แม้ดูไม่ต่างจากรัฐสมัยใหม่โดยทั่วไป แต่ที่จริงแล้วรัฐไทยไม่ใช่รัฐสมัยใหม่แท้ ยังคงรักษาความเป็นรัฐ patrimonial ไว้เป็นหลักอย่างเหนียวแน่น
รัฐสองอย่างนี้ต่างกันอย่างไร สรุปให้เข้าใจได้ง่ายๆ ก็คือ รัฐ patrimonial คือรัฐที่เป็นสมบัติส่วนตัวของผู้ถืออำนาจ จะเป็นบุคคลหรือกลุ่มก็ตาม พวกเขาย่อมจัดการรัฐประหนึ่งจัดการทรัพย์สินส่วนตัว เอาพรรคพวกบริวารมาร่วมแบ่งปันอำนาจ โดยเฉพาะในระบบราชการ เพราะระบบราชการถืออำนาจไว้มาก จึงต้องให้อยู่ในมือของพรรคพวกบริวารที่น่าไว้วางใจของตน อย่างน้อยคุณสมบัติสำคัญของผู้บังคับบัญชาระดับสูงก็คือความน่าไว้วางใจ
ตรงกันข้าม รัฐสมัยใหม่ (ซึ่งมักพัฒนาขึ้นมาเป็นรัฐประชาชาติด้วย) เป็นรัฐที่ไม่เป็นสมบัติของผู้หนึ่งผู้ใด หรือกลุ่มหนึ่งกลุ่มใด ฉะนั้นรัฐสมัยใหม่จึงเป็นรัฐที่ไม่ “บุคโขโลคณะ” (impersonal) ทั้งตัวรัฐ และการดำเนินกิจการของรัฐ ความมีประสิทธิภาพในการดำเนินกิจการเป็นเครื่องวัดอย่างดี ดังนั้นระบบราชการจึงตั้งอยู่บนหลักความรู้ความสามารถหรือคุณาธิปไตย คนมีความรู้ความสามารถและความซื่อสัตย์สุจริต จะได้รับการอุดหนุนให้ไต่เต้าไปสู่ตำแหน่งสูง โดยไม่ต้องอาศัยเส้นสายใดๆ
ว่ากันที่จริงแล้ว เมื่อแรกตั้งระบบราชการแบบใหม่ขึ้นในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์สยามนั้น กองทัพเป็นหน่วยราชการที่ค่อนข้างเปิดกว้างแก่สามัญชนมากที่สุด แม้ว่าโดยระบบแล้ว “คนนอก” เหล่านี้ไม่สามารถคุมตำแหน่งระดับสูงในกองทัพได้ แต่การเลื่อนขั้นในระดับรองลงมา ดูเหมือนจะพิจารณาจากความรู้ความสามารถมากกว่าหน่วยอื่นๆ ของระบบราชการ เหตุผลที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะความจำเป็นต้องขยายกำลังพลอย่างรวดเร็ว จึงทำให้ต้องการนายทหารจำนวนมากอย่างรวดเร็วตามไปด้วย โรงเรียนนายร้อยซึ่งสอนตั้งแต่ระดับประถมขึ้นมา ไม่กีดกันลูกหลานสามัญชน ซ้ำยังให้การอุปถัมภ์ค้ำจุนแก่เด็กนักเรียนหลายรูปแบบ ทำให้ครอบครัวที่ไม่มีฐานะทางเศรษฐกิจจะส่งบุตรหลานเข้าโรงเรียนดัง สามารถส่งลูกหลานเข้าโรงเรียนนายร้อยได้
นี่คือเหตุผลที่ทหารเป็นข้าราชการที่หัวก้าวหน้าที่สุดในระยะหนึ่ง เช่นเป็นผู้นำในการเคลื่อนไหวเพื่อเปลี่ยนแปลงระบบปกครองใน ร.ศ.130 และเป็นกำลังหลักในการปฏิวัติ 2475 เมื่อคณะราษฎรขจัดนายทหารจากระบบเก่าออกไปจากกองทัพได้แล้ว ทหารที่เหลือก็ดูจะตอบสนองต่อผู้นำที่เป็นสมาชิกอาวุโสของคณะราษฎรได้ดี ทั้งพระยาพหลพลพยุหเสนา และจอมพล ป.พิบูลสงคราม แต่สถานการณ์ก็เริ่มเปลี่ยนไปหลัง 2490
ทําไมกองทัพจึงเปลี่ยนไปหลังรัฐประหาร 2490 นั้นน่าคิดมากทีเดียว จะว่าเพราะกองทัพเข้ามาพัวพันกับการเมืองขนาดเป็นแกนกลางในการยึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือนก็ได้ แต่ผมคิดว่าเหตุผลที่ลึกไปกว่านั้นก็คือ กองทัพและหน่วยงานราชการของไทยทั้งหมด มีผลประโยชน์ทางการเมืองจะต้องรักษาหรือขยายทั้งสิ้น แค่จะรักษาให้งบประมาณของหน่วยยังคงอยู่ในระดับเดิมก็เป็นการเมืองอย่างหนึ่งแล้ว ระหว่างการเมืองของระบอบประชาธิปไตยที่กองทัพเคยเล่นมาก่อน และลงเอยด้วยการถูกบีบให้หลุดจากอำนาจสูงสุด เมื่อสิ้นสงครามโลกครั้งที่สอง กับการเมืองในระบอบ patrimonial ที่กองทัพอาจกลับเข้ามากุมอำนาจสูงสุดได้อีกครั้ง กองทัพย่อมเลือกการเมืองในระบอบ patrimonial เป็นธรรมดา
ประเด็นที่น่าคิดก็คือ ความเป็น patrimonial ของรัฐไทยนั้น มันหนักแน่น และขยายไปยึดกุมทุกส่วนของชีวิตผู้คนเสียจนกระทั่งยากมากที่ใครซึ่งยังอยู่ในรัฐ (โดยเฉพาะที่อยู่ในกลไกของรัฐ หรือได้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากรัฐ) จะสามารถดิ้นหลุดออกไปได้ง่ายๆ
ฉะนั้น เมื่อดูองค์กรทางสังคมอื่นๆ ทั้งที่อยู่ในระบบราชการและเอกชน แม้มีภารกิจที่น่าจะอยู่ตรงข้ามกับระบบ patrimonial อย่างไร ดำรงอยู่ในรัฐไทยไปไม่นาน ก็กลับกลายเป็นองค์กรที่ส่งเสริม patrimonialism อย่างยิ่ง เช่นมหาวิทยาลัย เอ็นจีโอกลายเป็นกลุ่มใหญ่ที่เป่านกหวีดเรียกทหารออกมายึดอำนาจ คนทำงานด้านสุขภาพ (ซึ่งเป็นคนชั้นกลางสายวิชาชีพอย่างหนึ่ง) เชิดชูระบอบตนบุญให้เป็นระบอบการเมืองและสังคมที่ควรเข้ามาแทนที่ประชาธิปไตย ฯลฯ
แม้แต่ผู้ประกอบการด้านศิลปะ ซึ่งประกอบอาชีพอยู่ด้วย “ฝีมือ” ของตนเองแท้ๆ ก็ยังออกมาเคลื่อนไหวเพื่อยืนยันว่า “เส้น” สำคัญกว่า “ฝีมือ” เพราะรัฐไม่ใช่เป็นของกลางซึ่งทุกคนมีส่วนเป็นเจ้าของร่วมกันและเสมอกัน
คนไทยจำลองความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์อันเป็นลักษณะความสัมพันธ์ทางสังคมหลักของรัฐ patrimonial มาใช้ในสังคมสมัยใหม่เกือบทุกด้าน-รุ่นพี่-รุ่นน้อง, ครู-ศิษย์, ผู้ใหญ่-ผู้น้อย, เจ้าพ่อ-บริวาร ฯลฯ โดยแปลงอิทธิพลของผู้อุปถัมภ์ให้กลายเป็นความเมตตา อย่างที่เจ้าพ่อร้อยศพในต่างจังหวัดเคยให้สัมภาษณ์ว่า เขามีความสุขในการได้ช่วยเหลือคนอื่น ความสัมพันธ์เชิงเครือญาติถูกจำแลงมาใช้ในความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์
ทั้งนี้เพื่อบดบังไม่ให้เห็นเนื้อแท้ของ patrimonialism ที่แฝงอยู่ในรัฐไทย ซึ่งต้องใช้ความรุนแรงเป็นเครื่องมือรักษาสมบัติส่วนตัวอยู่ด้วยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ประชาธิปไตยจึงแทบไม่มีโอกาสในรัฐ patrimonial อย่างหนักแน่นเช่นรัฐไทยเลย
ทําไมประชาธิปไตยจึงมีโอกาสในบางรัฐ และไม่มีโอกาสหรือมีน้อยในบางรัฐ นาย Fukuyama อาศัยข้อเสนอของนักวิชาการอีกคนหนึ่งคือนาย Martin Shefter (“Regional Receptivity to Reform,” Political Science Quarterly 98/3) ซึ่งอธิบายว่า ขึ้นอยู่กับลำดับขั้นตอนในพัฒนาการของแต่ละรัฐ หากรัฐใดพัฒนารัฐจนกลายเป็นรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งแล้ว จึงรับประชาธิปไตยเข้ามาใช้ ด้วยเหตุใดก็ตาม โอกาสที่ประชาธิปไตยจะตั้งมั่นอยู่ได้ ย่อมมีมากกว่า รัฐที่รับเอาประชาธิปไตยเข้ามาใช้ ตั้งแต่รัฐยังไม่กลายเป็นรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็ง
การเป็นรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็ง จึงเป็นเงื่อนไขสำคัญของการอยู่รอดของประชาธิปไตย
หากยอมรับความเห็นนี้ ข้อถกเถียงของไทยน่าจะเป็นว่า ในวันที่ 23 มิถุนายน 2475 ผู้ปกครองไทยได้ทำให้รัฐไทยเป็นรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งแล้วหรือยัง หรือเพียงแต่ทำให้รัฐ patrimonial เข้มแข็งขึ้นกว่าเดิมเท่านั้น หากเป็นอย่างหลังนี้ ไม่ว่าใครจะเป็นผู้นำประชาธิปไตยมาสู่สยามประเทศ ประชาธิปไตยก็ดูมีโอกาสรอดได้น้อยมากอยู่แล้ว
แต่รัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งจะเกิดได้อย่างไรในโลกปัจจุบัน หนึ่งในปัจจัยที่ช่วยทำให้หลายรัฐกลายเป็นรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งคือสงคราม หรือความอยู่รอดทางการเมืองของรัฐ ตัวอย่างที่รู้จักกันดีก็คือจีนเมื่อกว่า 2,000 ปีมาแล้ว, ปรัสเซีย-เยอรมันนับตั้งแต่ศตวรรษที่ 18 เป็นต้นมา, ญี่ปุ่นในคริสต์ศตวรรษที่ 19 เป็นต้นมา, ในแง่หนึ่ง ผมคิดว่าต้องนับรวมเกาหลีใต้ ซึ่งรู้สึกตัวว่าถูกคุกคามจากเกาหลีเหนือตลอด กลายเป็นรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งภายใต้เผด็จการทหารที่ครองประเทศเป็นเวลานาน ก่อนที่จะมีโอกาสพัฒนาเศรษฐกิจไปไกล และกลายเป็นประเทศประชาธิปไตยที่มั่นคงในปัจจุบัน และหากรวมเกาหลีใต้ ก็ต้องไม่ลืมไต้หวันด้วย
ปัจจัยอย่างที่สองซึ่งทำให้เกิดรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งขึ้นแทนที่รัฐ patrimonial คือการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งจะทำให้เกิดคนชั้นกลางจำนวนมากพอที่จะไม่ยอมให้รัฐเป็นสมบัติส่วนตัวของใคร รัฐที่กลายเป็นรัฐสมัยใหม่ด้วยวิธีนี้ (ทั้งที่เป็นและไม่เป็นประชาธิปไตย) มีให้ยกเป็นตัวอย่างได้มาก เช่น อังกฤษ, สหรัฐ, สิงคโปร์, จีนปัจจุบัน, คอสตาริกา ฯลฯ
ในโลกปัจจุบัน วิถีทางแรกคือการสงครามไม่ใช่ทางออกที่ดีนัก เพราะการสูญเสียอาจมากจนรัฐส่วนใหญ่รับไม่ไหว วิถีทางให้เกิดรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งจึงน่าจะเป็นการพัฒนาเศรษฐกิจมากกว่า แต่ข้อนี้มีหลุมพรางบางอย่างที่ควรระวังให้ดี
หลายประเทศในโลกประสบความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจภายใต้ระบอบเผด็จการ เช่น ปรัสเซีย-เยอรมัน, จีนปัจจุบัน, ญี่ปุ่นในศตวรรษที่ 19 และ 20, สิงคโปร์, เกาหลีใต้, ไต้หวัน, อิหร่าน ฯลฯ ทำให้คนไทย (และต่างประเทศ) จำนวนไม่น้อยสรุปว่าการพัฒนาเศรษฐกิจที่ประสบความสำเร็จต้องทำได้ภายใต้ระบอบเผด็จการเท่านั้น ข้อนี้ไม่จริง เพราะมีระบอบเผด็จการที่ล้มเหลวในการพัฒนาเศรษฐกิจและสร้างรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งมากเสียกว่า ทั้งในเอเชีย, แอฟริกา และละตินอเมริกา เผด็จการจึงไม่เท่ากับการพัฒนาเศรษฐกิจ หรือการทำให้รัฐกลายเป็นรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็ง
ในประเทศไทย เราเคยผ่านระบอบเผด็จการมาหลายครั้ง แต่ไม่มีครั้งใดเลยที่ระบอบเผด็จการจะนำมาซึ่งรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็ง หลายคนชอบยกสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นตัวอย่างของเผด็จการที่มีประสิทธิภาพในการสร้างรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็ง
เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่า การรัฐประหารของสฤษดิ์ที่อ้างว่าเป็นการปฏิวัตินั้น มีส่วนช่วยให้รัฐไทยเข้มแข็งขึ้นเป็นอันมาก เมื่อดูจากจำนวนของกิโลเมตรของเส้นทางคมนาคม, จากโรงเรียนและมหาวิทยาลัยที่เปิดใหม่, จากจำนวนของข้าราชการทั้งสามด้านที่เพิ่มขึ้นอย่างมาก, จากรายได้ประชาชาติ, จากสัมฤทธิผลของการนำนโยบายของรัฐบาลไปสู่การปฏิบัติในท้องถิ่น ฯลฯ แต่รัฐไทยที่เข้มแข็งนี้ห่างไกลจากความเป็นรัฐสมัยใหม่เท่าเดิม เมื่อดูจากจำนวนของค่าต๋งที่นายทหารของคณะปฏิวัติได้รับจากธนาคาร, รัฐวิสาหกิจ, บริษัทเอกชน, จำนวนของบริษัทเสือนอนกินเพื่อก่อสร้างหรือจัดซื้อจัดจ้างของทางราชการ, การให้หรือขาย “เส้น” เพื่อดำเนินธุรกิจทั้งที่ถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย ฯลฯ นี่คือผลประโยชน์ของผู้ปกครองรัฐ patrimonial นั่นเอง ดังนั้นในขณะที่รัฐไทยเข้มแข็งขึ้น รัฐ patrimonial ไทยก็เข้มแข็งขึ้นไปพร้อมกัน
สฤษดิ์และบริวารของเขา ช่วยสร้างเครือข่ายและผลประโยชน์ของชนชั้นนำ patrimonial ไทยให้แข็งแกร่งเสียจนรัฐไทยยิ่งถูกรัดรึงด้วยผลประโยชน์ของ patrimonialism เสียจนยิ่งยากมากขึ้นที่จะถ่ายถอนให้หลุดไปได้ง่ายๆ
ที่มักพูดกันว่า จะทำให้เกิดรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งและการพัฒนาเศรษฐกิจ ต้องเดินตามสิงคโปร์เท่านั้น อาจจะจริงก็ได้ แต่เผด็จการไทยทุกชุดแตกต่างอย่างยิ่งจากเผด็จการสิงคโปร์ และแตกต่างอย่างยิ่งจากเผด็จการทหารเกาหลีใต้ เผด็จการทั้งสองแห่งนั้นบริหารโดยไม่ “บุคโขโลคณะ” พูดอีกอย่างหนึ่งคือไม่ได้ใช้ “เส้น” ช่วยสมัครพรรคพวกตัวเองให้รอดพ้นจากกฎหมาย หรือได้ประโยชน์เหนือปกติจากกฎหมาย นั่นคือกำลังทำลายรัฐ patrimonial ลง และเดินไปตามวิถีสู่รัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็ง มีเผด็จการไทยชุดใดหรือที่ต้องการละทิ้งรัฐ patrimonial ไทยไปอย่างเด็ดขาดบ้าง
การพัฒนาเศรษฐกิจในรัฐ patrimonial นั้น ไม่มีทางที่จะเป็นผลให้เกิดรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งได้ (ย้อนกลับไปอ่านเรื่องของสฤษดิ์ใหม่อีกที) เราอาจมีรายได้ต่อหัวประชากรสูงถึงระดับรายได้ปานกลางขั้นสูง แต่ความจริงแล้วเงินและโอกาสกระจุกอยู่กับคนส่วนน้อยซึ่งอยู่ในเครือข่าย patrimonial เท่านั้น คนเหล่านี้ไม่ได้กีดขวางประชาธิปไตยเพียงอย่างเดียว แต่ที่เขากีดขวางเสียยิ่งกว่าคือรัฐไทยที่เป็นรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งต่างหาก เพราะรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งปฏิเสธอภิสิทธิ์ของพวกเขา
เราอยากเป็นสิงคโปร์ที่ไม่มีลีกวนยิว เพื่อโซ้ยผลประโยชน์ในกลุ่มเล็กๆ ของตนโดยไม่มีใครโวยได้เท่านั้น
ทั้งหมดนี้ พูดด้วยภาษาการเมืองไทยปัจจุบันให้เข้าใจง่ายก็คือ สิทธิเสรีภาพประชาธิปไตย อาจไม่ใช่สิ่งจำเป็นสุดของรัฐไทยเวลานี้ แต่ที่ขาดไม่ได้เพื่อเดินต่อไปคือความเสมอภาค รัฐ patrimonial ทุกแห่งกลัวความเสมอภาคครับ สิ่งที่เผด็จการซึ่งประสบความสำเร็จในการสร้างรัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็งขึ้นได้เหมือนกัน คือต่างสถาปนาความเสมอภาคขึ้นภายใต้ระบอบเผด็จการของตนเอง เผด็จการไทยเสียอีกที่อาจดู liberal ในหลายชุด (เช่น คปก.) ปล่อยให้มีสิทธิเสรีภาพประชาธิปไตยได้มากพอสมควร แต่เผด็จการไทยทุกชุดไม่อาจรับความเสมอภาคได้
มหาอำนาจตะวันตกอาจห่วงเรื่องสิทธิเสรีภาพประชาธิปไตย แต่ผมคิดว่าคนไทยห่วงเรื่องเสมอภาคมากกว่า เพราะรัฐไทยที่เติบโตมาถึงทุกวันนี้ ก้าวต่อไปภายใต้รัฐ patrimonial ไม่ได้เสียแล้ว นายกฯ ทักษิณ ชินวัตร ไม่ได้มีประวัติที่งดงามนักในเรื่องสิทธิเสรีภาพประชาธิปไตย และคนเสื้อแดงส่วนใหญ่ก็ไม่ใส่ใจกับประเด็นนี้นัก แต่ที่เขายกย่องชื่นชมคุณทักษิณ คือนโยบายที่เขาอ่านว่าเป็นการสนับสนุนความเสมอภาคทั้งสิ้น และนั่นคือเหตุผลที่ทำให้คุณทักษิณเป็นศัตรูตัวฉกาจของรัฐ patrimonial ไทย
(ตอนต่อไปผมจะพูดถึงหนทางที่จะก้าวสู่รัฐสมัยใหม่ที่เข้มแข็ง แต่ด้วยวิถีประชาธิปไตย จะเป็นไปได้แก่ไทยหรือไม่)
