายสุเทพ เทือกสุบรรณและพรรคอื่นๆ กำลังตระเตรียมจะมีการเลือกตั้งทั่วไปแต่ก็ยังไม่มีวี่แววว่าจะมีการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นเมื่อไร จึงนำไปสู่คำถามว่า ที่ กทม.เสนอ

พ.ร.บ.ระเบียบการบริหารกรุงเทพมหานคร แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ พ.ศ….ให้ยกเลิก ส.ข.ของ กทม.อาจจะเป็นสัญญาณว่าอาจจะไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่นใดๆ หรือเปล่า?

หากวิเคราะห์ให้ลึกลงไปพบว่ามีอุดมการณ์ต่างระหว่างสองฝ่าย ฝ่ายหนึ่งเชื่อว่าระบบรวมศูนย์อำนาจที่มาจากการแต่งตั้งจากส่วนกลางมีประสิทธิภาพมากกว่าหรือเป็นระบบที่เหมาะกับสภาพของไทยมากกว่า จึงไม่ยอมรับการกระจายอำนาจ

อีกฝ่ายหนึ่งเชื่อว่าการมีส่วนร่วมเป็นวิธีที่ดีที่สุดที่จะทำให้รัฐบาลท้องถิ่นสนองตอบความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้ตรงจุด ช่วยลดความขัดแย้งและช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้ในระยะยาว

จึงนำไปสู่อีกคำถามที่ว่า ในสังคมประชาธิปไตยเราควรเปิดให้มีการอภิปรายกันในเรื่องนี้ให้กว้างขวางขึ้นหรือไม่ แทนที่จะปล่อยให้เป็นไปแบบมัดมือชกเพราะรัฐบาลกุมอำนาจการออกกฎหมายอยู่ในมือ โดยประชาชนไม่มีบทบาทเท่าที่ควร

ถ้าเป็นเช่นนั้น ระบบรัฐบาลท้องถิ่นในบ้านเราอาจจะถึงจุดอวสานเสียละกระมัง ซึ่งเป็นเรื่องน่าเสียดาย

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon