| ผู้เขียน | กล้า สมุทวณิช |
|---|
เมื่อประมาณวันศุกร์หรือเสาร์ที่ผ่านมา มีการแชร์ข้อความเกี่ยวกับอำนาจของสมาชิกวุฒิสภา ที่ทำให้ผู้ที่ได้เห็นหรืออ่านพาดหัวตื่นตกใจว่า “รู้หรือไม่ ส.ว.เพียง 25 คน ก็สามารถที่จะยื่นถอดถอน ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนได้”
เรื่องนี้แม้จะเป็นความเข้าใจคลาดเคลื่อนของผู้จัดทำเนื้อหา แต่ถ้ามองอย่างเห็นใจก็อาจเป็นความผิดพลาดที่เข้าใจได้ รวมไปถึงความเดือดดาลของผู้คนที่ได้เห็นเนื้อหาหรือพาดหัว นั่นก็เพราะว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้นเต็มไปด้วยกลไกไม่ชอบมาพากล โดยเฉพาะอย่างยิ่งอำนาจจากองค์กรที่ไม่ได้มีที่มาจากประชาชนที่เหมือนจะมีอำนาจแฝงเร้นแปลกๆ อยู่เสมอ
เรื่องลับเล่ห์ก่อนนั้นก็สร้างอคติให้ผู้ที่อ่านรัฐธรรมนูญบางมาตราแล้วไม่แน่ใจ ก็จะตีความไปในทางร้ายในทางละเมิดสิทธิทางการเมืองของฝ่ายการเมืองที่ประชาชนเลือกเข้ามาไว้ก่อน
เพราะจะว่าไป ส่วนใหญ่มันก็จะเป็นเช่นนั้นจริงๆ นั่นแหละ
รัฐธรรมนูญมาตราที่ทำให้ตื่นเต้นตกใจที่ว่านั้นอยู่ในมาตรา 82 วรรคแรกที่ว่า “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา จำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา มีสิทธิเข้าชื่อร้องต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกว่าสมาชิกภาพของสมาชิกคนใดคนหนึ่งแห่งสภานั้นสิ้นสุดลง …ฯลฯ… ให้ประธานแห่งสภาที่ได้รับคำร้อง ส่งคำร้องนั้นไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยว่าสมาชิกภาพของสมาชิกผู้นั้นสิ้นสุดลงหรือไม่”
ที่มีการแปลความผิดนั้นคือเข้าใจไปว่า สมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบ (ในที่นี้คือ 25 คน) สามารถยื่นขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ส.ส.คนใดคนหนึ่งขาดคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามหรือไม่ ซึ่งจริงๆ แล้วมาตราดังกล่าวนั้นหมายถึง สมาชิกของสภาใด ก็ชอบที่จะเข้าชื่อกันยื่นประธานสภาของตัวเองนั้นให้เสนอต่อศาลรัฐธรรมนูญยื่นตรวจสอบคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของสมาชิกสภาของตัวเอง ไม่ได้ตรวจสอบข้ามสภากัน นั่นคือ ส.ว.ก็เข้าชื่อกันขอให้ตรวจสอบ ส.ว. และ ส.ส.ก็ยื่นขอให้ตรวจสอบ ส.ส.
และผู้วินิจฉัยท้ายสุดนั้น คือศาลรัฐธรรมนูญ
ข้อเข้าใจผิดอีกประการหนึ่ง คือเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องของการ “ถอดถอน” (Impeachment) ซึ่งเป็นการดำเนินการทางการเมือง แต่เป็นการตรวจสอบความชอบด้วยการดำรงตำแหน่ง ซึ่งเป็นการตรวจสอบเชิงกฎหมาย
โดยหลักการของเรื่องการถอดถอนนั้น เป็นกรณีที่รัฐสภาใช้อำนาจลงมติให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐให้พ้นตำแหน่งเนื่องจากการกระทำความผิดในทางอาญาหรือทางการเมือง ซึ่งความผิดนั้นเป็นความผิดโดยตรงต่อการปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจ ที่อาจจะมีลักษณะเป็นการทรยศต่อชาติ การทุจริตประพฤติมิชอบ หรือการใช้อำนาจโดยบิดเบือน
การถอดถอนนั้นมักจะพบในการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบประธานาธิบดีที่มีการแบ่งแยกอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารขาดจากกัน โดยรูปแบบดังกล่าวนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งในฝ่ายบริหารได้รับการเลือกตั้งมาจากประชาชนโดยตรงมิใช่การได้รับเลือกจากสภา โดยปกติจึงไม่ต้องรับผิดชอบต่อสภา แตกต่างจากระบบรัฐสภาซึ่งฝ่ายบริหารจะมาจากการคัดเลือกและเห็นชอบของสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน จึงต้องรับผิดชอบต่อสภาที่ให้ความเห็นชอบตนเองเข้าไปนั้น
คือถ้าจะเทียบให้ถูกฝาถูกตัวจริงๆ ในระบบรัฐสภา การ “เปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล” นั้นเอง คือสิ่งที่เทียบเท่ากับการ “ถอดถอน” ของระบบประธานาธิบดี
ส่วนการเข้าชื่อกันขอให้ประธานสภาของตน ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามมาตราที่ว่านั้น เป็นการขอให้ส่งเรื่องไปถามศาลรัฐธรรมนูญว่า เพื่อนเราคนที่นั่งอยู่ในสภาคนนี้คนนั้นมีคุณสมบัติถูกต้องหรือไม่ หรือมีลักษณะต้องห้ามหรือเปล่า ซึ่งเรื่องนี้ใช้กับนายกรัฐมนตรีก็ได้ด้วย
ซึ่งการ “ถาม” นี้ไม่เกี่ยวกับว่าสมาชิกคนนั้นทำดีหรือทำชั่วอะไรในตำแหน่งดังกล่าวก็หาไม่ ถ้าให้ยกตัวเองเห็นภาพกว่านั้น คือในสโมสรสุภาพบุรุษแห่งหนึ่งมีกติกาไว้สองข้อว่า
“(1) สมาชิกของสโมสรนี้ต้องเป็นสุภาพบุรุษเท่านั้น
(2) ที่ประชุมสโมสร มีสิทธิลงมติขับไล่สุภาพบุรุษท่านใดที่ละเมิดสิทธิของสมาชิก หรือกระทำการเสื่อมเกียรติอื่นๆ”
การถอดถอนหรือเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ คือการที่สมาชิกในสโมสรนั้นใช้กฎข้อ (2) ลงมติว่า นายศักดิ์ระบือที่เมาแล้วอาละวาดจับก้นนางสาวเรณูพนักงานเสิร์ฟนั้นกระทำตัวเสื่อมเกียรติ แต่การเข้าชื่อกันยื่นศาลรัฐธรรมนูญนั้น เหมือนกรณีที่สมาชิกสโมสรสักคนสงสัยว่า นายบุญประคองที่ชอบมาไชโยดื่มเหล้าฟรีนั้นเป็นกุ๊ยปลอมตัวมา ใครสักคนก็อาจจะใช้กฎข้อ (1) ขอให้ผู้จัดการสโมสรสืบค้นประวัติดูว่านายบุญประคองนี้เป็นสุภาพบุรุษสมกับที่จะมาเป็นสมาชิกภาพของสโมสรหรือเปล่า
พึงระลึกว่า กรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองคนใดถูกศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในเรื่องขาดคุณสมบัติ สมาชิกภาพ หรือมีลักษณะต้องห้ามนั้นก็ไม่เกี่ยวกับว่าเขากระทำผิดทุจริตมิชอบอะไร เป็นแค่เรื่อง “คุณสมบัติ” ไม่ตรงตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดเท่านั้น
ซึ่งอันที่จริงเรื่องนี้ก็มีปัญหาอยู่เหมือนกัน กล่าวคือ ตามความเป็นจริงนั้นเราต้องยอมรับว่าผู้ดำรงตำแหน่งจากการเลือกตั้งของประชาชนนั้นเขาได้รับ “ความชอบธรรม” จากเจ้าของอำนาจอธิปไตยโดยตรงผ่านกระบวนการเลือกตั้ง ดังนั้นการจะบอกว่าเขาเหมาะสมหรือไม่เหมาะสม มีคุณสมบัติควรที่จะอยู่ในตำแหน่งนั้นหรือไม่ แต่เริ่มเดิมที คุณสมบัตินั้นก็จะกำหนดไว้กว้างๆ เช่น ต้องมีอายุเท่าไร ไม่เป็นโรคอะไร ไม่เป็นลูกจ้างหรือรับเงินหรือประโยชน์ทางอื่น ติดคุก หรือไม่มีลักษณะใดที่ไม่เหมาะสมกับการดำรงตำแหน่งนั้น
รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้อำนาจองค์กรตุลาการภายนอกเข้ามาทำหน้าที่ในการตรวจสอบคุณสมบัติ ส.ส.ในสภา ได้แก่ รัฐธรรมนูญปี 2492 ที่ให้อำนาจสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนไม่น้อยกว่าห้าคน มีสิทธิเข้าชื่อร้องต่อประธานสภาที่ตนเป็นสมาชิก ให้ส่งเรื่องให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยสมาชิกภาพของสมาชิกแห่งสภานั้น จากนั้นหน้าที่และอำนาจดังกล่าวก็สืบทอดมาจนทุกวันนี้
พร้อมกับที่คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ที่จะลงสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส.นั้นก็ยาวเป็นหางว่าวและละเอียดย่อยยิบ อย่างรัฐธรรมนูญปัจจุบัน คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของ ส.ส.กำหนดอยู่ในมาตรา 94 ล่อเข้าไป 18 ข้อหรืออนุมาตรา แถมบางอนุยังลากยังโยงกับรัฐธรรมนูญมาตราอื่นอีก เรียกว่าถ้าคัดรัฐธรรมนูญมาตราที่เกี่ยวข้องมาลงไว้ในคอลัมน์นี้แบบครบๆ ก็น่ากินเนื้อที่ไปได้เกือบครึ่งหนึ่งของเนื้อหาที่ควรจะเขียนในแต่ละสัปดาห์ ทั้งบรรณาธิการและท่านผู้อ่านคงจะนินทาว่าผู้เขียนหาเรื่องอู้เอาตัวบทมาถมพอให้เต็มคอลัมน์แน่ๆ
คุณสมบัติยิบย่อยเหล่านั้นก็เป็นหน้าที่และอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญนั่นแหละที่ตัดสิน
แม้เอาเข้าจริงๆ การขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามของสมาชิกรัฐสภาหรือรัฐมนตรีนายกรัฐมนตรีนั้นส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องชัดแจ้งในตัว แต่กระนั้นก็ยังมีปัญหาหลายอย่างที่เป็นอำนาจศาลในการพิจารณาปัญหาข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย เช่น สมัยรัฐธรรมนูญ 2540 ยังมีบทกำหนดให้ ส.ส.ต้องจบปริญญาตรี ก็มีการร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญว่า ส.ส.คนหนึ่งนั้นใช้วุฒิปริญญาตรีปลอมมาสมัคร ส.ส.ก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลรัฐธรรมนูญ (สมัยปี 2540) ต้องไต่สวนว่าวุฒินั้นปลอมหรือไม่ ตอนนั้นถึงขนาดสืบพยานกันว่ามีคนเห็น ส.ส.คนนั้นไปเรียนจริงหรือเปล่า
หรืออย่างลักษณะต้องห้ามที่ว่า รัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีนั้นเป็น “ลูกจ้าง” หรือไม่ ก็ต้องตีความกัน เช่น ในคดีของท่านอดีตนายกสมัครผู้ล่วงลับ กับปัญหาคำว่า “ลูกจ้าง” ที่เป็นเหตุต้องห้ามนี้ ถือความหมายทั่วไปตามกฎหมายแพ่งว่าหมายถึงคนทำงานกินเงินเดือนประจำ หรือจะถือเอาเจตนารมณ์เบ็ดเสร็จของรัฐธรรมนูญว่าหมายถึงใครก็ตามที่รับเงินแล้วทำงานให้คนอื่นก็เป็นลูกจ้าง ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญ (สมัยปี 2550) วินิจฉัยว่าหมายถึงอย่างหลัง ซึ่งจะว่าไปก็สมเหตุสมผล เสียอยู่นิดเดียวคือการเริ่มอธิบายความหมายของถ้อยคำว่า “ลูกจ้าง” จาก “พจนานุกรม” จนทำให้โดนล้อกันมาจนถึงทุกวันนี้
และควรต้องบันทึกไว้ด้วยว่า ในประวัติศาสตร์การเมืองไทยนั้น นายกรัฐมนตรีหรือรัฐบาล หรือแม้แต่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองต่างๆ นั้นมีอันต้องล้มหรือพ้นสภาไปเพราะ “คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ” มากกว่าต้องออกไปเพราะไม่ได้รับความไว้วางใจจากสภาอย่างเทียบกันไม่ติด
กระบวนการตรวจสอบคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยกระบวนการศาลรัฐธรรมนูญนั้นอาจจะไม่ใช่ปัญหาในเชิงหลักการ เพราะอย่างที่อธิบายไว้ข้างต้น เรื่องนี้เป็นเรื่องของการ “ตรวจสอบ” ว่าผู้นั้นมีคุณสมบัติเข้าเงื่อนไขที่จะมานั่งในรัฐสภาหรือทำเนียบรัฐบาลได้ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้หรือไม่ จึงไม่เกี่ยวกับว่าเขาจะได้เข้าสู่ตำแหน่งนั้นเพราะประชาชนเลือกมาหรือไม่อย่างไร เพราะถ้าเขาไม่มีคุณสมบัตินั้นหรือมีลักษณะต้องห้ามนั้นตั้งแต่แรกเขาก็ไม่มีสิทธิลงสมัครให้ประชาชน “เลือก” เข้ามาตั้งแต่ต้น
แต่เรื่องนี้ก็ไม่ได้ง่ายขนาดนั้น เหตุเพราะว่า เอาเข้าจริงๆ มันก็โต้แย้งได้อยู่ล่ะว่า ถ้าอำนาจสูงสุดโดยแท้จริงอยู่ที่ประชาชน และประชาชนนั้นรู้ตั้งแต่ต้นแล้วว่าบุคคลที่เขาเลือกนั้นมีคุณสมบัติเช่นนี้ อย่างที่คนก็รู้กันก่อนแหละว่า คุณสมัครแกทำกับข้าวออกทีวีโดยอาจจะรับค่ารถค่าตัวจากรายการแต่พอหอมปากหอมคอ หรือแม้แต่กรณี “หุ้นสื่อ” ของผู้ท้าชิงนายกฯ ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ก็เป็นเรื่องที่ได้รับการเปิดเผยและต่อสู้โต้แย้งกันมาตั้งแต่ก่อนเลือกตั้ง
แต่กระนั้น ประชาชนก็เลือกเขาเหล่านั้นเข้ามา และเข้ามาอย่างล้นหลามเสียด้วย เช่นนี้จะพิจารณาได้หรือไม่ว่าการขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามของเขานั้น หากประชาชนรู้แล้วคงจะไม่เลือกเขา หรือทำให้เขาขาดความชอบธรรมในการได้รับเลือก
และการที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ถูกเรียกชื่อว่าเป็นศาล ซึ่งโดยหลักการแล้วแทบไม่ได้รับความชอบธรรมที่เชื่อมโยงกับประชาชนเลย จะอาศัยการตีความข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย เพื่อชี้ว่าผู้ที่ประชาชนเลือกเข้ามาอย่างล้นหลามถล่มทลายนั้น “ไม่มีคุณสมบัติ” เข้าสภามาตั้งแต่ต้น จะต้องพ้นจากตำแหน่งไปนั้น
ก็แน่นอนว่าจะต้องถูกนำไปสอบทานกับมาตรฐานอื่นๆ กรณีของพวกที่ได้ขึ้นสู่อำนาจรัฐโดยการแต่งตั้ง ว่ามาตรฐานในการพิจารณาคนที่ประชาชนเลือกมานั้น จะขึงขังจริงจังกว่าพวกที่ผู้มีอำนาจชี้เลือกมาหรือไม่
เรื่องนี้จึงมีแรงกดดันและน้ำหนักกดทับอยู่ที่ราวๆ 18 ต่อ 12,531,900 ตารางฟุต
