รัฐธรรมนูญ’ปราบโกง’ โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

ก่อนรัฐประหาร 2549 (และแน่นอนรัฐประหาร 2557 ด้วย) ผมยังพอมีความหวังว่า สักวันหนึ่งในอนาคตไม่ไกลนัก ประเทศไทยคงสามารถบรรเทาการคอร์รัปชั่นไปจนอยู่ในระดับเดียวกับประเทศพัฒนาแล้วได้ เพราะสังคมไทยเริ่มแสดงอาการ “รู้เท่าทัน” การคอร์รัปชั่นมากขึ้นตลอดเวลา

“รู้เท่าทัน” เป็นเงื่อนไขที่สำคัญสุดในการต่อสู้กับคอร์รัปชั่น เพราะที่จริงแล้วการกระทำที่เราเรียกว่าคอร์รัปชั่นล้วนมีต้นกำเนิดมาจากวัฒนธรรม คนที่ทำการคอร์รัปชั่นและคนอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องต้องรู้ก่อนว่า การกระทำอันนั้นคือคอร์รัปชั่น หากไม่มีใครเห็นเลยว่าเป็นคอร์รัปชั่น การกระทำอันนั้นก็ไม่ใช่คอร์รัปชั่น

ไม่ใช่เพียงเพราะไม่มีใครถูกจับได้นะครับ ที่สำคัญกว่านั้นก็คือ ไม่มีกฎหมาย ประเพณี หรือมาตรฐานทางสังคมใดๆ กำหนดว่าการกระทำเช่นนั้นเป็นคอร์รัปชั่น

ก่อนหน้าที่สังคมจะรู้จักแบ่งแยกส่วนที่เป็นพื้นที่ส่วนตัวกับพื้นที่สาธารณะออกจากกัน ความคิดถึงการคอร์รัปชั่นย่อมเกิดขึ้นไม่ได้ (คือไม่ใช่ไม่มีคอร์รัปชั่นอย่างเดียว แม้แต่ความคิดถึงคอร์รัปชั่นก็ไม่มี)

ลอกการบ้านเพื่อนส่งครูไม่ใช่การคอร์รัปชั่นนะครับ เพราะอยู่ในพื้นที่ส่วนตัวโดยแท้ คนลอกสาปตัวเองให้เป็นคนโง่ อย่างที่ผมโง่วิชาคำนวณมาจนถึงทุกวันนี้ แต่ลอกเพื่อนในการสอบคือคอร์รัปชั่นโดยแท้ เพราะมีพื้นที่สาธารณะเข้ามาเกี่ยวข้องแล้ว เนื่องจากการสอบมีการจัดลำดับของคะแนนสอบ กระทบถึงคนอื่นจำนวนไม่น้อยในห้องเรียน การประเมินความสามารถของนักเรียนในการเลื่อนชั้นที่ผิดพลาด จะมีผลต่อไปถึงชั้นเรียนใหม่ที่ผู้ลอกข้อสอบจะเข้าไปเรียน ตลอดจนถึงสังคมโดยรวมเมื่อผู้ลอกเพื่อนในการสอบสำเร็จการศึกษาออกไปทำงานในสังคม

ความคิดแยกพื้นที่ส่วนตัวออกจากพื้นที่สาธารณะเกิดขึ้นครั้งแรกในคริสต์ศตวรรษที่ 17 ในรัฐปรัสเซีย แล้วแพร่ขยายไปยังรัฐสมัยใหม่อื่นๆ ต่อมา ใน “การปฏิวัติอันรุ่งโรจน์” ของอังกฤษ รัฐสภาลดพระราชอำนาจลงเป็นอันมาก ทำให้สิ่งที่เคยเป็นทรัพย์สมบัติของสถาบันกษัตริย์ กลายเป็นทรัพย์สมบัติสาธารณะ อำนาจการจัดการซึ่งเคยเป็นอำนาจส่วนพระองค์ของกษัตริย์กลายเป็นอำนาจสาธารณะ

เหตุฉะนั้น คอร์รัปชั่นจึงไม่เกี่ยวกับคำสอนทางศาสนา เพราะศาสนาใหญ่ๆ ทั้งหลายล้วนเกิดขึ้นก่อนจะมีความคิดแบ่งแยกพื้นที่ส่วนตัวออกจากพื้นที่สาธารณะ ศาสนาท่านสอนว่าอย่าขโมย อันเป็นพื้นที่ส่วนตัว แต่การเรียกเก็บเงินจากนายสำเภามากกว่าค่าปากเรือเพื่ออำนวยความสะดวกรวดเร็วในการตรวจตราสินค้า ไม่ใช่การขโมย แต่เป็นค่าตอบแทนแก่บริการที่ขุนนางกรมท่าควรได้รับอยู่แล้วโดยสุจริต ในสมัยโบราณ ทั้งคนทำและคนรู้ต่างไม่คิดว่าเป็นคอร์รัปชั่น และยังไม่ผิดศีลธรรมเสียด้วย

ปฏิเสธไม่ได้ว่า จนถึงทุกวันนี้ความคิดเรื่องแบ่งพื้นที่ส่วนตัวออกจากพื้นที่สาธารณะในสังคมไทยยังไม่ชัด ดังกรณีเอาญาติเข้ารับราชการในกองทัพ ก็ถูกอธิบายว่า “ใครๆ เขาก็ทำกัน” หรือเป็นอำนาจของรัฐมนตรีกลาโหม หรือเป็นการจ้องจับผิดทางการเมืองเพราะมีนามสกุลตรงกับหัวหน้า คสช.

คนที่คิดจะ “ปราบโกง” ด้วยสติปัญญา (ไม่ใช่เพียงใช้เป็นข้ออ้างเพื่อรวบอำนาจให้นาย) ต้องจัดการกับความคลุมเครือในความคิดของคนไทยว่าส่วนไหนเป็นพื้นที่ส่วนตัว และส่วนไหนเป็นพื้นที่สาธารณะ สอนเด็กว่า “โตไปไม่โกง” มีประสิทธิผลน้อยกว่าการทำให้เด็กไทยชัดเจนว่า ชีวิตของเขาต้องเกี่ยวข้องกับพื้นที่สองส่วนนี้ และต้องแยกออกจากกันให้ชัดว่าอะไรทำได้ในพื้นที่ไหน

เช่นเดียวกับคนที่จะเขียนรัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” ก็ต้องชัดในเรื่องนี้เหมือนกัน อาการตกค้างของสังคมไทยจากยุคสมัยโบราณ เป็นเรื่องใหญ่ที่รัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” ต้อง address คือ เข้าไปสร้างเงื่อนไขบางอย่างที่จะปลูกฝังการแบ่งพื้นที่ส่วนตัวและสาธารณะออกจากกันให้ชัดในสังคมไทย

ก่อนการรัฐประหาร 2549 (และ 2557) ปรากฏการณ์ “รู้เท่าทัน” คอร์รัปชั่นได้เกิดขึ้นอย่างเห็นได้ชัด มีการท้วงติง การเผยข้อมูล หรือแม้แต่การประท้วงเกิดขึ้นในสื่อและท้องถนนอยู่เสมอ แม้ว่าบางครั้งการท้วงหรือแฉโพยข้อมูลมาจากแรงจูงใจที่ไม่สุจริต แต่การกระทำนั้นก็มีส่วนช่วยให้คนไทยตื่นตัวกับการตรวจสอบพื้นที่สาธารณะ เป็นภาระของบุคคลที่ถูกกล่าวหา จะต้องพิสูจน์ให้สาธารณชนเห็นและเชื่อในความบริสุทธิ์ของตนเอง บรรยากาศการถูกตรวจสอบอย่างเข้มข้นเช่นนั้น เป็นนิมิตหมายอันดีว่าคนไทยจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ ที่แยกออกระหว่างพื้นที่ส่วนตัวและพื้นที่สาธารณะ

งานวิจัยเกี่ยวกับคอร์รัปชั่นทั่วโลกพิสูจน์มานานแล้วว่า ระบบการเมืองเปิดที่ทำให้การตรวจสอบทำได้อย่างอิสระและปลอดภัยระบบการเมืองที่บังคับให้บุคคลสาธารณะต้อง “รับผิด” (accountable) ต่อกฎหมายและประชาชน เอื้อต่อการต่อสู้กับคอร์รัปชั่นอย่างได้ผลที่สุด “ความรู้เท่าทัน” ของสังคมจะยิ่งขยายกว้างขึ้นทั้งในแนวนอนและแนวตั้ง อันจะเป็นปราการป้องกันการคอร์รัปชั่นได้แข็งแกร่งอย่างไม่มีอะไรเทียบได้

รัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” กลับทำให้ระบบการเมืองปิดลง มีอำนาจที่ไม่ต้องรับผิดชอบต่อกฎหมาย (เพราะเป็นอำนาจที่ออกกฎหมายได้เอง) และประชาชนเกิดขึ้นจำนวนมาก ไม่ว่าวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง องค์กรอิสระซึ่งมีที่มาที่แทบจะไม่ยึดโยงกับประชาชนเลย (บิดผันพื้นที่สาธารณะให้กลายเป็นพื้นที่ส่วนตัวของผู้มีอำนาจ) หรือแม้แต่อำนาจจากการรัฐประหารก็ยังดำรงอยู่โดยไม่ต้อง “รับผิด” ต่อใครทั้งสิ้น

Francis Fukuyama แบ่งที่มาของคอร์รัปชั่นเป็นสองประเภท หนึ่งคือ “ค่าเช่า” ทางเศรษฐกิจ และสองคือระบบอุปถัมภ์ (Political Order and Political Decay)

ดังที่ยกตัวอย่างเจ้าพนักงานกรมท่าในสมัยโบราณเรียกเก็บค่า “บริการ” ตรวจสินค้า นี่คือ “ค่าเช่า” ทางเศรษฐกิจอย่างหนึ่ง หรือเป็นการคอร์รัปชั่นในสมัยปัจจุบัน แต่การเรียกเก็บ “ค่าเช่า” เป็นแบบปฏิบัติปกติในระบบราชการโบราณ แม้เมื่อได้ปฏิรูประบบราชการจนสร้างระบบราชการแผนใหม่ขึ้นแล้วในหลายรัฐ “ค่าเช่า” ก็ยังตกค้างอยู่ในระบบราชการแผนใหม่ด้วย

Fukuyama กล่าวว่า ในรัฐที่ได้สร้างความเข้มแข็งขึ้นด้วยระบบราชการแผนใหม่ แต่ยังไม่ได้ก้าวเข้าสู่การเมืองที่ประชาชนมีส่วนร่วม ระบบราชการนั้นเองกลับเป็นตัวขัดขวางประชาธิปไตย หรือเป็นเครื่องมือของรัฐประชาธิปไตยที่ใช้งานได้ไม่เต็มที่ จำเป็นต้องมีการปฏิรูประบบราชการนั้นอีกครั้งหนึ่งเมื่อเป็นประชาธิปไตยแล้ว ในสามประเทศที่รัฐเข้มแข็งก่อนจะมีประชาธิปไตย คือ สหรัฐ กรีซ และอิตาลี มีเพียงประเทศเดียวที่ได้ปฏิรูประบบราชการอีกครั้ง เมื่อกลายเป็นประชาธิปไตยและอิสระจากอังกฤษแล้ว ในขณะที่อีกสองประเทศไม่ได้ทำ และกลายเป็นปัญหาสืบมาจนทุกวันนี้

ดังที่อาจารย์เสกสรรค์ ประเสริฐกุล กล่าวไว้ (Deconstruct : ถอดรื้อมายาคติ) การปฏิรูปของ ร.5 นำเอารัฐเข้มแข็งมาสู่ประเทศไทย องค์กรสำคัญสามอย่างได้ถือกำเนิดขึ้นก่อนการปฏิวัติในวันที่ 24 มิถุนายน 2475 นั่นคือ ระบบราชการพลเรือน ตุลาการ และกองทัพ ทั้งสามองค์กรขยายตัวขึ้นอย่างมากหลัง 2475 แต่ไม่มีองค์กรใดถูกปฏิรูปในขั้นพื้นฐานอีกเลย

เมื่อพูดถึงคอร์รัปชั่นในเมืองไทย สามองค์กรที่ไม่ได้รับการปฏิรูปนี้น่าจะต้องมีส่วนรับผิดชอบมากเสียยิ่งกว่านักการเมือง ไม่ว่าจะมาจากการเลือกตั้งหรือการรัฐประหาร แต่รัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” ไม่มีอะไรจะพูดเกี่ยวกับการปฏิรูปสามองค์กรนี้เลย มีแต่ให้อำนาจทั้งทางตรงและทางอ้อมเพิ่มขึ้นไปอีก โดยไม่ถูกใครตรวจสอบได้เหมือนเดิม

ที่มาของคอร์รัปชั่นอย่างที่สองของ Fukuyama อาจซับซ้อนกว่าที่รัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” จะเข้าใจได้ การสร้างความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์เป็นการล่วงล้ำเข้าไปในผลประโยชน์สาธารณะอย่างปฏิเสธไม่ได้ เช่น ช่วยหัวคะแนนให้รอดพ้นจากความผิดทางอาญา ย่อมทำลายระบบยุติธรรมของสังคมลง หรือช่วยวิ่งเต้นให้การวางนโยบายสาธารณะเอื้อประโยชน์เฉพาะบุคคลหรือเฉพาะกลุ่ม ย่อมละเมิดประโยชน์สาธารณะโดยตรง

แต่สิ่งที่รัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” ต้องเข้าใจก็คือ การสร้างความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะนักการเมือง แต่ระบบราชการทั้งระดับชาติและท้องถิ่น ก็ทำอย่างเดียวกัน ทำอย่างสม่ำเสมอกว่าด้วยซ้ำ

จะขจัดคอร์รัปชั่นที่มาจากระบบอุปถัมภ์ได้อย่างไร ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะมันเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรมที่ฝังรากลึกมานาน แต่การให้อำนาจแก่บุคคลที่เหนือการตรวจสอบเพื่อยับยั้งการคอร์รัปชั่นประเภทนี้ ไม่มีประโยชน์อะไรเลย เพราะบุคคลเหล่านั้นสามารถใช้อำนาจนี้ไปสร้างเครือข่ายอุปถัมภ์ที่ละเมิดประโยชน์สาธารณะได้เต็มที่ ไม่ว่ามาตรการที่มีประสิทธิภาพจะเป็นอย่างไร สิ่งหนึ่งที่ขาดไม่ได้คือสิทธิเสรีภาพในการตรวจสอบและการโวยของสาธารณชน เมื่อดูจากการโวยของประชาชนชาวไทยทั้งก่อนและหลังรัฐประหารแล้ว ก็ดังที่กล่าวในตอนต้นว่า เป็นนิมิตหมายที่ดีอันอาจให้ความหวังว่า เราอาจก้าวพ้นปลักคอร์รัปชั่นนี้ไปได้วันหนึ่งข้างหน้า แต่รัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” ไม่ได้ใช้ศักยภาพของสังคมในแง่นี้แต่อย่างใด

ระบบอุปถัมภ์อีกชนิดหนึ่งซึ่ง Fukuyama แยกระบบอุปถัมภ์เป็นสองด้าน ด้านแรกขอเรียกว่าระบบอุปถัมภ์ (patronage) อีกด้านหนึ่งคือระบบบริวาร (clientelism) หรือการสร้างความพอใจให้แก่ประชาชนจำนวนมาก เพื่อได้คะแนนเสียงหรือความภักดี ระบบบริวารตอบสนองต่อการเมืองในระบบประชาธิปไตย (แต่ระบบบริวารก็อาจถูกใช้โดยบุคคลที่ไม่ได้เป็นนักการเมืองในระบอบประชาธิปไตยด้วย CSR ของบริษัทก็เป็นระบบบริวารรูปแบบหนึ่ง) โดยตัวของมันเอง ระบบบริวารเป็นส่วนหนึ่งในพื้นที่สาธารณะแน่นอน แต่ไม่จำเป็นจะต้องให้ผลร้ายแก่ส่วนรวมเสมอไป นักการเมืองในระบอบประชาธิปไตยที่ไหนๆ รวมทั้งในสหรัฐย่อมสร้างความสัมพันธ์เชิงระบบบริวารขึ้นทั้งสิ้น ในเมืองไทยใช้คำว่า “ประชานิยม” และด่วนสรุปว่าเป็นผลร้ายต่อส่วนรวมทันที รัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” ถึงกับหาทางป้องกันนโยบายประชานิยมโดยตรง

ถ้านักการเมืองในระบอบประชาธิปไตยไม่สนใจจะสร้าง clients หรือบริวาร (เสียงสนับสนุน) เขาจะทำงานเพื่อตอบสนองต่อพระเจ้าเพียงอย่างเดียวหรือ เรากำลังพูดถึง Democracy ไม่ใช่ Theocracy

การป้องกันคอร์รัปชั่นที่อาจเกิดจากระบบบริวารในระบอบประชาธิปไตย ไม่อาจทำได้ด้วยการมีคณะกรรมการปิตาธิปไตย หรือสภาคุณธรรม ขึ้นมากำกับนโยบายของนักการเมือง (ถ้าอย่างนั้นจะให้ประชาชนเลือกตั้งไปทำไม) แต่ต้องทำให้การตรวจสอบนโยบายสาธารณะอาจทำได้โดยปลอดภัยและสะดวก เช่นรัฐเรียกเก็บเงินจากบริษัทที่จะทำโครงการขนาดใหญ่ เพื่อสำรวจผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมโดยผู้เชี่ยวชาญเกินหนึ่งฝ่าย เพื่อตรวจสอบถ่วงดุลกันเอง

เพราะการป้องกันการคอร์รัปชั่นจากนโยบายประชานิยมทำได้อย่างเดียว คือสร้างความรู้ขึ้นมาแข่งขันกับความรู้ที่เป็นฐานของนโยบายนั้น โดยมีสมมุติฐานที่ขาดไม่ได้ของระบอบประชาธิปไตยคือประชาชนไม่โง่ หากเขาได้รับข่าวสารข้อมูลรอบด้าน เขาตัดสินใจได้เองว่า นโยบายอย่างไรจึงจะเป็นประโยชน์ต่อเขา ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว รัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” เชื่อหรือไม่ว่า ประชาชนไม่โง่ หากเชื่อเช่นนั้นก็ต้องสร้างกลไกที่จะทำให้ประชาชนได้ความรู้รอบด้าน

ง่ายๆ เพียงแค่ยกเลิกโทษทางอาญาของกฎหมายหมิ่นประมาทเสียก่อนก็ได้ เพื่อทำให้การวิพากษ์วิจารณ์นโยบายสาธารณะ ไม่ว่าของนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งหรือรัฐประหารถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างรอบด้านจริง

ทั้งหมดนี้ยังไม่พูดถึงการโกงในภาคเอกชน ซึ่งปัจจุบันไม่ใช่ “ขโมย” ในพื้นที่ส่วนตัวอีกต่อไปแล้ว ซึ่งรัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” คำนึงไปไม่ถึงเอาเลย

ก่อนจะ “ปราบโกง” ต้องเข้าใจการ “โกง” ในโลกยุคปัจจุบันให้ถ่องแท้ มิฉะนั้นจะกลายเป็นการสร้าง “moral hazards” (ภัยพิบัติทางศีลธรรม) ที่ใครทำอะไรไม่ได้เลย ในประเทศไทยที่กำลังต้องการความเปลี่ยนแปลงอย่างมโหฬารอยู่ในเวลานี้