การกลับมาของระบอบรัฐบาลผสม? โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

รัฐบาลผสม (coalition government) เป็นเรื่องที่น่าจะกลับมามีประเด็นสำคัญในการเมืองนับจากช่วงนี้ไป ซึ่งเราก็เริ่มจะเห็นสัญญาณในหลายด้าน

นับตั้งแต่เรื่องของการร่างกรอบกติกาในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่มีความชัดเจนในความมุ่งหมายในการไม่ต้องการให้เกิดพรรคใหญ่ ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และ 2550 โดยเฉพาะในหมวดของระบบการเลือกตั้ง ที่เปลี่ยนแปลงระบบจากเดิมที่มีบัตรเลือกตั้งสองใบ แล้วให้เลือกพรรคเพื่อไปคำนวณบัญชีรายชื่อ และอีกใบให้เลือกผู้สมัครในสังกัดพรรคในเขตเลือกตั้ง

มาสู่ระบบใหม่ที่มีบัตรใบเดียวและการนับคะแนนที่พิสดารจนกระทั่งพรรคเล็กๆ ที่คะแนนไม่ถึงเสียงพึงมีในรอบแรกยังสามารถเข้าสู่สภา และเข้าร่วมกับฝ่ายที่จัดตั้งรัฐบาล

สำหรับคนจำนวนหนึ่งจึงเริ่มไม่ค่อยคุ้นชินกับระบอบรัฐบาลผสม ซึ่งหายไปในช่วงตั้งแต่ปี 2544-2557 นั่นแหละครับ คือนับตั้งแต่สมัยรัฐบาลทักษิณจนถึงรัฐบาลยิ่งลักษณ์

แต่ถ้าพูดให้ละเอียดขึ้น รัฐบาลผสมนั้นไม่เคยหายไปจากสังคมของเราหรอกครับ เพียงแต่เราจะเคร่งครัดกับการนิยามแค่ไหน เพราะต่อให้เป็นสมัยรัฐบาลทักษิณหรือยิ่งลักษณ์ก็ยังมีพรรคการเมืองมากกว่าหนึ่งพรรคในรัฐบาล

เพียงแต่รัฐบาลในยุคนั้นมีพรรคที่ได้คะแนนเสียงเกินครึ่งอยู่ก่อน แล้วจึงผนวกพรรคอื่นๆ เข้ามาเพิ่มเพื่อให้มีเสถียรภาพ

หากแต่เมื่อเราพูดถึงระบอบรัฐบาลผสม เราอาจจะต้องทำความเข้าใจว่า เราจะเน้นไปที่รัฐบาลที่ตัวพรรคการเมืองหลักนั้นไม่ได้เสียงเกินครึ่งก็เลยต้องไปผสมกับพรรคอื่นๆ เพื่อให้ได้เกินครึ่ง ซึ่งเป็นเรื่องที่ผมอยากจะอภิปรายในประเด็นนี้มากกว่า

หรือในบางกรณี คำจำกัดความของรัฐบาลผสม (ซึ่งอาจจะต้องแยกระบอบรัฐบาลผสมออกจากรัฐบาลผสม ดังที่กล่าวไปแล้ว เพราะพรรคเดี่ยวที่เสียงเกินครึ่งเขาเอาพรรคอื่นเข้าร่วม อาจจะต่างจากพรรคที่ต้องมารวมกันแม้จะมีพรรคใหญ่ก็ต้องมีพรรคเล็กมารวมเพื่อให้ได้เสียงเกินกึ่งหนึ่ง) ก็อาจจะไปไกลถึงเรื่องของ “รัฐบาลแห่งชาติ” ซึ่งในหลายกรณีเกิดในยามวิกฤต ที่จำเป็นจะต้องมีการรวมตัวของพรรคต่างๆ เพื่อฝ่าวิกฤตของชาติไป อาทิ ในช่วงสงคราม

ความจริงในโลกนี้การมีรัฐบาลผสมไม่ใช่เรื่องแปลกประหลาด เพียงแต่ในบ้านเรามักจะมีปมข้อหนึ่งที่เชื่อกันมาตลอดว่า รัฐบาลที่ดีต้องไม่ผสม หรือต้องมีพรรคที่ได้เสียงข้างมากเด็ดขาด ส่วนหนึ่งเพราะสมาทานประสบการณ์ของอังกฤษและอเมริกามากอยู่สักหน่อย

แต่ในกรณีอังกฤษ เมื่อไม่นานมานี้ก็มีรัฐบาลผสมอยู่ครั้งหนึ่ง ซึ่งก็เลยกลายเป็นเรื่องใหญ่โตในแง่ของงานวิชาการและความเห็นมากมาย ที่ทำให้เมื่อค้นเอกสารเรื่องรัฐบาลผสม งานเขียนส่วนมากก็มักจะพูดเรื่องของอังกฤษมากหน่อย ในขณะที่ออสเตรเลีย อินเดีย ฟินแลนด์ เยอรมัน ก็มีรัฐบาลผสม แต่เราไม่ค่อยจะสนใจศึกษาและนำมาเล่ามากนัก

ขอเปิดประเด็นเรื่องภาพรวมสักนิด ในแง่ของรัฐบาลผสมนั้น ตามที่เขาถกเถียงกันในโลกในแบบที่เราคุ้นเคยก็มักจะพูดเรื่องปัญหา อาทิ การไม่มีเอกภาพในการทำนโยบาย การตัดสินใจและการบริหารงาน รวมไปถึงอาจจะเกิดปัญหาการทำงานกันไม่ได้ เพราะแตกต่างกันในทางอุดมการณ์

แต่ถ้าจะค้นจริงๆ แล้ว ในโลกนี้เขาก็มักจะเริ่มด้วยข้อดีของการมีรัฐบาลผสม ซึ่งก็มีอยู่ไม่น้อย อาทิ รัฐบาลผสมนั้นโดยหลักการแล้ว ข้อดีก็คือการที่ไม่ปล่อยให้พรรคเดียวนำทุกเรื่อง และเป็นการขยายฐานการสนับสนุนรัฐบาลจากประชาชนที่หลากหลายขึ้นกว่าพรรคเดียว เพราะการมีหลายพรรคก็เท่ากับการมีประชาชนหลากหลายกลุ่มเข้ามาร่วมกันทำงาน

ที่เขียนมานี้ต้องการชี้ให้เห็นว่า โดยทั่วไปในเรื่องของรัฐบาลผสม โดยเฉพาะระบอบรัฐบาลผสมนั้นเขาก็มีการอภิปรายกันในโลกอยู่ไม่ใช่น้อย แต่ครั้นจะมาพูดว่าระบอบรัฐบาลผสมของต่างประเทศกับระบอบรัฐบาลผสมของประเทศไทยนั้นเหมือนกันไหม อันนี้คงจะต้องพิจารณากันอีกมากมายหลายปัจจัย และหลายยุคสมัยนั่นแหละครับ

ก็เหมือนกับที่ได้พูดไปนั่นแหละครับว่าประเทศไทยนับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง อาจจะเรียกได้ว่า เมื่อมีพรรคการเมืองเข้ามาเกี่ยวกับระบอบรัฐสภาแล้ว เราก็มีรัฐบาลผสมเสียเป็นส่วนใหญ่ แต่ไม่ทุกครั้งจะมีระบอบรัฐบาลผสม

และที่ชัดก็คือยุคที่ไม่มีเลยนั้นหายาก เพราะต่อให้เป็นยุคเผด็จการ ระบอบเผด็จการก็มักจะต้องประนีประนอมอำนาจกับกลุ่มต่างๆ และนำเข้ามาร่วมรัฐบาลหรืออยู่ในโครงสร้างอำนาจอยู่ดี แม้อาจจะไม่ได้อยู่ในรูปแบบพรรคการเมือง

แต่กลับมาเข้าเรื่อง ในบ้านเรานั้นมีความน่าสนใจอยู่มากตรงที่ว่า ในหลายประเทศที่เขามีรัฐบาลผสมโดยเฉพาะระบอบรัฐบาลผสมนั้น การเมืองเขามีเสถียรภาพ แต่ในประเทศเรา ระบอบรัฐบาลผสมไม่ค่อยมีเสถียรภาพมาแต่อดีต และจะอยู่ได้ไม่นาน

เว้นแต่ในหลายครั้งที่ระบอบรัฐบาลผสมมีเสถียรภาพ แต่นั่นหมายถึงว่าตัวแกนนำของรัฐบาลอาจจะต้องมีอำนาจกองทัพอยู่ในมือด้วย อาทิ สมัยพลเอกเปรม ที่ตัวพลเอกเปรมก็ไม่ได้อยู่ในพรรคและไม่อยู่ในสถานะของนักการเมือง

แต่ในสมัยจอมพลถนอมนั้นแม้จะกุมสภาพการเปลี่ยนผ่านจากเผด็จการสู่รัฐบาลได้ แต่สุดท้ายก็ต้องรัฐประหารตัวเอง ส่วนหนึ่งเพราะทนสภาพของความวุ่นวายในสภาไม่ได้

ในสมัยพลเอกสุจินดา แม้จะมีระบอบรัฐบาลผสมก็ไม่สามารถต้านความต้องการของประชาชนในความคาดหวังต่อความเปลี่ยนแปลงได้ และพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้ามนั้นเลือกลงถนน และก็มีฐานการสนับสนุนบางส่วนจากกองทัพอยู่ไม่น้อย

การศึกษารัฐบาลผสมและระบอบรัฐบาลผสมจึงเป็นหัวข้อที่น่าสนใจและยังไม่ค่อยมีการอภิปรายกันมากนักในบ้านเรา แต่เรื่องที่เกี่ยวข้องกับปัจจุบันนี้ก็คือ ประเด็นท้าทายในการนิยามว่า รัฐบาลหลังการเลือกตั้งภายใต้การนำของพรรคพลังประชารัฐที่ไปเชิญ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เข้ามาเป็นหัวหน้ารัฐบาลนั้นเป็นเพียงรัฐบาลผสม หรือระบอบรัฐบาลผสม

คำตอบก็คือน่าจะเป็นระบอบรัฐบาลผสม แม้ว่าโดยกรอบกติกาแล้วรัฐบาลใหม่นี้สามารถเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อยได้ เพราะว่า ส.ว.สามารถร่วมโหวตการเสนอชื่อนายกฯได้ และสามารถร่วมโหวตในกฎหมายสำคัญ และยังมีบทบาทในการแก้รัฐธรรมนูญด้วย

แต่ระบอบรัฐบาลผสมรอบนี้ก็มีลักษณะที่ใหม่อยู่หลายอย่าง เพราะเป็นรัฐบาลที่มาจากการเปลี่ยนผ่าน (หรือพยายามไม่เปลี่ยนผ่านก็แล้วแต่จะนิยาม) จากระบอบรัฐประหาร ซึ่งถึงแม้ว่าตัวพลเอกประยุทธ์ ในฐานะหัวหน้าคณะรัฐประหารที่ปกครองประเทศเองจะไม่ได้ลงมาอยู่ในกลไกพรรคเต็มตัว

แต่ตัวพรรคเองก็ประกอบไปด้วยอดีตทีมงานที่ทำงานกับพลเอกประยุทธ์ในรัฐบาล และก็เสนอชื่อพลเอกประยุทธ์เป็นชื่อผู้ที่พรรคจะเลือกเป็นนายกรัฐมนตรี

เท่านั้นยังไม่พอ แม้ว่าทางพรรคพลังประชารัฐจะอ้างว่าพรรคของตนไม่มีนายทหารมาเป็นผู้บริหารพรรค แต่ในช่วงการเจรจาต่อรองเก้าอี้กับพรรคอื่นๆ นั้นเราก็ไม่แน่ใจว่า เมื่อพรรคอื่นๆ อ้างอิงว่าในการเจรจากับพรรคพลังประชารัฐนั้นจะต้องคุยกับ “ผู้ใหญ่” หรือ “ผู้ใหญ่ในพรรค” นี่เขาหมายถึงใครกันแน่ จะหมายถึงบรรดาแก๊งออฟโฟร์ (คุณอุตตม คุณสนธิรัตน์ คุณสุวิทย์ และคุณกอบศักดิ์) หรือใครที่เราไม่รู้กันแน่

ในอีกด้านหนึ่ง พลังประชารัฐเองก็มีการนำเอามุ้งนักการเมืองบางมุ้งเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย และปฏิเสธได้ยากตามข่าวว่าหลายคนก็เคยสนิทชิดเชื้อกับคุณสมคิดซึ่งก็ร่วมรัฐบาลแต่ไม่มีชื่อในพรรค และสนิทกับแก๊งออฟโฟร์ แม้ว่าคุณสมคิดจะไม่ได้มีตำแหน่งในพรรค

มินับว่าคนเหล่านี้ที่กล่าวถึงหลายคนเคยอยู่ใน “จักรวาลของคุณทักษิณ” มาแล้ว

สิ่งที่ผมพยายามเสนอก็คืออยากจะให้เห็นว่า เวลาที่เรามองเรื่องของรัฐบาลใหม่นี้อย่าเพิ่งมองตามกระแสที่เน้นแต่การมองว่ารัฐบาลนี้ทำไมตั้งช้า เพราะนักการเมืองมัวแต่ทะเลาะและแย่งชิงตำแหน่งกันเอง แต่ควรดูภาพที่ใหญ่กว่านั้นก็คือ สถานะ พลวัต และทิศทางของระบอบรัฐบาลผสมรอบใหม่นี้ว่าจะมีอะไรน่าสนใจบ้าง

ในอดีตนั้น ระบอบรัฐบาลผสมทั่วๆ ไปจะมีปัญหาเรื่องเสถียรภาพอยู่บ่อยครั้ง และพรรคขนาดกลางๆ จะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดความอยู่รอดของรัฐบาล ด้วยว่าหากพรรคขนาดกลางถอนการสนับสนุนรัฐบาลไป รัฐบาลอาจจะพ่ายแพ้ หรือเสียหน้าในเกมสภา โดยเฉพาะการอภิปรายไม่ไว้วางใจ ดังนั้นพรรคขนาดกลางจะมีลักษณะที่มีอำนาจมากกว่าจำนวนเก้าอี้ที่มี

อย่างกรณีสมัยที่ภูมิใจไทยก่อตั้งและย้ายการสนับสนุนโดยออกมาจากพลังประชาชนมาตั้งพรรคแล้วสนับสนุนรัฐบาลของคุณอภิสิทธิ์/ประชาธิปัตย์ ภูมิใจไทยก็ได้ตำแหน่งกระทรวงระดับมหาดไทยและคมนาคม

หรือบทบาทในเกมการจัดตั้งและดำเนินงานของพรรคชาติไทยในอดีตกับฉายาปลาไหลใส่สเก๊ต เป็นต้น

คำถามก็คือ แทนที่จะวุ่นกันแต่พิจารณาว่าใครจะอยู่ในโผ สิ่งที่ควรพิจารณาก็คือภูมิใจไทยในรอบนี้แทบไม่ต้องต่อรองอะไรมาก หากเทียบกับประชาธิปัตย์ที่ต่อรองและไม่ลงตัวอยู่นาน

รวมทั้งอาการของการต่อรองจากชาติไทยพัฒนา ชาติพัฒนา และอาการน้อยใจของพรรครักษ์ผืนป่าฯ และการพยายามต่อรองของพรรคเสียงเดียวเกือบสิบพรรค

แต่ในด้านกลับกัน พรรคอย่างประชาธิปัตย์นั้นจะไปมองแค่ว่าผิดคำพูดกับประชาชนเรื่องการไปร่วมรัฐบาลกับคุณประยุทธ์นั้นก็ไม่ใช่ทั้งหมด เพราะนอกจากประโยชน์ในการร่วมรัฐบาลในแง่โอกาสในการบริหาร พรรคประชาธิปัตย์ก็ต้องชั่งใจว่าการยังคงไว้ซึ่งจุดขายของการไม่เอาทักษิณจะยังสำคัญกว่าทุกเรื่องหรือไม่ ซึ่งหากเทียบกับภูมิใจไทยแล้ว ดูเหมือนมิติการพิจารณาในประเด็นนี้ไม่ได้เป็นเรื่องหลักเท่าไหร่

หรือหากมองพ้นไปจากเรื่องของความวุ่นวายในการต่อรองตำแหน่ง สิ่งที่ยังไม่ได้ถามกันก็คือ พรรคพลังประชารัฐและผู้มีอำนาจที่เชื่อมโยงกับพรรคดังกล่าว คิดอย่างไรกับการปล่อยบางกระทรวงหลุดไปอยู่ในมือของพรรคการเมืองอื่น ทั้งที่หลังการรัฐประหารนั้น กระทรวงจำนวนไม่น้อยที่ตอนนี้อยู่ในมือของพรรคร่วมรัฐบาลเป็นกระทรวงที่มีความสำคัญต่อการต่อรองและขับเคลื่อนมวลชน รวมทั้งต่อประสิทธิภาพของการทำงานของรัฐบาลและจะส่งผลต่อความชอบธรรมของรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงคมนาคม กระทรวงสาธารณสุข และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

การปล่อยกระทรวงเหล่านี้ไปอยู่ในมือของพรรคการเมืองอื่น แม้ว่าทางหนึ่งทุกอย่างก็จะต้องกลับมาพิจารณาในคณะรัฐมนตรีก่อนที่จะออกนโยบายหลักได้ แต่ในอีกทางหนึ่งก็ยังมีโครงการและการขับเคลื่อนนโยบายในระดับย่อยที่อยู่ในอำนาจของเจ้ากระทรวง/พรรคร่วมรัฐบาลอีกมิใช่น้อย

ในอีกประเด็นหนึ่งที่น่าพิจารณาก็คือ ในระบอบรัฐบาลผสมใหม่นี้ ตัวพลเอกประยุทธ์เองจะอยู่ในสถานะไหนกันแน่ จะอยู่ในสถานะแบบพลเอกเปรม คือเป็นคนนอก หรือจำต้องเข้ามาเป็นหัวหน้าพรรคเสียเอง ซึ่งแม้แต่ในกรณีของพลเอกเปรมนั้น เมื่อไม่ได้ต่ออายุราชการแล้ว ตัวพลเอกเปรมก็ประสบปัญหาในเรื่องของการถูกวิพากษ์วิจารณ์มากมายเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนถึงจุดสูงสุดในตอนท้ายแม้จะไม่มีการลงถนน แต่การวิพากษ์วิจารณ์นโยบายการพัฒนาจากบรรดานักพัฒนา และวงดนตรีเพื่อชีวิต ตลอดจนการที่นักวิชาการจำนวนมากถวายฎีกานั้นก็มีนัยสำคัญต่อความเป็นผู้นำของพลเอกเปรมในระบอบการเมืองอยู่ไม่ใช่น้อย

(ในแง่นี้พลเอกประยุทธ์แม้จะไม่มี คสช.ต่อแต่ก็ยังต้องกุมตำแหน่งรัฐมนตรีกลาโหม พลเอกประวิทย์คาดว่าจะดูแลด้านความมั่นคงและตำรวจ และ
พลเอกอนุพงษ์ก็ยังคุมมหาดไทย แทนที่มหาดไทยจะถูกกำกับในโครงสร้างของพรรคพลังประชารัฐ ซึ่งในทางปฏิบัติโครงการของรัฐบาลที่ลงไปสู่มหาดไทยนั้นก็จะต้องผ่านความเห็นชอบของ ครม.ซึ่งมีพรรคอื่นอยู่ด้วย

ตัวพลเอกอนุพงษ์เองก็คงจะมีสถานะพิเศษในรัฐบาลทั้งที่ไม่ได้อยู่ในสังกัดพรรคพลังประชารัฐ แต่เป็นรุ่นพี่ของพลเอกประยุทธ์ แต่พลเอกประยุทธ์ก็ไม่ใช่นายกรัฐมนตรีคนนอกเต็มตัวเหมือนอย่างนายพลสมัยก่อน และดูจะมีข่าวว่าอาจจะต้องมาเป็นหัวหน้าพรรคการเมืองเอง และก็ยังคุมทหารไว้ด้วย)

เขียนไปแล้วก็ยังงงๆ อยู่ไม่ใช่น้อยกับระบอบรัฐบาลผสมใหม่ในยุคนี้ แต่ส่วนหนึ่งที่ยังเปลี่ยนแปลงได้ยากก็คือ ระบบรัฐบาลผสมของไทยนั้นส่วนมากจะทำอะไรไม่ได้มาก เพราะระบบราชการแข็งแกร่ง และมักจะเป็นผู้ก่อรูปนโยบายเสนอขึ้นมาเอง

ในปัจจุบัน บริบทอาจจะเปลี่ยนไป เพราะส่วนของนักการเมืองก็ต้องเร่งทำผลงาน เพราะการเมืองเปลี่ยนมาในระดับที่ประชาชนมองเห็นว่าการเลือกตั้งและรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งนั้น นอกจากจะต้องนำเสนอนโยบายที่ให้ประโยชน์กับประชาชนแล้ว จะต้องทำให้ประชาชนสามารถเรียกร้องกลับสู่รัฐบาลได้ และจะต้องสามารถพึ่งพานักการเมืองเพื่อคานอำนาจ หรือสถาปนาอำนาจเหนือข้าราชการในพื้นที่ได้ด้วย เรื่องนี้จึงไม่ใช่เรื่องง่ายนักที่จะมองว่าระบบราชการนั้นจะยังสามารถทำอะไรก็ได้

นี่ยังไม่นับว่าในสภายังมีฝ่ายค้าน และยังมีภาคประชาชน รวมทั้งกลไกศาลปกครองที่พร้อมจะตรวจสอบการทำงานของระบบราชการเข้าไปด้วย

มาถึงตรงนี้แล้วผมยังรู้สึกว่า ระบอบรัฐบาลผสมใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นนี้มีอะไรที่น่าสนใจมากกว่าแค่การตั้งรัฐบาลช้าและการที่ยังต่อรองกันไม่จบ ซึ่งในอีกด้านหนึ่ง สิ่งที่น่าสนใจก็คือ ฝ่ายค้านและฝ่ายตรวจสอบรัฐบาลเองก็คงจะต้องคิดรวมตัวกันในรูปแบบที่มากไปกว่าการปล่อยให้พรรคในสภาที่จัดตั้งรัฐบาลไม่ได้มารวมตัวกันทำหน้าที่ในสภา แต่ภาคประชาชน และประชาชนทั่วๆ ไปอาจจะต้องเริ่มคิดรวมตัวกันทั้งตรวจสอบและมีส่วนร่วมทางการเมืองผ่านช่องทางอีกมากมายทั้งในและนอกสภา เพื่อทำให้ระบอบรัฐบาลผสมนี้ทำงานออกมาให้สมกับที่เราจะต้องอยู่กับระบอบนี้ไปอีกสักระยะหนึ่ง

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon