ในช่วงที่เชียงใหม่มีค่าฝุ่นละอองขนาดเล็กเกินค่ามาตรฐานความปลอดภัยไปสูงลิบลิ่ว อาจารย์หมอจากคณะแพทย์ฯ มช.ท่านหนึ่ง เรียกร้องให้ทางราชการประกาศเขตภัยพิบัติในเชียงใหม่ แต่จนแล้วจนรอด ราชการก็ไม่ยอมประกาศ อาจารย์หมอท่านนั้นกล่าวว่า กระทรวงสาธารณสุขเห็นความจำเป็นของสถานการณ์เลวร้ายขนาดที่ต้องประกาศแล้ว แต่กระทรวงมหาดไทยไม่ยอมเพราะเกรงว่าจะกระทบต่อธุรกิจท่องเที่ยวของจังหวัด
ท่านไม่ได้บอกแหล่งข่าว แต่คงเป็นไปได้ เพราะในฐานะอาจารย์หมอ ก็คงมีเพื่อนหรือลูกศิษย์ในกระทรวงสาธารณสุขที่สามารถให้ข้อมูลแก่ท่านได้
เมื่อทางราชการไม่ยอมประกาศเขตภัยพิบัติ อาจารย์หมอท่านจึงเสนอว่าประชาชนประกาศเองก็แล้วกัน พร้อมทั้งเสนอคำประกาศของท่านเอง จุดมุ่งหมายคือ “เตือนภัย” แก่ผู้คนในเชียงใหม่ ให้เร่งระวังตนจากภยันตรายอย่างใหญ่หลวงต่อสุขภาพของตนเอง ฉะนั้นถึงการประกาศภัยพิบัติอาจไม่ช่วยอะไรได้เลย เพียงแค่เป็นสัญญาณเตือนภัยก็มีคุณค่ามหาศาลแล้ว
และในความเป็นจริง ราชการก็เตือนภัยน้อยเกินไป หรือไม่เข้มข้นพอที่จะให้เกิดสำนึกในหมู่ประชาชนอย่างกว้างขวาง ก็ถ้าเริ่มต้นด้วยการเอาธุรกิจท่องเที่ยวเป็นตัวตั้งแล้ว จะเตือนหนักนัก ก็ย่อมบั่นรอนกำไรจากการท่องเที่ยวอยู่ดี
อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าจะประกาศเขตภัยพิบัติหรือไม่ สมาคมโรงแรมหรืออะไรทำนองนั้นของจังหวัดก็ให้สัมภาษณ์ว่า ผู้เข้าพักโรงแรมและที่พักประเภทอื่นของเชียงใหม่ลดลงเหลือเพียง 30% ของที่เคยมีเท่านั้น ก็ไม่น่าแปลกใจอะไร เพราะนักท่องเที่ยวก็คือมนุษย์ในโลกปัจจุบัน ที่ข้อมูลข่าวสารหลั่งไหลท่วมทับตนจนบางคนเห็นว่ามืดมิดไปหมดเหมือนกัน ทำไมเขาจะไม่รู้ข่าวภยันตรายนี้ของเชียงใหม่
ถ้ารัฐยอมประกาศเขตภัยพิบัติในเชียงใหม่ (หรือที่จริงควรเป็นในภาคเหนือตอนบนทุกจังหวัด) รัฐจะทำอะไรได้บ้าง?
ย้อนกลับไปดูตัวกฎหมายคือ พ.ร.บ.ป้องกันบรรเทาสาธารณภัย 2550 และประกาศกระทรวงการคลัง
เกี่ยวกับการเบิกจ่ายงบประมาณเพื่อการนี้ ซึ่งมีการแก้ไขเพิ่มเติมจนถึง 2559 ผมไม่คิดว่ารัฐจะสามารถทำ
อะไรได้มากนักในกรณีสาธารณภัยฝุ่นละอองในอากาศ (นอกจากอะไรที่เป็น token หรือสัญลักษณ์ ซึ่งไม่แก้ปัญหาอะไรได้จริง เช่น ฉีดละอองน้ำ) ทั้งนี้เพราะสาธารณภัยเช่นนี้ไม่อยู่ในจินตนาการของผู้ร่างกฎหมายเลย (พวกเขาคิดถึงน้ำท่วม, ไฟไหม้, แผ่นดินทรุด หรือถูกโจมตีทางอากาศ ประเภทนั้นมากกว่า)
ภัยพิบัติประเภทนั้นมักมีต้นเหตุจากสิ่งที่เราทำอะไรไม่ได้มากนัก ถึงพอทำได้ก็ต้องใช้เวลานาน เช่น บรรเทาน้ำหลากด้วยความอุดมสมบูรณ์ของป่า กฎหมายจึงคิดถึงการระงับเหตุของสาธารณภัยน้อย แต่คิดถึงการเยียวยาฟื้นฟูหลังสาธารณภัยมากกว่า
สรุปจุดอ่อนของ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย 2550 ในกรณีสาธารณภัยของเชียงใหม่ครั้งนี้ มีอยู่อย่างน้อย 3
1/ จินตนาการว่าอะไรคือภัยพิบัติแคบกว่ามลพิษหมอกควันซึ่งอาจคลุมเมืองได้เป็นสัปดาห์หรือเดือน
แต่ที่สำคัญกว่านั้นก็คือ เนื่องจากกฎหมายต้องการกำหนดหน้าที่บทบาทในการป้องกันและบรรเทาไว้กับราชการรวมศูนย์ของรัฐมาก อำนาจในการนิยามว่า
ภัยพิบัติได้เกิดขึ้นแล้วหรือยัง จึงอยู่ที่ส่วนราชการ
แม้ว่าในการป้องกันและบรรเทา จำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือของ อปท.และประชาชนในพื้นที่อยู่มากก็ตาม
2/ อำนาจในการจัดการทรัพยากรในพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นของรัฐหรือเอกชน (รวมงบประมาณด้วย) จะอยู่ในมือของ “ผู้-อำนวยการ” ซึ่งอาจเป็น อปท.ในท้องถิ่นก็ได้ เช่น อาจห้ามเผาวัสดุเหลือใช้ในการเกษตร แต่
คำสั่งนั้นใช้บังคับได้ไม่เกิน 24 ชั่วโมง หากจะให้คำสั่งมีผลบังคับช้ายาวนานกว่านั้น ก็กลายเป็นอำนาจของราชการ ตั้งแต่นายอำเภอ, ผู้ว่าฯ ขึ้นไปถึงคณะกรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และต่างมีวาระของการใช้อำนาจนั้นไม่เท่ากัน
โดยสรุปก็คือ พยายามทำให้การใช้อำนาจนี้ถูกกำกับควบคุมอยู่ในมือราชการที่สุด เท่าที่จะเป็นไปได้
3/ อำนาจในการระงับเหตุแทบจะไม่มีเลย และหากจะมีได้ก็ต้องอยู่ในมือที่รัฐควบคุมได้อย่างใกล้ชิดเท่านั้น อปท.อาจทำได้ในระยะเวลาอันสั้นและในกรณีฉุกเฉินดังกล่าวแล้ว และหากรัฐมองการประกอบการทางเศรษฐกิจของกลุ่มทุนว่าอยู่เหนือความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน การระงับเหตุที่ทำให้เกิดภัยพิบัติก็แทบจะทำไม่ได้เลย
ด้วยเหตุดังนั้น เมื่อฝุ่นละอองขนาดเล็กกว่า 2.5 ไมครอนในเชียงใหม่มีปริมาณเกินค่าความปลอดภัย จึงไม่มีใครทำอะไรได้นอกจากรอฝนซึ่งควรมาถึงเชียงใหม่ประมาณกลางพฤษภาคม
อย่างเก่งที่สุดคือสร้าง safe zone ขึ้นในสถานที่บางแห่ง คือห้องโถงใหญ่ซึ่งสามารถปิดประตูหน้าต่าง และใช้เครื่องฟอกอากาศลดปริมาณฝุ่นในห้องนั้น เพื่อเปิดให้ประชาชนไปใช้ชีวิตในพื้นที่ดังกล่าว แต่ชาวเชียงใหม่ส่วนใหญ่ไม่ได้มีชีวิตที่อาจไปนั่งในห้องปลอดภัยเช่นนั้นโดยไม่ทำงานเลี้ยงชีพได้ จึงไม่ได้รับประโยชน์อะไรจากพื้นที่ปลอดภัยเหล่านี้
อปท.ถูกจังหวัดสั่งหรือขอร้องให้แจกหน้ากากอนามัยแก่ประชาชน แต่ส่วนใหญ่ของหน้ากากอนามัยที่ อปท.แจก เป็นหน้ากากที่ไม่อาจป้องกันฝุ่นขนาดเล็กเช่นนั้นได้ จะเป็นด้วยงบประมาณจำกัด หรืออย่างไรไม่ทราบได้ แต่ก็แทบไม่ได้เห็น “ชาวบ้าน” ใช้หน้ากากดังกล่าวเลย (ซึ่ง นพ.ท่านหนึ่งในกรุงเทพฯ ให้ข้อมูลว่า หากใช้หน้ากากประเภทนั้นร่วมกับทิชชูซ้อนทับข้างใน ก็ได้ผลในการป้องกันฝุ่นละอองขนาดเล็กเข้าสู่ลมหายใจได้มากทีเดียว) ซ้ำตอนแจกก็ไม่มีคำอธิบายอะไร นอกจากให้หยิบไปจากกล่อง
เพราะไม่ได้รับคำเตือนอย่างเพียงพอเกี่ยวภยันตรายของอากาศที่ต้องหายใจเข้าไปในช่วงนี้ คนจำนวนมากในเชียงใหม่จึงไม่ได้ป้องกันตนเองเพียงพอ ดังนั้นการประกาศเขตภัยพิบัติ แม้ไม่ช่วยแก้ปัญหาได้ แต่ก็ทำให้คนจำนวนมากเกิดสำนึกปกป้องระวังตัว
วิกฤตฝุ่นละอองในเชียงใหม่ หรือภาคเหนือตอนบน เป็นวิกฤตที่บรรเทาก็ไม่ได้ ระงับเหตุทั้งในปัจจุบันและอนาคตก็ไม่ได้ ทั้งนี้ มีสาเหตุจากการที่เรากระจุกอำนาจไว้กับราชการส่วนกลางที่ไม่มีประสิทธิภาพ และไม่ยอมกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่นมากไปกว่างบประมาณและภารกิจให้บริการพื้นฐานบางอย่าง ความไม่มีประสิทธิภาพของราชการส่วนกลางนั้น บางส่วนก็เกิดจากตัวราชการเอง แต่อีกหลายส่วนเกิดจากงานหลายอย่างจะมีประสิทธิภาพได้ คนในท้องถิ่นต้องมีอำนาจจัดการได้เองอย่างเต็มที่มากกว่านี้
ฝุ่นละอองขนาดเล็กมีที่มาได้หลายทาง ในกรุงเทพฯ สัดส่วนมากสุดอาจมาจากรถยนต์ แต่ไม่ควรเป็นเรื่องที่นายกฯ จะมาขู่ว่าจะให้ห้ามรถวิ่ง หรือให้วิ่งได้ด้วยเลขทะเบียนเลขคู่เลขคี่ จะเอาไหม หากอำนาจในการจัดการเป็นของชาวกรุงเทพฯจริง อปท.ของกรุงเทพฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง จะสามารถตัดสินใจจัดการเรื่องรถยนต์อย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งจะเป็นมาตรการที่ยอมรับได้ของชาวกรุงเทพฯ ส่วนใหญ่ (เพราะผู้บริหารกทม.
ย่อมมุ่งจะรักษาคะแนนเสียงของตนเองด้วย)
แต่โครงสร้างการบริหารไม่ได้อนุญาตให้คนกรุงเทพฯ จัดการกับภัยพิบัติได้เอง ยังไม่พูดถึงว่าผู้บริหารกรุงเทพฯ ก็ไม่ได้มาจากการอนุมัติของชาวกรุงเทพฯ ด้วย
ว่ากันว่า สัดส่วนที่มากสุดของฝุ่นละอองขนาดเล็กในเชียงใหม่และภาคเหนือตอนบนเกิดจากการเผาป่าและวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร (ทั้งในประเทศและในรัฐชานของพม่า) ไม่ทราบว่าข้อมูลจริงทางวิชาการเป็นอย่างไร แต่สมมุติว่ามีเหตุจากการเผาในที่โล่งแจ้งจริง จะป้องกันการเผาได้อย่างไร ก็ล้วนเป็นเรื่องที่ชุมชนในท้องถิ่นจะต้องมีอำนาจในการจัดการเองทั้งสิ้น ส่วนกลางทำได้เพียงการสนับสนุนด้านงบประมาณและวิชาการจากรัฐ
ไฟป่า ไม่ว่าจะเกิดขึ้นโดยธรรมชาติหรือมีผู้จุด (โดยมากอย่างไม่ตั้งใจ เช่น โยนก้นบุหรี่ที่ยังไม่ดับลงไปกลางกองใบไม้แห้งของหน้าแล้งอันยาวนาน) ป้องกันได้ในชุมชนที่ยังมีการรวมตัวกันอย่างเหนียวแน่น และมีโอกาสใช้ประโยชน์จากป่าในเขตพื้นที่ของตน โดยการสร้างแนวกันไฟเพื่อทำให้ไฟป่าหากเกิดขึ้นจะกินพื้นที่จำกัด ในบางชุมชนที่มีโอกาสใช้ประโยชน์จากป่า ถึงกับตั้งกองอาสาออกตระเวนเพื่อป้องกันและดับไฟแต่ต้นด้วย ป่าในบางพื้นที่ซึ่งชุมชนช่วยกันดูแลรักษา ไม่เกิดไฟป่ามาเกิน 20 ปีแล้วก็มี (ซึ่งดีหรือไม่ดีแก่ระบบนิเวศของป่าก็ไม่ทราบ)
แต่ตราบเท่าที่ป่าถูกรัฐส่วนกลางยึดเอาไปดูแลเอง โดยชาวบ้านในชุมชนใกล้ป่าไม่มีโอกาสใช้ประโยชน์เลยดังที่เป็นส่วนใหญ่ของป่าในประเทศไทยเวลานี้ กรมป่าไม้ดูแลเอง ซึ่งแม้แต่เป็นกรมป่าไม้ที่มีประสิทธิภาพแค่ไหนก็ทำไม่สำเร็จ
วิธีขจัดวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรที่เป็นไปได้แก่ครอบครัวของเกษตรกรที่สุดคือการเผา วิธีเช่นนี้ใช้กันทั่วโลก เพราะราคาพืชผลการเกษตรไม่สูงพอที่เกษตรกรจะลงทุนมากไปกว่านี้ ในบางประเทศสามารถพัฒนาเทคโนโลยีแปรสภาพวัสดุเหล่านี้ให้เกิดราคาขึ้น เช่นเอาไปอัดเม็ดเพื่อใช้เป็นเชื้อเพลิงในโรงไฟฟ้า ดังนั้นวัสดุเหล่านี้จึงเกิดราคาขึ้นหากนำส่งโรงงานอัดเม็ด
แม้ไม่ใช่เทคโนโลยีที่มีราคาสูงเกินกว่าท้องถิ่นในระดับหนึ่งจะสามารถทำเอง หรือร่วมมือกับท้องถิ่นใกล้เคียงทำ แต่โรงงานดังกล่าวจะนำเชื้อเพลิงอัดเม็ดนี้ไปขายใคร เพราะเรารวมศูนย์การผลิตไฟฟ้าไว้เสียจนประชาชนไม่เหลือหนทางที่จะผลิตไฟฟ้าใช้เองอย่างที่เป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ (เช่น สามารถขายส่วนที่เหลือใช้กลับเข้าสู่ระบบได้) ฉะนั้นการขนส่งเชื้อเพลิงอัดเม็ดถึงโรงไฟฟ้าในประเทศไทยจึงมีราคาที่สูงเกินกว่าจะทำเป็นธุรกิจได้ ตรงกันข้าม หากมีโรงไฟฟ้าขนาดเล็กของชุมชนซึ่งสามารถป้อนไฟเข้าสู่ระบบได้กระจายอยู่ทั่วไป เกษตรกรก็ไม่อยากเผาวัสดุเหลือใช้ทิ้งไปเปล่าๆ
โรงงานผลิตเชื้อเพลิงอัดเม็ดที่กระจายอยู่ตามชายแดน ทั้งในเขตบ้านเราและบ้านเขา ก็มีส่วนช่วยให้เกษตรกรในรัฐชานของพม่าไม่ต้องเผาไร่ข้าวโพดของตนเหมือนกัน นอกจากนี้ การแก้ปัญหามลภาวะที่มาจากเพื่อนบ้าน ไม่อาจทำได้ด้วยการเจรจากับผู้นำเฉยๆ แต่ต้องมีโครงการให้ความช่วยเหลือบางอย่าง เพื่อให้ผู้นำของเพื่อนบ้านมีแรงจูงใจที่จะนำการเปลี่ยนกระบวนการผลิตให้เกิดมลภาวะน้อยลง
นอกจากงบประมาณตามปกติที่จะช่วยแล้ว เรายังอาจเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมจากนายทุนไทย ซึ่งไปลงทุนทำเกษตรพันธสัญญากับเกษตรกรไทยใหญ่ในพม่าเพื่อผลิตข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ขายแก่จีนด้วย การเอาทรัพยากรกลาง (เช่น อากาศ, แหล่งน้ำบนดินและใต้ดิน, มลพิษจากสารเคมี, ฯลฯ) ไปใช้เพื่อหากำไร เป็นสิ่งที่นายทุนทำเป็นปกติในเมืองไทย เพราะรัฐลำเอียงเข้าข้างนายทุนทั้งไทยและต่างชาติอยู่แล้ว และเพราะราชการรวมศูนย์ไม่มีทางจะมีสมรรถภาพพอควบคุมดูแลได้ ยิ่งในหมู่นายทุนประชารัฐซึ่งร่วมหอลงโรงอย่างแนบแน่นกับคณะรัฐประหารเช่นนี้ คนเหล่านี้ก็ไม่จำเป็นต้องรับผิดชอบต่อประโยชน์ส่วนรวมอีกเลย อำนาจจริงของท้องถิ่นเท่านั้นที่จะสามารถควบคุมนายทุนเหล่านี้ได้
การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นที่จะจัดการฝุ่นพิษ, มลภาวะอื่นๆ และความเสื่อมโทรมด้านทรัพยากรได้จริง จึงไม่ใช่เพียงการกระจายงบประมาณและการจัดการบริการพื้นฐานเพียงไม่กี่อย่าง แต่ต้องเป็นอำนาจจัดการทรัพยากรในท้องถิ่นได้อย่างแท้จริงเท่านั้น
