‘สูตร’ ที่ ‘ตัด’ เสียงให้เราไม่เท่ากัน และ ‘อิสระ’ ของ ‘องค์กรอิสระ’ : โดย กล้า สมุทวณิช

คำถามที่คอลัมน์ของสัปดาห์ที่แล้วทิ้งไว้ว่าสูตรการคิดจำนวน ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อของคณะกรรมการการเลือกตั้งนั้นจะใช้สูตรไหน ในที่สุดท่านก็เฉลยให้เราทราบเสียดื้อๆ เมื่อต้นสัปดาห์ว่า จนถึงขณะนั้น กกต.ยังไม่มีมติเกี่ยวกับสูตรคำนวณ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งเรียกเสียงฮือฮาจากสาธารณชนคนเสียภาษี ซึ่งรวมๆ แล้วน่าจะออกไปทางฮือมากกว่าฮา

ความชัดเจนที่ว่านั้นก็เผยปรากฏออกมาในราวเย็นวันศุกร์ที่แล้ว เมื่อทาง กกต.ยืนยันว่า จะใช้วิธีการคำนวณ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อในแบบที่คิดออกมาแล้วได้พรรคการเมืองทั้งหมด 25 พรรค ที่จะได้ที่นั่งในสภา โดยอ้างว่าวิธีการดังกล่าวนั้น เป็นไปเพื่อให้ความสำคัญกับเสียงของผู้ที่ใช้สิทธิเลือกตั้งทุกคน

กล่าวโดยสรุป การเฉลี่ยของ กกต.นั้นใช้วิธีการ “ปัดขึ้น” สำหรับพรรคการเมืองที่ได้ค่าเฉลี่ยจำนวน ส.ส.ต่ำกว่า 1 ที่นั่งจำนวนหนึ่ง ให้ขึ้นมาได้เป็น 1 ที่นั่ง และปรับทอนในส่วนของพรรคการเมืองที่ได้ที่นั่งลำดับต้นๆ ลงมา

ความชอบธรรมในการปัดเศษคำนวณก็ยังเป็นเรื่องที่ต้องวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างระมัดระวัง เพราะในสัปดาห์เดียวกันนั้นเอง ทางสำนักงาน กกต. ก็ได้แจ้งความดำเนินคดีกับผู้ที่วิพากษ์วิจารณ์ กกต.ในสื่อโซเชียล โดยเฉพาะการเข้าชื่อกันในเว็บไซต์ Change.org และนำไปสู่การเข้าชื่อถอดถอน กกต.

เรื่องนี้น่าคิดว่า หากเจตนารมณ์ของการเลือกตั้งระบบสัดส่วนผสมหรือ MMA คือการสะท้อนความนิยมของประชาชนจากผลการเลือกตั้งให้ใกล้เคียงกับจำนวนที่นั่งในสภาได้มากที่สุด ดังที่มักจะยกตัวอย่างพรรคเพื่อไทยว่าได้จำนวน ส.ส. ในสภามากเกินกว่าสัดส่วนผู้ที่เลือกพรรคนั้น ถ้าเช่นนี้ เมื่อลองเอาผลการเลือกตั้งของ กกต. มาคิดย้อนกลับว่าพรรคที่ได้คะแนนลำดับต้นๆ นั้นจะต้องมีประชาชนมาเลือกพรรคนั้นจำนวนเท่าไร จึงจะได้ผู้แทนของเขาเข้าไปในสภาได้ 1 คน

กรณีของพรรคที่ได้จำนวน ส.ส.เขตท่วมปาร์ตี้ลิสต์อย่างพรรคเพื่อไทยนั้น ได้ที่นั่ง 137 ที่นั่ง มีผู้ไปเลือกพรรคเพื่อไทยรวม 7,920,630 คนจึงเท่ากับว่าต้องมีคนไปเลือกพรรคเพื่อไทยประมาณ 57,814 คน จึงจะได้ ส.ส. แต่อย่างพรรคที่ได้ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ไปเสริมอย่างพรรคอนาคตใหม่ จากสูตรที่เชื่อว่าตรงกับสูตร “เคารพทุกเสียง” ของ กกต. จะได้ ส.ส. 80 ที่นั่ง จึงเท่ากับว่าต้องใช้ “น้องฟ้า” 78,324 คน จึงจะแลกเก้าอี้ให้ “พ่อของฟ้า” 1 เก้าอี้

แต่ถ้าเทียบกับพรรค “ประชาชนปฏิรูป” ที่เชื่อกันว่าจะได้ ส.ส. 1 ที่นั่งกับเขาเหมือนกัน จะเห็นว่าต้องใช้ชาว “น้อมนำคำสอนของพระพุทธเจ้า” เพียง 45,508 คนเท่านั้น ก็ส่งลุงไพบูลย์เข้าสภาได้ หรือในกรณีของพรรคสุดท้ายที่เชื่อว่าจะได้ ส.ส.เข้าสภา คือ พรรคไทรักธรรมนั้น ใช้ผู้ไปเลือกตั้งเพียง 33,748 คนเท่านั้น ก็มี ส.ส.ได้คนหนึ่ง

ประชาชนคงต้องถามตัวเองและตอบตัวเองว่า วิธีคิดคะแนนปาร์ตี้ลิสต์แบบนี้ ส่งผลให้เสียงของคนเลือกพรรคต่างๆ นั้น “ได้รับความเคารพ” จริงตามที่ทาง กกต.อ้างหรือไม่ เพราะเสียงของเราไม่เท่ากันเสียแล้ว คือถ้ามาคิดกลับลงไปอีกชั้นว่าเสียงของเรามีพลังเท่าไร จะพบว่า เสียงของคนที่เลือกพรรคอนาคตใหม่มีค่าพลังเพียงประมาณ 1 ใน 7 หมื่น ส่วนคนที่เลือกพรรคเล็กๆ นั้นมีค่าพลัง 1 ใน 3 หมื่น คือเสียงของคนเลือกพรรคอนาคตใหม่จะเบากว่าถึงสองเท่าเลยทีเดียว

ในขณะที่สูตรเดิมที่เคยเชื่อกัน และเป็นสูตรพื้นฐานที่พรรคการเมืองต่างๆ นั้นเอาไปคำนวณหา ส.ส. และติดต่อทำดีลจัดตั้งรัฐบาลนั้น ทุกพรรคจะมีค่าเฉลี่ยที่ 71,000 คะแนนต่อ ส.ส. 1 คนใกล้เคียงกัน

และยังไม่ต้องพูดถึงว่า แล้วจะอธิบายมาตรา 91 ของรัฐธรรมนูญอย่างไร ในเมื่อมาตราดังกล่าวนั้นบัญญัติวิธีการคิดจำนวน ส.ส. ไว้ชัดแจ้งแล้วว่า ให้นำคะแนนรวมทั้งประเทศที่พรรคการเมืองทุกพรรคที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อได้รับจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งหารด้วย 500 จากนั้นก็นำผลลัพธ์ที่ว่าไปหารจำนวนคะแนนรวมทั้งประเทศของพรรคการเมืองแต่ละพรรคที่ได้รับจากการเลือกตั้ง ส.ส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้งทุกเขตให้ได้จำนวน ส.ส. ที่พรรคการเมืองนั้นจะพึงมีได้ แล้วค่อยไปชดเชยกันตามอนุมาตรา (4) คือ นำจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อทั้งหมดไปจัดสรรให้แก่พรรคการเมืองต่างๆ ที่ยังได้ ส.ส.แบบแบ่งเขตต่ำกว่าจำนวน ส.ส. ที่พรรคการเมืองนั้นจะพึงมีได้ตามอัตราส่วน ภายใต้เงื่อนไขว่า ต้องไม่มีผลให้พรรคการเมืองใดดังกล่าวมี ส.ส.เกินจำนวนที่จะพึงมีได้

เช่นนี้ ถ้า กกต.จะยืนยันใช้ “สูตรตัด” อันพิสดารเช่นนี้จริง ก็คงต้องเหนื่อยสักนิดในการหา “นิติตรรกะคณิตศาสตร์” มาอธิบายให้ได้ว่า จำนวน 1 ที่นั่งของพรรคประชาชนปฏิรูปที่ท่านจะยกให้นั้นไม่ได้เกินกว่าจำนวน 0.6403 ที่มาจากการหาร 45,508 เข้ากับจำนวนประมาณ 71,000 ที่มาจากการเอาคะแนนรวมทั้งประเทศที่พรรคการเมืองทุกพรรคที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อไปหารด้วย 500 ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 91

และเรื่องนี้คาดว่าคงมีการโต้แย้งกันถึงชั้นศาล ไม่ว่าจะพรรคการเมืองที่เสียเปรียบหรือประชาชนที่ถูกลดทอนอำนาจเสียง แต่จะเป็นศาลไหน คงต้องเป็นงานที่นักกฎหมายฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยจะต้องไปหาช่องทางกัน

บทบาทของ กกต.ในช่วงนี้ (และอาจจะร่วมถึง ป.ป.ช.ก่อนหน้านี้ด้วย) ทำให้คอการเมืองส่วนหนึ่งเริ่มตั้งคำถามถึงความจำเป็นและการมีอยู่ขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ นั่นเพราะถ้าใครที่มาติดตามการเมืองในยุค 20 ปีหลังมานี้ “องค์กรอิสระ” นั้นเป็นองคาพยพและเป็นตัวละครทางการเมืองบนพื้นที่ความรับรู้อยู่แล้ว แตกต่างจากยุค 20 ปีก่อนหน้านี้

เมื่อย้อนกลับไปสู่ต้นกำเนิดขององค์กรเหล่านี้ตามรัฐธรรมนูญปี 2540 ก่อนที่จะมี กกต. ประเทศไทยก็มีการเลือกตั้ง โดยที่ผู้จัดการเลือกตั้งคือกระทรวงมหาดไทย ที่เป็นหน่วยงานทางปกครองและมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รักษาการตามกฎหมาย ทำหน้าที่ดูแลจัดการการเลือกตั้งทั้งหลาย รวมถึงการแบ่งเขตเลือกตั้งด้วย

โดยที่ในทางความเป็นจริงแล้ว “รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย” มักจะเป็นคนสำคัญที่สุดรองจากนายกรัฐมนตรีของรัฐบาลชุดที่กำลังจะพ้นตำแหน่งไปเพราะการเลือกตั้งนั้น และอาจจะเป็นหนึ่งในผู้สมัครรับเลือกตั้งในการเลือกตั้งที่ตัวเองเป็นผู้จัดด้วยซ้ำ

เราจึงได้เห็นความขัดกันของผลประโยชน์อยู่รางๆ รวมถึงงานเกี่ยวกับการตรวจสอบเรื่องการทุจริตประพฤติมิชอบ ที่สังกัดคณะรัฐมนตรี ซึ่งถือเป็นฝ่ายบริหารและอาจเป็นหนึ่งในผู้ “ถูกตรวจสอบ” ด้วยก็ได้

ดังนั้น จึงมีแนวคิดว่าองค์กรที่ทำหน้าที่ซึ่งอาจจะขัดต่อประโยชน์ของฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล ควรจะเป็นอิสระจากอำนาจของฝ่ายการเมือง จึงแยกให้หน่วยงานเหล่านั้นเป็น “องค์กรอิสระ” ที่มีองค์อำนาจและสายบังคับบัญชาการของตัวเอง ไม่ขึ้นกับรัฐบาลในความหมายของฝ่ายบริหาร จึงเป็นกำเนิดของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) รวมถึงคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) ที่เคยขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี ก็แยกมาเป็นองค์กรอิสระเช่นกัน

นอกจากนี้ ก็ยังมีองค์กรอิสระที่ไม่เคยมีการก่อนด้วย เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดิน (สมัยหนึ่งเรียกผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา เพราะถือว่าทำงานขึ้นตรงกับรัฐสภาตามแนวคิดดั้งเดิมของประเทศในแถบสแกนดิเนเวีย) ซึ่งเป็นองค์กรรับเรื่องราวร้องทุกข์สำหรับประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อน ถูกละเมิดสิทธิ หรือมีข้อขัดแย้งกับทางราชการหรือหน่วยงานของรัฐ หรือคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบและรายงานสภาพปัญหาเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนของประเทศไทย และสุดท้าย ในรัฐธรรมนูญ 2550 ก็มีการรวมเอาสำนักงานอัยการสูงสุด ให้ถือเป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจถือเป็นองค์กรอิสระอีกประเภทหนึ่งด้วย โดยงานของอัยการนี้ ก่อนหน้านี้เคยเป็น “กรมอัยการ” ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย และต่อมาก็เป็นหน่วยงานอิสระในปี 2534 ที่ขึ้นกับอัยการสูงสุด

ที่ร่ายมายืดยาวนี้ ก็เพื่อจะแสดงให้เห็นว่า งานขององค์กรอิสระหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น เป็นงานที่ไม่ควรขึ้นกับฝ่ายรัฐบาลโดยสภาพ เนื่องจากงานบางงานก็อาจมีผลได้เสียในทางการเมือง งานบางงานเป็นการตรวจสอบการกระทำของฝ่ายรัฐบาล หรือไม่ควรถูกแทรกแซงโดยอำนาจใด

แต่ที่ต้องไม่ลืมคือ “องค์กรอิสระ” ในที่นี้ ถือว่าเป็น “อิสระจากรัฐบาลและฝ่ายบริหาร” ไม่ได้แปลว่าเป็นอิสระจากอะไรทั้งมวล หรือเป็นอิสระต่ออำนาจศาล และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ไม่ใช่เป็นอิสระจากอำนาจของประชาชน ตราบใดที่ยังรับเงินภาษีของประชาชนเป็นทรัพยากรหลักในการหล่อเลี้ยงองค์กร

รัฐธรรมนูญ 2540 จึงออกแบบให้ “องค์กรอิสระ” หรือ “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” นั้นมีความชอบธรรมที่อธิบายได้ในตัวของมันเอง นั่นคือผู้เข้ามาดำรงตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้จะต้องได้รับความเห็นชอบโดยวุฒิสภา ซึ่งตามรัฐธรรมนูญดังกล่าวนั้นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เช่นนี้ในทางทฤษฎี จึงถือว่าองค์กรอิสระนั้นได้รับอำนาจมาจาก ส.ส. ที่มีที่มาจากการเลือกตั้ง และต้องรับผิดชอบต่อประชาชนที่เป็นผู้เลือก ส.ว.นั้น

น่าเสียดายที่คนหนุ่มสาวในรุ่นนี้หลายคนอาจจะเกิดไม่ทันยุคสมัยที่เรายังไปกาบัตรเลือกตั้ง ส.ว. ได้เหมือนเลือก ส.ส. ซึ่งระบบนี้ได้เปลี่ยนแปลงไปในสมัยรัฐธรรมนูญ 2550 ที่แม้มีความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้งโดยตรงอีกครั้ง แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จ

กระนั้น ตามรัฐธรรมนูญ 2550 ส.ว.นั้นเป็นแบบเลือกตั้งครึ่งหนึ่ง แต่งตั้งครึ่งหนึ่ง ก็ยังพอทนอยู่ หรือแม้แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่ ส.ว. มาจาก “…การเลือกกันเองของบุคคลซึ่งมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ อาชีพ ลักษณะ หรือประโยชน์ร่วมกัน หรือทำงานหรือเคยทำงานด้านต่างๆ ที่หลากหลายของสังคม…” แม้จะยังมองไม่เห็นภาพแต่ก็พอจะกล้อมแกล้มไปได้

แต่ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระชุดปัจจุบันนี้ มาจากการคัดเลือกและให้ความเห็นชอบโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งก็เป็นรัฐบาลด้วย และหัวหน้า คสช.ก็เป็นหนึ่งในผู้เสนอตัวเป็นแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีจากการเลือกตั้งครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันอีกต่างหาก

และต่อไปในอนาคตอีกไม่น้อยกว่า 5 ปี “วุฒิสภา” ก็มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ประกอบกับผู้นำเหล่าทัพตามโควต้า และเป็น ส.ว. ที่พี่ใหญ่แห่ง คสช. ผู้ทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมการสรรหา ส.ว. ประกาศแล้วว่า “เมื่อเราตั้งมาแล้ว เราก็ต้องคุมให้ได้สิ”

จึงไม่รู้ว่าประชาชนอย่างเรา จะไปเรียกหาความรับผิดชอบจากองค์กรอิสระที่มีที่มาอะไรอย่างนี้ได้อย่างไร นอกจากเอารองเท้ามาต่อเป็นรูปสหบาทาเป็นชื่อย่อขององค์กรนั้นแก้กลุ้ม หรือถ้ารอบไหนยืมรองเท้าเขามาได้เหลือๆ จะต่อเป็นชื่อหรือนามสกุลของบางท่านเลยก็คงสะใจดี

กล้า สมุทวณิช

บทความก่อนหน้านี้คนตามข่าว : ไพบูลย์ นลินทรางกูร ขอ‘รมต.เศรษฐกิจ’ไม่ยี้
บทความถัดไปเหยี่ยวถลาลม : 1 เดียวคนนั้น