1.รัฐบาลเตรียมการนำเสนอร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่าย พ.ศ.2559 วงเงิน 22,106 ล้านบาท เพื่อให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาเห็นชอบเร็ววันนี้ (คาดว่าเข้าสู่วาระการพิจารณาในวันที่ 26 พฤษภาคม 2559) หมายถึงปรับลดรายจ่ายการลงทุนของกรม/กระทรวง นำไปบรรจุในงบกลางซึ่งจะอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของนายกรัฐมนตรีหรือผู้ได้รับมอบหมาย การโอนงบประมาณรายจ่ายในลักษณะเช่นนี้นานๆ จึงเกิดสักครั้ง อีกทั้งมีนัยสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินโดยรวม จึงขอโอกาสนี้ตั้งข้อสังเกตพร้อมกับวิพากษ์มาตรการดังขยายความต่อไปนี้
2.การโอนงบประมาณรายจ่ายมีความหมายอย่างไร? ถามว่านายกรัฐมนตรีสั่งการโอนเงินมิได้หรือ เหตุใดจึงต้องยื่นเรื่องให้สภานิติบัญญัติฯพิจารณาอนุมัติ ตามหลักการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายฯ กำหนดตามแผนงาน กำหนดประเภทรายจ่าย และกำหนดหน่วยงานเอาไว้แล้ว อีกทั้งมีกระบวนการตรวจสอบรายจ่ายในภายหลังว่ารัฐบาลได้ดำเนินตามที่รัฐสภาอนุมัติ (เดือนกันยายน 2558) หรือไม่
ดังนั้น เมื่อมีรายการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ต้องให้สภานิติบัญญัติฯพิจารณาเห็นชอบ ถามว่าเหตุผลของการโอนงบครั้งนี้คืออะไร? รัฐบาลอ้างว่ากรม/กระทรวงดำเนินการล่าช้า ผ่านไป 6-7 เดือนยังไม่ทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง จึงขอนำเงินมาใช้เพื่อเกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจตามนโยบายของรัฐบาลวงเงิน 22,106 ล้านบาทครั้งนี้เกิดจากการปรับลดจากหลายกรมหลายกระทรวง ตัวอย่างของกรมที่ถูกปรับลดงบประมาณมูลค่าสูง (เกินกว่าหนึ่งพันล้านบาท) ได้แก่ กรมทางหลวง (1,334 ล้านบาท) กรมทางหลวงชนบท (1,075 ล้านบาท) กรมทรัพยากรน้ำ (1,069 ล้านบาท) สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (1,542 ล้านบาท) สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (1,223 ล้านบาท) สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (1,067 ล้านบาท) จังหวัดและกลุ่มจังหวัด (รวมกัน 1,919 ล้านบาท)
เงินที่ปรับลดไปอยู่ที่ใด? เท่าที่ฟังดูจับความได้ว่าจะเป็นงบกลาง ซึ่งเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีหรือผู้รับมอบอำนาจ
3.ข้อวิจารณ์ของผู้เขียนเป็นดังนี้ ประการแรก ข้ออ้างว่าหน่วยงานทำงานล่าช้า เบิกจ่ายงบลงทุนไม่ทันการณ์ จึงโอนมาไว้กับงบกลาง เพื่อว่าจะใช้งบประมาณรายจ่ายอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นความจริงแค่ครึ่งหนึ่ง สิ่งที่จะต้องพิสูจน์อีกครึ่งหนึ่ง คือ แสดงให้เห็นประจักษ์ว่าโอนมาเป็นงบกลางแล้วใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพ ถูกต้องตามกระบวนการ ไม่ใช่เพียงการทึกทักว่า ?โอนงบมาแล้วต้องบริหารได้ดี? ผู้เขียนเชื่อว่าในความเป็นจริงผู้บริหารของทุกหน่วยงานล้วนปรารถนาจะใช้จ่ายเงินเร็ว เพื่อสะท้อนฝีมือการทำงานด้วยกันทั้งสิ้น แต่ว่าโครงการลงทุนนั้นไม่เหมือนกับงบประจำ–ซึ่งทุกคนคุ้นเคยกันดีอยู่แล้ว โครงการลงทุนบางอย่างมีความซับซ้อน กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างอาจะมีเหตุการณ์ทำให้ล่าช้าเป็นประจำ การโอนงบครั้งนี้จึงมีผลกระทบในทางลบต่อบางหน่วยงานที่มีภารกิจ ?ลงทุน? มาก การปรับลดครั้งนี้อาจจะไม่เป็นธรรมนักสำหรับหน่วยงานที่ต้องบริหารเงินลงทุนในสัดส่วนที่สูง
ประการที่สอง ขอตั้งคำถามว่า เมื่อโอนงบมาไว้กับ ?งบกลาง? จะมีประสิทธิภาพจริงหรือ เบิกจ่ายได้รวดเร็ว ถูกขั้นตอน และกระจายเงินต่อระบบเศรษฐกิจอย่างทั่วถึง ประการสำคัญ รัฐบาลไม่ได้แจกแจงให้เห็นว่างบกลางที่ได้รับเพิ่มขึ้นมูลค่า 22,106 ล้านบาท (ไม่ใช่น้อย) จะนำไปใช้จ่ายอะไร ถ้าหากเป้าหมายคือเบิกจ่ายเร็ว–การแจกเงินในลักษณะ ?ประชานิยม? สามารถบรรลุเป้าประสงค์โดยง่าย เช่นจ่ายให้ตำบลละ 3 ล้านบาท เงินก้อนนี้จะถูกเบิกถอนไปในเวลาไม่กี่เดือน อย่างไรก็ตาม ไม่ได้แปลว่ามีประสิทธิภาพ สมมุติว่ารัฐบาลอนุญาตให้กรมต่างๆ ที่ถูกปรับลดจ่าย จ่ายแบบ ?ประชานิยม? โดยไม่ต้องจัดซื้อจัดจ้าง ไม่ต้องประกวดราคา เชื่อว่าหน่วยงานสามารถทำได้รวดเร็วเช่นกันหรือมากกว่า ดังนั้นถ้ายึดหลักการว่านี้คือ เงินลงทุน-สำนักนายกรัฐมนตรีควรดำเนินการในลักษณะการลงทุน ถูกตามขั้นตอนราชการว่าด้วยระเบียบการจัดซื้อจัดจ้าง ไม่แน่ว่าประสิทธิภาพอาจจะด้อยกว่าหลายสิบกรมที่ถูกโอนรายจ่าย
ประการที่สาม การชะลอรายจ่าย (การลงทุน) ของหน่วยงานไม่ได้แปลว่าจะล้มเลิกงานนั้นๆ ผู้เขียนสันนิษฐานว่ารายการใช้จ่ายเหล่านี้เป็นสิ่งจำเป็นหรือเป็นภารกิจหลักของหน่วยงาน ดังนั้นหน่วยงานจะต้องสู้ต่อ หมายถึงขอวงเงินที่ถูกปรับลดมาในปีงบประมาณต่อๆ ไป (เช่น 2560 หรือ 2561) ผลลัพธ์โดยรวมคือเป็นการทดแทนระหว่างจ่ายปีนี้กับรายจ่ายปีหน้า และเป็นไปได้มากว่าการปฏิบัติการของกรมต่างๆ (เช่น การสร้างถนนหนทาง) จะล่าช้าไปกว่าแผนพัฒนาที่กำหนดเอาไว้เพราะการโอนงบรายจ่าย
ประการที่สี่ ได้ตั้งข้อสังเกตตอนต้นว่า การโอนรายจ่ายไม่ได้เกิดขึ้นบ่อย เหตุการณ์นี้เป็นครั้งที่ 3 ครั้งแรกเราต้องย้อนไปกว่า 50 ปีมาแล้วคือปีงบประมาณ 2507 วงเงินเพียง 160 ล้านบาท ครั้งที่ 2 ในปี 2558 (วงเงิน 7,917 ล้านบาท) ครั้งนี้เป็นการโอนเงินก้อนใหญ่ที่สุด ทำให้งบกลางในปี 2559 เพิ่มขึ้นอย่างมากเป็นประวัติการณ์ (454,382 ล้านบาท)
ตามหลักการงบประมาณที่ดี ?งบกลาง? ควรจะมีน้อยเท่าที่จำเป็น เผื่อเหตุฉุกเฉิน เพราะเปรียบเสมือนรัฐสภากับ ?การให้เช็คเปล่า? กับรัฐบาล คืออิสระที่จะใช้จ่ายโดยไม่ต้องระบุรายการเหมือนกับงบประมาณ ระบุแผนงาน-ประเภทรายได้ หน่วยตรวจสอบสามารถวัดการปฏิบัติการ (compliance) ได้อย่างชัดเจน
4.สุดท้ายขอตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับปฏิสัมพันธ์ของการทำงานระหว่างรัฐบาลกับกรม เชื่อว่าผู้บริหารกรมคงจะไม่แฮปปี้กับการถูกโอนงบออกไปอย่างแน่นอน ในแง่หนึ่งดูเหมือนว่าเป็นการฟ้องต่อสังคมว่าทำงานล่าช้า ผู้เขียนมีความเชื่อว่า โครงการ A, B, C, D ที่ถูกระงับไปนั้นจะต้องถูกบรรจุเข้ามาใหม่ในปีต่อๆ ไปถ้าหากว่าโครงการเหล่านั้นเป็น ?ของดี? และ ?ความจำเป็นของบ้านเมือง? การที่รัฐบาลในอดีตไม่ได้ดำเนินการเช่นเดียวกับรัฐบาลปัจจุบัน อาจจะเป็นเพราะความรอบคอบของฝ่ายการเมือง และการคำนึงถึงหัวอกของคนทำงาน ใช้วิธีการเชิญมาคุย ขอร้องให้เร่งรัดดำเนินการ และรับฟังเหตุผลของความล่าช้า แต่บรรยากาศการทำงานใน พ.ศ.นี้แตกต่างจากในอดีตอย่างมาก เพราะว่าผู้มีอำนาจคงไม่เปิดโอกาสรับฟังคำทัดทานของอธิบดี ใช้คำสั่งเด็ดขาดซึ่งรัฐบาลในยุคประชาธิปไตยไม่มี สมมุติว่ารัฐบาลในยุคประชาธิปไตยเบ่งบานกระทำการเช่นเดียวกัน คาดว่าถูกโวยวายว่าแทรกแซงการทำงานของข้าราชการอย่างแน่นอน
เราต่างอยู่ในบรรยากาศที่ต้องอดทนและขันติด้วยกันทั้งสิ้น สิ่งที่พอจะคาดหวังได้ขณะนี้คือสภานิติบัญญัติฯทำหน้าที่อภิปรายซักถามรัฐบาล (วันที่ 26 พฤษภาคม) ให้ชี้แจงว่า งบกลางที่เพิ่มขึ้นจะดำเนินการอย่างไร? จะเบิกจ่าย 22,106 ล้านบาททันการณ์ในอีก 4 เดือน (มิถุนายน-กันยายน) หรืออนุญาตให้ขยายไปอีก 3-6 เดือนก็ไม่ว่ากัน เป็นรายจ่ายที่อำนวยผลประโยชน์ต่อส่วนรวมและประสิทธิภาพสูง
