| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
ไม่ว่ากิจกรรมการปลดล็อกพรรคการเมืองจะยังเป็นที่ถกเถียงกันอยู่ว่าตอนนี้ทำอะไรกันได้บ้าง แต่เราก็จะเห็นว่าแต่ละพรรคการเมืองได้พยายามทุกวิถีทางที่จะเข้าถึงประชาชนกันอย่างเต็มที่ โดยไม่ใช้คำว่าหาเสียงนั่นแหละครับ
ไม่ว่าจะเป็นการพบปะประชาชน คารวะแผ่นดิน หรือหาสมาชิกพรรค (คือแบบว่า ถ้าจะมีคนมาเป็นสมาชิกพรรคเนี่ย ก็คงจะต้องเป็นคนที่เข้าใจอุดมการณ์และแนวทางของพรรคในระดับหนึ่งมิใช่หรือ)
แต่แนวทางหลักที่แต่ละพรรคเริ่มพูดถึง ก็เห็นจะเป็นเรื่องของการวางระยะกับ คสช.และผู้นำ คสช. ที่เห็นจะพูดกันมากๆ ก็คือ การรณรงค์ให้ตระหนักถึงปัญหาในตัวรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน นอกจากนั้นก็เป็นเรื่องของการพูดถึงความยากลำบากของประชาชนในทางเศรษฐกิจ
เรื่องที่ยังไม่ค่อยพูดกันอย่างเป็นรูปธรรมก็คือเรื่องของการกระจายอำนาจ ซึ่งดูจะไม่ใช่เรื่องที่คนพูดถึงกันมากนักในปัจจุบัน ทั้งที่หัวข้อนี้เคยเป็นหัวข้อที่ร้อนแรงอย่างมากในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา
อาจกล่าวได้ว่า พัฒนาการหนึ่งของการจรรโลงประชาธิปไตย (democratization) ในช่วงที่ผ่านมาหลายทศวรรษนั้น ล้วนแล้วแต่มีเรื่องของความสำเร็จและอุปสรรคในการกระจายอำนาจอยู่เป็นส่วนสำคัญ แม้ว่าส่วนหนึ่งก็เป็นที่ยอมรับกันแล้วว่าในวันนี้นั้น การกระจายอำนาจเป็นเรื่องที่ทั้งคืบหน้าไปไม่มาก และอีกด้านหนึ่งก็คือมีความซับซ้อนของประเด็นเพิ่มขึ้น
งานวิจัยเรื่องการกระจายอำนาจ และการบริหารจัดการท้องถิ่นนั้นมีอยู่มากมายมหาศาล แต่มีเพียงงานไม่กี่ชิ้น หรือมีนักวิชาการไม่กี่คนที่เป็นที่รู้จักในสังคมนี้ และนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงที่ลึกซึ้งกว้างขวางมากขึ้น (อย่างที่คณะรัฐศาสตร์จุฬาฯนั้น ในปัจจุบันก็มี ศ.ดร. จรัส สุวรรณมาลา รศ.เวียงรัฐ เนติโพธิ์ และ รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ เป็นเสาหลักของการศึกษาวิจัยในเรื่องเหล่านี้อยู่
ส่วนใครที่ไม่รู้จะเริ่มต้นศึกษาเรื่องนี้ก็ขอเชิญเริ่มต้นจากงานของ ศ.ดร.ธเนศวร์ เจริญเมือง แห่งสำนักล้านนา (มช.) ครับผม)
ในการประการแรก เมื่อพูดถึงประเด็นเรื่องการปกครองท้องถิ่นในยุคสมัยใหม่ อาจจะพอทำความเข้าใจง่ายๆ ว่า หมุดหมายสำคัญเริ่มต้นอย่างจริงจังในเรื่องการจัดให้มีการปกครองในระดับเทศบาลขึ้นหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475
แต่กระนั้นก็ตาม สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ การจัดการปกครองระดับเทศบาลนั้น เป็นการจัดการปกครองท้องถิ่นเฉพาะในระดับเมือง หมายถึงพื้นที่เมือง ซึ่งจัดเป็นพื้นที่ส่วนน้อยของประเทศ และของจังหวัด และในสมัยนั้นเมืองขนาดเล็กจริงๆ ก็ยังอยู่ในระบบสุขาภิบาล ซึ่งนายอำเภอนั่งเป็นประธานอีกต่างหาก
เนิ่นนานมาจนถึงช่วง พ.ศ.2528 นั้นเองที่ กทม.เริ่มเปลี่ยนเป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ คือเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นเดียวเต็มรูปจังหวัด และมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯกทม.จากประชาชนโดยตรง แม้ว่าสถานะของผู้ว่าฯกทม.นั้นจะไม่ได้เทียบเท่ากับ “ผู้ว่าราชการจังหวัด” ของจังหวัดอื่นๆ ก็ตาม (อนึ่ง ตำแหน่งผู้ว่าฯกทม.ที่มาจากการเลือกตั้งนั้นเคยมีมาก่อนในสมัย 2518 แต่ก็ถูกยกเลิกไป หลังการทำรัฐประหารในปี 2519)
สืบเนื่องมาจากนั้นก็เกิดการเปลี่ยนแปลงในพื้นที่เมืองพัทยา ซึ่งเป็นเมืองตากอากาศที่มีชื่อเสียงในระดับโลกในเขตจังหวัดชลบุรี ที่มีการนำเสนอรูปแบบของ
“ผู้จัดการเมือง” ที่สภาเมืองที่มาจากการเลือกตั้งสามารถลงมติเลือกผู้บริหารมืออาชีพมาเป็นผู้บริหารเมืองได้ แม้ว่าจะมีการยกเลิกตำแหน่งนี้ไปในระยะหลัง
ปรากฏการณ์ความสำเร็จในทางการเมืองของการเลือกตั้งผู้ว่าฯกทม. เป็นส่วนหนึ่งที่สำคัญของความใฝ่ฝันที่จะผลักดันให้ตำแแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดในจังหวัดอื่นๆ นั้นมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกัน และกระแสรณรงค์ต่างๆ ก็เริ่มขึ้นอย่างจริงจังมากขึ้น โดยเฉพาะในช่วงประชาธิปไตยเบ่งบานในช่วงทศวรรษที่ 2530
แต่ผลลัพธ์สำคัญจากการรณรงค์ดังกล่าว รวมทั้งกระแสการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่นนั้นกลับได้รับการตอบรับจากผู้มีอำนาจ โดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทยเป็นเรื่องของการเปิดให้มีการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งแต่เดิมนั้นผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทยจากข้าราชการนั้นนั่งกำกับในลักษณะการสวมหมวกสองใบ
และกำเนิดขององค์การบริหารส่วนตำบล ที่เป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นนอกเขตเมือง (เทศบาล) ที่ผู้บริหารมาจากการเลือกตั้ง แต่กระทรวงมหาดไทยก็ยังคงอำนาจกำกับดูแลเอาไว้อย่างเข้มงวด รวมทั้งกระทรวงมหาดไทยยังคงตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านเอาไว้ในพื้นที่เดียวกัน ซึ่งส่วนหนึ่งจะเห็นได้ว่ากำนัน ผู้ใหญ่บ้านนั้นแม้ว่าจะมาจากการเลือกตั้ง แต่ความใกล้ชิดสนิทสนมกับอำเภอ/มหาดไทยนั้นจะมีมากกว่า และอยู่ใต้อำนาจนายอำเภอโดยตรง อีกทั้งยังไม่มีระบบการจัดทำงบประมาณเป็นของตนเอง ต้องพึ่งพาหน่วยงานของรัฐส่วนกลางและส่วนภูมิภาค (สาขาของส่วนกลาง) เป็นส่วนมาก
ต่อมาในช่วง 2540 นั้นจะพบว่าการรณรงค์เรื่องการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นนั้นก้าวมาจนถึงขั้นของการกระจายเงินและคนอย่างเป็นระบบมากขึ้น ส่วนแรกเราพบว่ามีการบรรจุเรื่องของการกระจายอำนาจและการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนอย่างจริงจัง เริ่มมีการพูดถึงสัดส่วนรายได้และการโอนย้ายภารกิจจากส่วนกลางและภูมิภาคลงไปที่ท้องถิ่นมากขึ้น แต่ก็ยังเป็นไปอย่างล่าช้า (คนกลุ่มหนึ่งที่มีส่วนสำคัญต่อการผลักดันเรื่องเหล่านั้น ก็คือ อาจารย์ธเนศวร์ อาจารย์จรัส อาจารย์เอนก เหล่าธรรมทัศน์ และคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และคุณจาตุรนต์ ฉายแสง และอีกหลายท่านที่ไม่ได้เอ่ยนาม แต่ที่ยกชื่อเหล่านี้มาให้เห็นก็จะชี้ว่า ไม่ว่าจะมีจุดยืนทางการเมืองที่แตกต่างกันแค่ไหน แต่ทุกฝ่ายก็ต้องการผลักดันเรื่องนี้ร่วมกันมาโดยตลอด)
หลังจากปี 2540 เป็นต้นมา ประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจนั้นไม่ได้ถูกพูดถึงมากนัก ไม่ใช่เพราะไม่มีความสำคัญ แต่ทุกคนเข้าใจว่า พ.ร.บ.แผนขั้นตอนการกระจายอำนาจที่ต่อเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญ 2540 กำลังทำงานไป และยังทำงานไปอย่างล่าช้า เพราะการโอนภารกิจและเงินงบประมาณนั้นยังไม่ได้เป็นไปตามกรอบเวลา
อีกส่วนหนึ่งก็เกิดงานวิจัยใหม่ๆ เรื่องของประสิทธิ ภาพและประสิทธิผลของการบริหารจัดการเงินขององค์กรปกครองท้องถิ่น รวมทั้งเรื่องของการส่งเสริมการสร้างสรรค์นวัตกรรมการบริหารจัดการท้องถิ่นมากขึ้น เช่นเรื่องของการบริหารขยะ และโครงการอื่นๆ ที่ท้องถิ่นเป็นผู้ริเริ่ม รวมทั้งเกิดการให้รางวัลกับองค์กรท้องถิ่นมากมาย และเกิดการเอาจริงเอาจังกับการตั้งคำถามถึงรูปแบบการบริหารจัดการท้องถิ่นอื่นๆ เช่น บางเรื่องให้เอกชนมารับไปทำได้ไหม
หรือเกิดการเริ่มคิดว่า ตกลงรูปแบบความร่วมมือและการดูแลตัวเองในท้องถิ่นนั้นมีมากกว่าระบบราชการ และองค์กรปกครองท้องถิ่นจากการเลือกตั้งได้ไหม เช่นการจัดการป่าชุมชน การจัดการลุ่มน้ำ หรือกระทั่งเมืองจัดการตนเองเช่นเชียงใหม่ และจังหวัดใหญ่อื่นๆ
ที่พูดมาทั้งหมดนี้ผมยังไม่ค่อยเห็นพรรคการเมืองจุดประเด็นเหล่านี้มากนัก เท่าที่รับรู้เห็นจะมีแต่รวมพลังประชาชาติไทย ที่อาจารย์เอนกพูดไว้แต่ต้นว่าจะผลักดันผู้ว่าฯเลือกตั้ง และเห็นอาจารย์ชำนาญ จันทร์เรือง แห่งพรรคอนาคตใหม่ที่เป็นหนึ่งในผู้ผลักดันสำคัญในเรื่องของเมืองจัดการตนเอง
ที่อยากจะย้ำในเรื่องนี้ก็เพราะว่า สังคมควรจะเริ่มตระหนักว่าภายใต้ความขัดแย้งแข่งขันในการเลือกตั้งในรอบนี้ สิ่งหนึ่งที่มีความเป็นไปได้สำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงและปฏิรูปก็คือเรื่องของการกระจายอำนาจที่ผมเห็นว่า แต่ละพรรคมีความเห็นพ้องต้องกันอย่างมีนัยยะสำคัญ และถึงแม้ว่าพรรคเหล่านี้อาจจะอยู่คนละฟากฝั่งทางการเมืองในภาพใหญ่ แต่ก็มีความเป็นไปได้ในการผลักดันประเด็นดังกล่าวให้คืบหน้าไปได้ ท่ามกลางความชะงักงันในการกระจายอำนาจนับจากการขึ้นสู่อำนาจของคณะรัฐประหารในรอบล่าสุดซึ่งย่างเข้าปีที่ห้ามาแล้ว
ผมไม่คิดว่าเรื่องการผลักดันการกระจายอำนาจจำเป็นจะต้องหมายถึงการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ หมายความว่า ถ้าจะเป็นส่วนหนึ่งของการรณรงค์เพื่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับก็เป็นไปได้ แต่ก็อาจจะมีความเป็นไปได้เช่นกันที่เรื่องของการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจนั้นจะถูกผลักดันให้เป็นวาระสำคัญที่ทำให้เกิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญในบางมาตราภายใต้ฉันทามติทางการเมืองของพรรคสำคัญๆ ตั้งแต่เพื่อไทย ไทยรักษาชาติ เพื่อชาติ ประชาชาติ เพื่อธรรม อนาคตใหม่ ประชาธิปัตย์ และรวมพลังประชาชาติไทย
ในอีกด้านหนึ่งที่อยากจะชี้ให้เห็นก็คือ ความชะงักงันของการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจที่เกิดขึ้นนับจากการทำรัฐประหารนั้น มีเรื่องสำคัญในรายละเอียดอยู่มากมายที่ควรศึกษาอย่างเป็นระบบ ตั้งแต่การเข้าไปแทรกแซงการบริหารจัดการท้องถิ่นของฝ่ายความมั่นคง ในความหมายของการเข้าไปควบคุม และบริหารจัดการท้องถิ่นโดยข้าราชการประจำที่ถูกแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหารในช่วงแรก รวมทั้งการยุติบทบาทของนักการเมืองท้องถิ่นบางคน โดยเฉพาะในเมืองสำคัญสองเมือง คือ กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา โดยทั้งสองกรณีนั้น คณะรัฐประหารเลือกแต่งตั้งอดีตนายตำรวจเข้าไปนั่งบริหารแทน
ในช่วงต่อมา คณะรัฐประหารเลือกใช้รูปแบบของการไม่ให้มีการเลือกตั้งใหม่ในระดับท้องถิ่นที่ครบวาระแล้ว โดยให้ผู้บริหารเดิมนั้นนั่งทำงานต่อ แต่เพิ่มเติมระเบียบมากมายที่จะเข้าไปควบคุมองค์กรและผู้บริหารเหล่านั้น
สิ่งหนึ่งที่เกิดขึ้นจากการอนุญาตให้ผู้บริหารทำงานต่อนั้นก็คือ ทำให้กระบวนการประชาธิปไตยในท้องถิ่นนั้นหยุดชะงักลง และทำให้เกิดความเชื่อมโยงและสายสัมพันธ์ใหม่เกิดขึ้นระหว่างคณะรัฐประหารกับผู้นำในท้องถิ่นที่อยู่ในตำแหน่ง เพราะยิ่งผู้บริหารกลุ่มเก่าอยู่ในตำแหน่งต่อไปในลักษณะของการรักษาการก็จะเห็นได้ว่า ประชาชนก็จะตรวจสอบและเปลี่ยนผู้บริหารด้วยวิถีประชาธิปไตยไม่ได้ และตัวผู้บริหารเดิมที่อยู่ในตำแหน่งก็ได้ประโยชน์จากการต่ออายุรักษาการไปเรื่อยๆ
ที่สำคัญการรักษาการในตำแหน่งบริหารเมืองในหลายที่ดูจะสอดคล้องกับกระแสของความล่าช้าในการคืนอำนาจการปกครองท้องถิ่นกลับสู่ประชาชน ซึ่งเดิมเคยให้สัญญาว่าจะมีก่อนการเลือกตั้งในระดับชาติ และจนถึงวันนี้ ทั้งรูปแบบของการควบรวมท้องถิ่น อาทิ อบต. และเทศบาล และสาระอื่นๆ ในเรื่องการกระจายอำนาจก็ยังไม่ได้มีขึ้นอย่างจริงจัง
เรื่องที่เพิ่มเติมเข้ามาก็คือ ความพยายามในการลดบทบาทของนักการเมืองท้องถิ่นลง โดยสร้างโครงสร้างแบบแต่งตั้งและสรรหาเข้ามามากขึ้น แต่ไม่ได้เพิ่มเติมอิสระของท้องถิ่นในการจัดการกิจการของตนเองอย่างเป็นจริงเป็นจัง ทั้งที่ในบางพื้นที่ปัจจุบันนั้นเขาล้ำหน้าไปกว่าราชการ และระบบราชการกลับทำให้การพัฒนานั้นล่าช้าลง อาทิ กรณีของระบบรถไฟฟ้าและบริษัทขอนแก่นพัฒนาเมือง เป็นต้น
สุดท้าย ผมขอเสนอว่าการที่เราจะพูดเรื่องการกระจายอำนาจและการปฏิรูปการเมืองการปกครองท้องถิ่นนั้นจะเกิดขึ้นไม่ได้เลย ถ้าไม่มีการพูดถึงการลดอำนาจ และการปฏิรูปกระทรวงมหาดไทยและหน่วยงานความมั่นคงอื่นๆ และถ้าเราไม่พูดถึงการปฏิรูปการเมืองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจควบคู่ไปกับการปฏิรูปงานความมั่นคงและการปฏิรูปกระทรวงมหาดไทย เราจะไม่สามารถมีการปกครองท้องถิ่นที่เข้มแข็งและมีการกระจายอำนาจที่ยั่งยืน
และตัวแบบข้อเสนอในเรื่องการเปลี่ยนแปลงในท้องถิ่นต่างๆ ก็จะต้องถูกเห็นชอบและกำกับดูแลอย่างเข้มงวดจากหน่วยงานความมั่นคงและกระทรวงมหาดไทยต่อไปเหมือนเดิม และภาพลักษณ์ของความไร้ประสิทธิภาพประสิทธิผลของหน่วยการปกครองท้องถิ่นก็จะถูกสร้างแบบเหมารวมต่อไปอีกนานแสนนานครับ
หมายเหตุ – ข้อมูลในรายละเอียดเรื่องความเปลี่ยนแปลงในเรื่องการกระจายอำนาจในยุค คสช. สามารถเข้าถึงได้จากเว็บไซต์ของ ilaw ที่ https://www.ilaw.or.th/node/4809 และบทสัมภาษณ์ อาจารย์วีระศักดิ์ ที่ตีพิมพ์ในมติชน ที่ https://www.matichon.co.th/politics/special-interview/news_1105381)
พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์
([email protected])
