| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
กระแสการอภิปรายถกเถียงในเรื่องของการปฏิรูปกองทัพ โดยเฉพาะในเรื่องสำคัญ 2 เรื่องคือ การตัดงบประมาณและการยกเลิกการเกณฑ์ทหาร กลายเป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญทางการเมืองในช่วงก่อนการเลือกตั้ง 2562 อย่างไม่น่าเชื่อ
น่าเสียดายที่การถกเถียงในเรื่องดังกล่าวกลายเป็นประเด็นที่ทำให้คนที่สนับสนุนแนวคิดการปฏิรูปกองทัพ และคนที่คัดค้าน กลับกลายเป็นประเด็นของความไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกัน และทำให้การอภิปรายเรื่องนี้ดูเหมือนจะจบลงที่การทิ้งไว้ซึ่งร่องรอยของความขัดแย้งเดิมที่ยังคุกรุ่นของทั้ง 2 ฝ่าย
แถมยังลากเอาตัวผู้ปฏิบัติงานจริงคือกองทัพเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของความขัดแย้ง
เรื่องการอภิปรายถึงเหตุผลความจำเป็นในการปฏิรูปกองทัพ โดยตั้งต้นที่การพิจารณาตัดลดงบประมาณการซื้ออาวุธและการยกเลิกการเกณฑ์ทหาร (ย้ำว่าไม่ใช่การยกเลิกกองทัพ) ก็เป็นเรื่องที่ต้องทำความเข้าใจว่า เรื่องราวมันกลายเป็นที่สนใจเพราะในช่วงเวลาเกือบ 5 ปีที่เกิดการรัฐประหารนั้น เราพบว่ากองทัพนั้นได้เข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมือง โดยเฉพาะในการเข้ายึดอำนาจการเมืองการปกครองของประเทศ โดยการทำรัฐประหาร ซึ่งเรื่องนี้ก็เป็นประเด็นที่ทำให้ต้องพยายามเข้าใจกันด้วยว่า ในการที่กองทัพนั้นเข้ามายึดอำนาจการบริหารเช่นนี้ รวมทั้งตั้งแม่น้ำหลายสายเข้ามาร่วมบริหาร การถกเถียงอภิปรายสาธารณะในเรื่องของการจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์และงานด้านความมั่นคงก็ย่อมทำได้ยาก
มิพักต้องกล่าวถึงมิติเรื่องการจำกัดสิทธิเสรีภาพทางการเมืองและการแสดงออกทางการเมืองในช่วงที่ผ่านมา และการหายไปของการอภิปรายถกเถียงในเรื่องของการปฏิรูปกองทัพในแผนยุทธศาสตร์ชาติที่ไม่ค่อยได้มีมิติของการมีส่วนร่วมของประชาชนในแบบประชาธิปไตยในการจัดทำมากนัก
อย่างไรก็ตาม เราคงไม่สามารถพูดได้ง่ายนักว่างบประมาณของกองทัพนั้นเป็นงบประมาณที่เหมาะสมแล้วหรือไม่ เพียงแค่พิจารณาแค่ว่างบฯมีความสอดคล้องกับตัวเลขทางเศรษฐกิจโดยเฉลี่ยของประเทศ หรือ มีรัฐบาลไหนเท่านั้นที่สามารถปรับลดงบกองทัพได้
ประเด็นจริงๆ อยู่ที่ว่า ที่ผ่านมานั้นกองทัพมีบทบาทและอิทธิพลทางการเมืองอย่างไร แม้จะไม่ได้เข้ามายึดอำนาจทางการเมืองการปกครองโดยตรง ซึ่งเมื่อเราพิจารณาอย่างถ่องแท้นั้น เราจะพบว่าความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับนักการเมืองนั้นเป็นลักษณะของการถ้อยทีถ้อยอาศัยและเกรงใจกันมากกว่า ความสัมพันธ์ในระดับสถาบันตามหลักการของพลเรือนเป็นใหญ่
กล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ ความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับพลเรือนที่มีนักการเมืองเป็นตัวแทนที่ผ่านมาหลายทศวรรษนับย้อนไปตั้งแต่การถอยของทหารจากการเมืองหลังสงครามเย็นนั้น เป็นเรื่องของความสัมพันธ์ในแบบการแลกเปลี่ยนความไว้เนื้อเชื่อใจ และไม่ขัดใจกันของนักการเมืองกับผู้นำกองทัพ มากกว่ามิติเรื่องของความมั่นคงในภาพรวม
การพูดถึงการปฏิรูปกองทัพนั้นจึงเป็นเรื่องที่จะต้องมองภาพให้กว้างขึ้นว่า กองทัพนั้นเป็นส่วนหนึ่งของภาพใหญ่เรื่องความมั่นคง และการปฏิรูปด้านความมั่นคง (security sector reform) เป็นส่วนสำคัญในการสถาปนาและจรรโลงประชาธิปไตย โดยเฉพาะในกรณีของการเปลี่ยนผ่านสังคมออกจากความขัดแย้ง
พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ การปฏิรูปด้านความมั่นคง ถือเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างความมั่นคงในมิติใหม่ที่จะทำให้เราออกจากความขัดแย้งได้ และการพูดเช่นนี้แตกต่างจากคำอธิบายของรัฐทหารที่อ้างว่า การทำรัฐประหารและการอยู่ในอำนาจการเมือง รวมทั้งการจะต้องคงไว้ซึ่งความเหนือกว่าของกองทัพต่อภาคส่วนต่างๆ ในสังคมคือเหตุผลสำคัญที่ทำให้บ้านเมืองสงบและปราศจากความขัดแย้งมาจนถึงทุกวันนี้
ข้อเสนอใหม่ๆ ทางวิชาการและการปฏิบัติในระดับโลกทำให้เราเห็นได้ว่า การก้าวสู่ประชาธิปไตยและการก้าวออกจากความขัดแย้งในสังคมนั้นจะต้องกระทำควบคู่ไปกับการปฏิรูปด้านความมั่นคง หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ การปฏิรูปด้านความมั่นคงเป็นสิ่งที่ต้องกระทำควบคู่ไปกับการสร้างความแข็งแกร่งอื่นๆ อีก 4 ประการ
1.การสร้างความมั่นคงเป็นปึกแผ่นให้กับความสงบและสันติภาพ (peace building)
2.การสร้างความมั่นคงเป็นปึกแผ่นให้กับรัฐ (state building)
3.การสร้างความมั่นคงเป็นปึกแผ่นให้กับชาติ (nation building)
4.การสร้างความมั่นคงเป็นปึกแผ่นให้กับประชาธิปไตย (democratic building)
การปฏิรูปด้านความมั่นคงนี้จึงมีความหมายกว้างกว่าแค่การลดงบประมาณกองทัพ และยกเลิกการเกณฑ์ทหาร แต่จะต้องนำพาเอาการอภิปรายถกเถียงด้านความมั่นคงให้ก้าวพ้นไปจากการเน้นไปที่การเพิ่มอำนาจให้กองทัพขยายบทบาททางความมั่นคงออกไปฝ่ายเดียว โดยปราศจากการปรึกษาหารือกับภาคส่วนอื่นๆ ในบรรยากาศที่ไม่เป็นประชาธิปไตย
ที่สำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ แนวคิดที่กำกับการปฏิรูปงานด้านความมั่นคงนั้นมุ่งหวังให้รัฐมีประสิทธิภาพ และสังคมเป็นปึกแผ่น ความขัดแย้งในสังคมลดลง แต่ไม่ใช่เพิ่มกำลังกองทัพเพื่อจัดการสังคมเท่านั้น แต่จะต้องเพิ่มอำนาจและพลังให้สังคมในการมีส่วนร่วมอย่างเท่าเทียมในการกำหนดมิติและเป้าหมายทางความมั่นคงด้วย
ในแง่นี้การอภิปรายเฉพาะเรื่องการตัดงบทหารและการยกเลิกการเกณฑ์ทหารจึงเป็นเพียงส่วนหนึ่งของภาพใหญ่ในเรื่องของการปรับเปลี่ยนโครงสร้างด้านความมั่นคง แต่ความมุ่งหมายที่ดีในการปฏิรูปงานด้านความมั่นคงในรอบนี้ย่อมถูกท้าทายและไม่เห็นด้วยได้ง่าย ด้วยบริบทของบทบาทของกองทัพในทางการเมืองที่มากมายมหาศาลทั้งทางตรงและทางอ้อมในช่วงที่ผ่านมา
หนึ่งในทางออกสำคัญของการอภิปรายถกเถียงในเรื่องของการปฏิรูปงานด้านความมั่นคงนั้นจึงเกี่ยวข้องกับเงื่อนไขสำคัญเงื่อนไขหนึ่ง นั่นก็คือ การถกเถียงอภิปรายในเรื่องของการสร้างสรรค์ความสงบและสันติภาพในสังคม หรือที่อาจจะเรียกด้วยคำว่า สันติสุข ซึ่งการอภิปรายเรื่องสันติภาพหรือสันติสุขนี้ อย่างน้อยจะต้องมีมิติในเรื่องของเสรีภาพอยู่ในสันติภาพ/สันติสุขด้วย
ไม่ใช่อธิบายว่าความสงบสุขเป็นเรื่องที่ต้องแลกมาด้วยเสรีภาพ
ในวงการที่ศึกษาและสถาปนาสันติสุขในประเทศที่เต็มไปด้วยความขัดแย้งที่ร้าวลึก เขาเสนอกันว่าการปฏิรูปทางด้านความมั่นคง ไม่ใช่แค่เรื่องของการนำเอามิติการพัฒนาอื่นๆ เข้ามาร่วมในการอภิปรายเรื่องความมั่นคงเท่านั้น หรือหมายถึงการถกเถียงในเชิงเทคนิคการรบว่ารูปแบบกองทัพไหนเหมาะกับสถานการณ์การสู้รบในยุคปัจจุบัน
แต่การปฏิรูปงานด้านความมั่นคงหมายถึงเรื่องของการมีเป้าหมาย และข้อตกลงร่วมกันว่า การปฏิรูปงานความมั่นคงจะต้องเกิดขึ้นท่ามกลางความเชื่อมโยงของการสร้างรัฐที่เคารพหลักการเสรีนิยม (liberal state building) และการสร้างสรรค์สันติภาพ/สันติสุข (peace building) รวมทั้งการสร้างสรรค์จรรโลกประชาธิปไตยและการส่งเสริมระบบเศรษฐกิจที่เสรี หรือถ้าจะอธิบายให้ถึงที่สุด กล่าวกันว่า เป้าหมายสำคัญในการปฏิรูปด้านความมั่นคงนั้นก็คือการบรรลุเป้าหมายของการสร้างสรรค์สันติภาพและสันติสุขที่เคารพหลักการเสรีนิยมทางการเมืองและเศรษฐกิจ (liberal peace project) นั่นเอง
กล่าวอีกอย่างก็คือ การบรรลุซึ่งสันติภาพ/สันติสุขนั้นไม่ใช่แค่การไม่มีสงครามและการเผชิญหน้าแบบทำลายล้าง ภายใต้เงื่อนไขของการพรากเสรีภาพจากประชาชน แต่ต้องหมายถึงความมั่นคงปลอดภัย ความสงบสุขทางใจ และการเต็มไปด้วยความหวังที่ไม่ใช่แค่การยอมรับอำนาจแบบไม่มีเงื่อนไข หรือการพรากเสรีภาพไปจากประชาชน ซึ่งสิ่งเหล่านี้ยังเป็นประเด็นท้าทายที่จะต้องสร้างให้เกิดขึ้นในแต่ละสังคมเพื่อทำให้ความขัดแย้งยุติลงได้
ในการอธิบายเรื่องของหลักการเสรีนิยมที่เชื่อมโยงกับสันติภาพ/สันติสุขนี้ ปัจจุบันได้มีการปรับปรุงพัฒนาไปไกลกว่าเดิมที่เน้นแต่เสรีภาพทางการเมืองในความหมายระบอบการเลือกตั้ง และเสรีภาพทางเศรษฐกิจในแง่ของการเปิดให้กลไกตลาดเข้ามาทำงานอย่างเต็มที่มาสู่การยอมรับบทบาทของประชาสังคม การแก้ปัญหาความขัดแย้งและป้องกันความขัดแย้งไม่ให้เกิดขึ้นผ่านการเจรจาต่อรอง การให้ความสำคัญกับการบังคับใช้กฎหมายผ่านหลักนิติธรรม (คือบังคับเสมอกัน และไม่เป็นเครื่องมือของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง)
รวมทั้งการปฏิรูปงานและกระบวนการด้านยุติธรรม การผลักดันเรื่องของสิทธิมนุษยชน การเน้นย้ำความสำคัญของความมั่นคงของมนุษย์ที่เพิ่มไปจากความมั่นคงของรัฐและรัฐบาล การพูดถึงความจำเป็นและความรับผิดชอบของรัฐในการปกป้องต่อผู้เสียเปรียบและเปราะบางในสังคม และหลักประกันพื้นฐานนานัปการที่มากไปกว่าการปราบปรามผู้เห็นต่าง และการผูกขาดยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศไว้ในกลุ่มคนไม่กี่คน
และการปฏิรูปงานด้านความมั่นคงก็เป็นหนึ่งในเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้การส่งเสริมและสถาปนาสันติภาพ/สันติสุขที่อิงหลักการเสรีนิยมเหล่านี้ปรากฏเป็นจริงขึ้นได้ โดยทำให้ประชาธิปไตย รัฐที่มีประสิทธิภาพและควบคุมความขัดแย้งเอาไว้ได้ (ต่างจากรัฐล้มเหลว – failed state) และเศรษฐกิจที่เติบโต-ทำงานได้จริงนั้นเป็นไปได้ และโดยหลักการแล้ว การมีประชาธิปไตยมักได้รับการพิสูจน์แล้วว่าเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้สันติภาพและสันติสุขนั้นยั่งยืน อย่างน้อยในระดับระหว่างประเทศที่ประเทศประชาธิปไตยมักไม่ค่อยทำสงครามกันเอง
แต่ก็นั่นแหละครับ ประเทศที่ประชาธิปไตยขาดคุณภาพความขัดแย้งและสงครามภายในก็จะมีอยู่บ่อย แต่ทางเลือกที่ไม่ง่ายนักในระยะยาวนั้นก็อยู่ที่ว่า จะพัฒนาคุณภาพประชาธิปไตยให้เป็นที่ยอมรับทั้งภายในและภายนอกประเทศ หรือจะพัฒนาเผด็จการให้เป็นที่ยอมรับทั้งภายในและภายนอกประเทศ
ข้อถกเถียงสมัยใหม่ พบว่าความขัดแย้งในแต่ละประเทศและในระดับโลก บ่อยครั้งไม่ได้เกิดจากประเทศมหาอำนาจที่แข็งแกร่งไปรุกรานประเทศอื่น หรือรัฐที่แข็งแกร่งทรงประสิทธิภาพกระทำต่อประชาชนของตน แต่เป็นเรื่องที่มาจากรัฐที่ล้มเหลว ที่ไม่สามารถสถาปนาความเป็นธรรม และจัดการความขัดแย้งในประเทศตัวเองได้ นั่นคือปัญหาที่ทำให้คนในประเทศลุกขึ้นมาเรียกร้องความเป็นธรรม หรือเกิดการก่อการร้าย และที่สำคัญการแก้ปัญหาเรื่องเหล่านี้โดยเพิ่มมิติการใช้กำลังปราบปราม โดยขาดมิติการมีส่วนร่วมและมิติการพัฒนาประชาธิปไตยก็ไม่ได้ช่วยให้เกิดสันติภาพ/สันติสุขขึ้นได้ และทำให้ปัญหานี้ลุกลามไปในระดับโลกด้วย
อย่างไรก็ตามการปฏิรูปด้านความมั่นคงเพื่อให้บรรลุสันติภาพ/สันติสุขที่คำนึงถึงหลักการเสรีนิยมทางการเมืองที่รวมถึงมิติของประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชนและความเป็นธรรมนั้นไม่ได้มีสูตรสำเร็จ แต่ขึ้นอยู่กับพลวัตรทางสังคมของแต่ละประเทศ และการยอมรับของผู้มีบทบาททางสังคมของแต่ละประเทศ
แต่สิ่งที่เป็นที่ยอมรับในวงกว้างก็คือ การปฏิรูปด้านความมั่นคงจะต้องคำนึงทั้งเงื่อนไขทางเทคนิคในเรื่องของการปฏิรูปกองทัพ เงื่อนไขทางเศรษฐกิจ การสถาปนารัฐที่มีประสิทธิภาพและคำนึงถึงหลักสิทธิมนุษยชนและหลักนิติธรรม
รวมไปถึงคำนึงถึงการแก้ไขความขัดแย้งและสำนึกร่วมของความเป็นชาติในฐานชุมชนจินตกรรมทางการเมือง-เศรษฐกิจ-สังคมวัฒนธรรมร่วม และการพัฒนาประชาธิปไตยที่ประชาชนมีส่วนร่วมกับการปกครองอย่างเท่าเทียมกัน
พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์
(หมายเหตุ : บางส่วนพัฒนาเพิ่มเติมจาก Mark Sedra. 2017. Security Sector Reform in Conflict-Affected Countries: The Evolution of a Model. London: Routledge. ความรู้และความสนใจในเรื่องนี้ทั้งหมดเริ่มต้นจากการอ่านงาน และติดตามประเด็นที่อาจารย์สุรชาติ บำรุงสุข ได้แนะนำและส่งเสริมการอภิปรายในเรื่องของ security sector reform มาอย่างยาวนาน)
