แผนพัฒนาเทคโนแครตไทย : ยุทธศาสตร์การเติบโตอย่างไม่สมดุล โดย เกษียร เตชะพีระ

แผนพัฒนาเทคโนแครตไทย : ยุทธศาสตร์การเติบโตอย่างไม่สมดุล โดย เกษียร เตชะพีระ

แผนพัฒนาเทคโนแครตไทย : ยุทธศาสตร์การเติบโตอย่างไม่สมดุล

ผมควรกล่าวไว้แต่ต้นเลยว่างานวิชาการทางรัฐศาสตร์ไทยที่ชำแหละวิจารณ์และทำให้ผมเข้าใจปมเงื่อนอันเป็นจุดบอดบกพร่องของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในการตีความและปฏิบัติของเทคโนแครตไทยอย่างเจาะลึกกระจ่างแจ้งประทับใจไม่รู้ลืมได้แก่ การเมืองไทยกับพัฒนาการรัฐธรรมนูญ ของ ศาสตราจารย์เสน่ห์ จามริก (พิมพ์ครั้งแรก พ.ศ.2529) อาจารย์อาวุโสรุ่นซือโจ๊วของรัฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ และอดีตประธานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติคนแรกของไทย โดยเฉพาะบทที่ 3 ในหัวเรื่อง “ระบอบปฏิวัติกับแผนการพัฒนาอย่างไม่สมดุล”

อาจารย์เสน่ห์เริ่มโดยชี้ให้เห็นความเชื่อมโยงแนบเนื่องระหว่างตำราเศรษฐศาสตร์เรื่อง The Strategy of Economic Development (ยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจ, ค.ศ.1958) ของ Professor Albert O. Hirschman กับความคิดชี้นำแผนพัฒนาของเทคโนแครตไทย

ดังที่ปรากฏในบทความเรื่อง “กลยุทธ์แห่งการพัฒนาเศรษฐกิจ” ของ ดร.อำนวย วีรวรรณ (รวมพิมพ์ในหนังสือ อมร รักษาสัตย์ และ ขัตติยา กรรณสูตร, บ.ก., ทฤษฎีและแนวความคิดในการพัฒนาประเทศ, พ.ศ.2515)

ศาสตราจารย์เฮิร์ชแมน (ค.ศ.1915-2012) เป็นนักเศรษฐศาสตร์การพัฒนาชาวอเมริกันเชื้อสายเยอรมันผู้ติดอันดับปัญญาชนสาธารณะที่ทรงอิทธิพลที่สุด 1 ใน 100 คนของสหรัฐ

เขาเขียนตำราข้างต้นขึ้นจากประสบการณ์ที่เขาได้ไปให้คำปรึกษาการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจในละตินอเมริกาหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ก่อนจะกลับมาเป็นอาจารย์ในมหาวิทยาลัยและสถาบันวิจัยชั้นนำต่างๆ ของอเมริกา โดยเน้นถึงความสัมพันธ์อันน่าหลากใจระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจกับประชาธิปไตยทางการเมือง

ส่วน ดร.อำนวย วีรวรรณ (เกิด พ.ศ.2475) นั้น หลังเรียนจบปริญญาโท-เอกด้านเศรษฐศาสตร์และบริหารธุรกิจจากมหาวิทยาลัยมิชิแกน สหรัฐอเมริกาแล้ว ก็กลับมารับราชการในตำแหน่งสำคัญเกี่ยวกับการวางแผนและบริหารเศรษฐกิจของประเทศหลายตำแหน่ง

อาทิ ที่ปรึกษาเศรษฐกิจของหัวหน้าคณะปฏิวัติจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์, เลขาธิการคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนแห่งชาติ และปลัดกระทรวงการคลังในปี พ.ศ.2518

จนได้รับสมญาว่าเป็น “ซูเปอร์เทคโนแครต”

ดร.อำนวย ออกจากราชการด้วยผลกระทบทางการเมืองหลังรัฐประหาร 6 ตุลาคม พ.ศ.2519 จากนั้นก็เข้ารับตำแหน่งบริหารชั้นนำในวงการธุรกิจเอกชนและการเมืองหลายแห่งจนวางมือไปไม่นานก่อนวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง พ.ศ.2540

เขาเขียนอธิบายแจกแจงความคิดชี้นำเบื้องหลังการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจไว้ในบทความ “กลยุทธ์แห่งการพัฒนาเศรษฐกิจ” ตอนหนึ่งว่า :

“…กระบวนการพัฒนาที่แท้จริงประกอบด้วยความรุดหน้าหรือความไม่สมดุลในภาคหนึ่งของระบบเศรษฐกิจหรือในอุตสาหกรรมหนึ่งในบริษัทหนึ่ง

“ความไม่สมดุลอันสืบเนื่องมาจากการที่ภาคใดภาคหนึ่งหรืออุตสาหกรรมหนึ่งหรือบริษัทหนึ่งเจริญก้าวหน้าเร็วกว่า

“ภาคอื่นๆ พยายามจะเจริญรอยตามเพื่อที่จะแก้ไขความไม่สมดุลนี้

“นี่ก็หมายความว่าความก้าวหน้าในภาคหนึ่งของระบบเศรษฐกิจจะแผ่ขยายไปยังภาคอื่นๆ

“กระบวนการพัฒนานั้นไม่ราบรื่นแต่ประกอบด้วยความไม่สมดุลต่างๆ ซึ่งจะตามมาด้วยความพยายามที่จะแก้ไขมันให้ดีขึ้น…”

แนวคิดที่เชื่อมโยงได้รับอิทธิพลมาจากเฮิร์ชแมนข้างต้นนี้ชี้ชัดว่า [การพัฒนาเศรษฐกิจ = การเติบโตอย่างไม่สมดุล] กล่าวคือ :

– เศรษฐกิจจะพัฒนาได้ ไม่ใช่โดยทำให้ทุกสาขาภาคส่วนของเศรษฐกิจทั้งระบบเดินหน้าเติบโตไปพร้อมเพรียงกันอย่างสมดุล

– หากแต่ต้องเลือกกระตุ้นส่งเสริมให้บางสาขาภาคส่วน (เช่น เลือกภาคอุตสาหกรรมและบริการแทนที่จะเป็นภาคเกษตร, เลือกกรุงเทพฯ และภาคกลางแทนที่จะเป็นภาคอีสานหรือเหนือหรือใต้, เลือกภาคการผลิตเพื่อส่งออกแทนที่จะเป็นภาคการผลิตเพื่อตลาดในประเทศ, เลือกคนชั้นกลางแทนที่จะเป็นรากหญ้า ฯลฯ เป็นต้น) ก้าวเดินเติบโตล้ำหน้าสาขาภาคส่วนอื่นๆ ไปก่อน

– เปรียบเสมือนท่าเดินปกติของคนเรา ก็ไม่ใช่กระโดดพร้อมกันสองขาเหยงๆ คู่ขนานพร้อมกันไปเหมือนกระต่าย จิงโจ้ หรือผีในหนังผีจีนย้อนยุคสมัยราชวงศ์เช็ง แต่คือการผลัดกันเดินไปข้างหน้าทีละขา ขาซ้ายไปก่อน ตามด้วยขาขวา ขาซ้ายไปก่อนอีก ตามด้วยขาขวาอีก ไปเรื่อยๆ ทำนองนั้น

– ณ จังหวะที่บางสาขาภาคส่วนเศรษฐกิจก้าวเดินเติบโตล้ำหน้าเพื่อนไปก่อนแล้ว ณ จังหวะนั้นก็เกิดความไม่สมดุลขึ้น (unbalanced growth เพราะ grow แค่บางสาขาภาคส่วน ไม่ใช่ grow ทั้งหมดพร้อมกัน) เหมือนท่าเดินที่ขาแยกจากกัน ขาซ้ายอยู่หน้า ขาขวาอยู่หลัง ไม่ได้ยืนนิ่งสองขาขนานกันในท่าสมดุล

– แล้วจากนั้นก็คือการพยายามกระจายการเติบโตก้าวหน้าทางเศรษฐกิจจากสาขาภาคส่วนที่ได้รับการอุดหนุนกระตุ้นส่งเสริมให้โตไปก่อนแล้ว มาให้กับสาขาภาคส่วนที่ยังไม่โตหรือโตทีหลัง ให้สามารถก้าวกวดไล่ขึ้นมาทันกันกับสาขาภาคส่วนที่โตไปก่อนแล้วบ้าง ทันกันเมื่อไหร่ ก็เกิดความสมดุล เหมือนขาขวาที่ก้าวตามขึ้นมาทันและขนานกับขาซ้าย จนอยู่ในท่ายืนนิ่งที่สมดุลกันอีก

การพัฒนาทางเศรษฐกิจจึงเปรียบได้กับท่าเดินปกติที่ก้าวไปด้วยขาทีละข้างๆ ของคนเรา ดังที่ ดร.อำนวย อธิบายต่อว่า :

“…ความไม่สมดุลหรือการขาดดุลซึ่งเกิดขึ้นแล้วจะช่วยสร้างพลังฝ่ายตลาด (หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง อำนวยโอกาสให้ผู้ประกอบการเอกชนค้ากำไร)

“และจะทำให้เกิดพลังในฝ่ายที่อยู่นอกตลาด (หรือมติมหาชนหรือการบีบบังคับทางการเมือง)

“พลังฝ่ายตลาดจะกระตุ้นและส่งเสริมให้ผู้ประกอบการฝ่ายเอกชนริเริ่มและขยายกิจกรรมทางเศรษฐกิจ

“ในขณะที่พลังฝ่ายนอกตลาดจะกระตุ้นและบีบบังคับให้เจ้าหน้าที่รัฐบาลดำเนินมาตรการเพื่อแก้ไขความไม่สมดุลดังกล่าว”

– นั่นแปลว่า ณ จุดที่เกิดการเติบโตอย่างไม่สมดุลแล้ว บางสาขาภาคส่วนได้ก้าวเดินเติบโตล้ำหน้าไปก่อนแล้ว ก็จะสร้าง “พลังฝ่ายตลาด” หรือนัยหนึ่งภาคธุรกิจเอกชนขึ้น ผลักดันให้พวกเขาริเริ่มลงทุนผลิตสินค้าทำมาค้าขาย เศรษฐกิจขยายตัวรุ่งเรืองขนานใหญ่

– จังหวะคับขันสำคัญถัดไป เป็นบทบาทหน้าที่ของ “พลังฝ่ายนอกตลาด” หรือนัยหนึ่งชนชั้นรากหญ้าคนจนที่จะต้องสร้างแรงกดดันทางการเมือง ไม่ว่าจะในรูปมติมหาชน ม็อบชุมนุมประท้วงหรือผ่านหีบบัตรเลือกตั้ง ให้ภาคการเมือง-ราชการดำเนินมาตรการและนโยบายกระจายรายได้ กระจายความเจริญจากสาขาภาคส่วนเศรษฐกิจที่โตไปก่อนแล้ว ให้ไหลเทมาสู่สาขาภาคส่วนเศรษฐกิจที่ยังไม่โตหรือโตทีหลังบ้างนั่นเอง ไม่ว่าจะในรูปการเก็บภาษีอัตราก้าวหน้า ขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ ประกันราคาพืชผล รายจ่ายเงินโอนหรือสวัสดิการสังคมแบบต่างๆ

– จวบจนบรรลุผลสำเร็จ คือสาขาภาคส่วนเศรษฐกิจที่โตทีหลังหรือไม่ทันโต ได้รับประโยชน์ดอกผลที่ภาครัฐกระจายจากสาขาภาคส่วนเศรษฐกิจที่ได้รับการกระตุ้นอุดหนุนส่งเสริมให้โตไปก่อนแล้วมาให้ ผ่านมาตรการนโยบายต่างๆ จนสามารถไล่กวดโตขึ้นมาเท่าทันกับสาขาภาคส่วนที่โตไปก่อนแล้วบ้าง และเกิดความสมดุลในระบบเศรษฐกิจขึ้นมาใหม่

– จึงเป็นอันว่าระบบเศรษฐกิจพร้อมสำหรับการทำซ้ำซึ่งการพัฒนา/การสร้างความไม่สมดุลรอบใหม่ขึ้นมาอีก โดยรัฐเข้าทำการกระตุ้นส่งเสริมอุดหนุนบางสาขาภาคส่วนเศรษฐกิจให้ก้าวเดินเติบโตล้ำหน้าสาขาภาคส่วน อื่นๆ ไปก่อนอีก เป็นวงจรการพัฒนา/ไม่สมดุลรอบใหม่ที่เหมือนวนซ้ำวงจรการพัฒนา/ไม่สมดุลรอบก่อน ในรอบถัดไป เรื่อยๆ เรื่อยๆ อยู่เช่นนี้

– เฉกเช่นเดียวกันการเดินหน้าต่อไปเรื่อยๆ ของคนเราโดยก้าวออกไปก่อนทีละขา ขาซ้ายเดินหน้านำไปก่อน (ขาแยกจากกันอยู่ในท่าไม่สมดุล) -ขาขวาเดินตามจนกวดทัน (ขาสองข้างคู่ขนานกันในท่าสมดุล) -ขาซ้ายนำ (ไม่สมดุล) -ขาขวาตาม (สมดุล) ฯลฯ อยู่อย่างนี้

ยุทธศาสตร์การเติบโตอย่างไม่สมดุลในทางทฤษฎี

ซึ่งอาจจำลองเป็นแผนภูมิตามลำดับขั้นเพื่อง่ายแก่การติดตามเข้าใจตรรกะในทางทฤษฎีของ “ยุทธศาสตร์การเติบโตอย่างไม่สมดุล” (unbalanced growth strategy) (ดูกราฟิก)

ปัญหาก็คือ ในทางปฏิบัติของสังคมการเมืองไทยภายใต้ระบอบสฤษดิ์ มันปรากฏเป็นจริงตามตรรกะทางทฤษฎีดังกล่าวหรือไม่เท่านั้นเอง?

(ต่อสัปดาห์หน้า)

บทความก่อนหน้านี้ชมพู่ ว่าไง! “ทราย เน็ตไอดอล” คอสเพลย์ชุดพรมแดงเมืองคานส์ บอกเลย ปังมาก!
บทความถัดไป‘เฟด’บ้อท่าเจ๊งชัยไก่โห่ รอแชมป์อิตาเลียนโอเพ่นต่อ