1.พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีผลบังคับใช้แล้ว และจะเริ่มจัดเก็บตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2563 โดยมีหน่วยงานที่ต้องปฏิบัติตามคือ เทศบาล อบต. กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการคลังและงบประมาณของท้องถิ่นอย่างแน่นอน คณะวิจัยของเรามีความสนใจศึกษาผลกระทบของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะเป็นอย่างไร? บวกหรือลบ? ในโอกาสนี้ขอเสนอการวิเคราะห์ผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นกับการคลังท้องถิ่น โดยอ้างอิงข้อมูลจากการลงพื้นที่ภาคสนามพูดคุยกับคนท้องถิ่นหลายแห่ง อีกส่วนหนึ่งจากผลงานวิจัยโดยอิงแผนที่ภาษีท้องถิ่น พบว่ามีเรื่องราวที่น่าสนใจและเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะจึงขอบันทึกเรื่องราวนำมาเล่าสู่กันฟัง
2.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เป็นแนวความคิดที่ดี ซึ่งนักวิชาการส่วนใหญ่ยอมรับ สนับสนุนให้ตรา พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ในมุมมองทางวิชาการสาขาเศรษฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์มีความสนใจร่วมกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในหัวข้อการออกแบบภาษี (tax design) โดยตั้งคำถามว่ารัฐและรัฐบาลท้องถิ่นควรจะจัดเก็บภาษีจากฐานอะไร? สรุปได้ว่า ฐานภาษี (tax base) ของท้องถิ่นควรอิงภาษีทรัพย์สิน โดยประเมินจากมูลค่าของทรัพย์สินของบุคคลหรือนิติบุคคล ได้แก่ ที่ดิน โรงเรือน โรงงาน สถานประกอบการ โดยอิงหลักทฤษฎี คือ หลักผลประโยชน์ (benefit principle) หมายถึงเจ้าของทรัพย์สินได้รับการคุ้มครองจากรัฐ/รัฐบาลท้องถิ่น ให้บริการสาธารณะหลายรูปแบบ และหลักความสามารถการเสียภาษี (ability to pay principle) เนื่องจากภาษีทรัพย์สินกระทบกับบ้านเรือนและสถานประกอบการทุกแห่ง จึงกำหนด “ข้อยกเว้น” หรือเกณฑ์ขั้นต่ำ ตัวอย่างเช่นกำหนดให้บ้านเรือนหรือแปลงที่ดินที่มูลค่าต่ำกว่า 50 ล้านบาท ที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยได้รับการยกเว้น หมายความว่าเจตนารมณ์ของรัฐ/รัฐบาลท้องถิ่น ต้องการเก็บภาษีจากเจ้าของทรัพย์สินขนาดใหญ่หรือปานกลางมากกว่าการเก็บภาษีจากคนจน
ก่อนที่จะตรากฎหมายนี้ ประเทศไทยของเราใช้กฎหมายสองฉบับคือภาษีโรงเรือนและที่ดิน โดยกำหนดฐานภาษีจาก “ค่ารายปี” หมายถึง รายได้จากค่าเช่าหรือการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ ไม่รวมทรัพย์สินที่อาศัยอยู่เองหรือไม่ได้สร้างรายได้เชิงพาณิชย์ และภาษีบำรุงท้องที่ ที่กำหนดฐานภาษีจากขนาด มูลค่า และการใช้ประโยชน์ของแปลงที่ดิน
ปัญหาที่พบเห็นชัดเจนในขณะนี้คือการออกแบบ พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง มีข้อบกพร่องบางประการสำคัญที่สุดคือการกำหนด ข้อยกเว้น 50 ล้านบาท กรณีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่เจ้าของอยู่อาศัย, 10 ล้านบาท กรณีสิ่งปลูกสร้างที่เจ้าของอยู่อาศัย และ 50 ล้านบาท กรณีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ประกอบการเกษตรในพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งทำให้ฐานภาษีท้องถิ่นหดหายไปเกือบทั้งหมด จำนวนผู้เสียภาษีท้องถิ่นแทนที่จะเพิ่มขึ้นกลับลดลง รายได้ภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองก็จะหายไปอย่างมากเช่นเดียวกัน ในขณะนี้ (เดือนสิงหาคม 2562) หน่วยงานท้องถิ่นทุกแห่งกำลังเตรียมจัดทำงบประมาณประจำปี เผชิญสถานการณ์คล้ายๆ กัน กล่าวคือเมื่อรายได้ลดลง เทศบาล และ อบต. คงจะต้องปรับลดรายจ่ายและลดกิจกรรมการบริการสาธารณะอย่างน้อยจำนวนหนึ่ง
3.ผู้เขียนทั้งสามคนมีความสนใจติดตามการคลังท้องถิ่นและการจัดเก็บภาษี ได้รับความกรุณาจากท้องถิ่นหลายแห่งอนุญาตให้ใช้ข้อมูลแผนที่ ในโอกาสนี้ขอนำขอมูลจาก อบต. แห่งหนึ่งในจังหวัดนนทบุรี เป็นพื้นที่กึ่งเมืองกึ่งชนบท เคยจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินมาเป็นกรณีศึกษา ตามทะเบียนแผนที่ภาษี มีโรงเรือนและที่ดินในเขตพื้นที่จำนวน 24,243 ราย ส่วนใหญ่ได้รับการยกเว้น จำนวนผู้เสียภาษีจริงๆ มีเพียง 3,216 ราย สร้างรายได้เข้าคลัง อบต. เป็นเงิน 23 ล้านบาท (ตามสถิติในปี 2560) ในส่วนการจัดเก็บภาษีบำรุงท้องถิ่นนั้น (เก็บจากไร่นาหรือพื้นที่โล่งเช่นลานจอดรถ) ตามทะเบียนประกอบด้วยที่ดิน 28,423 แปลง ในจำนวนนี้มีผู้ชำระภาษีจำนวน 8,208 แปลง (ค่าเฉลี่ยภาษีบำรุงท้องที่ เป็นที่ทราบดีว่า ค่อนข้างต่ำ คือ 111 บาทต่อแปลง แปลงที่เสียภาษีสูงสุด 21,000 บาท) รวมกันเป็นรายได้เข้าคลัง อบต. แห่งนี้ไม่ถึงล้านบาท เมื่อรวมทั้งสองส่วนเข้าด้วยกัน 24 ล้านบาท นับว่าเป็นเงินไม่น้อยสำหรับ อบต. สามารถนำไปจัดทำบริการสาธารณะได้มากมาย
เรานำข้อมูลนี้มาวิเคราะห์เชิงคาดการณ์อนาคต วิธีการคืออนุมานมูลค่าทรัพย์สินจากค่ารายปี พบว่าการประเมินค่ารายปีรายที่สูงที่สุดในพื้นที่นี้ 1.9 ล้านบาท คำนวณออกมาเป็นมูลค่าทรัพย์สิน 38 ล้านบาท และเมื่อใช้เกณฑ์ยกเว้น 50 ล้านบาท สรุปได้ว่า อบต. แห่งนี้จะไม่สามารถเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแม้แต่รายเดียว รายได้ 23 ล้านบาท ที่เคยได้รับในอดีต ก็จะหายไปด้วย-ยกเว้นจะมีการตั้งโรงแรมหรือสถานประกอบการแห่งใหม่
4.ในมุมมองของนักวิจัยเราประสงค์จะศึกษาผลกระทบต่อการคลังท้องถิ่นในภาพรวม และสิ่งที่จะตามมาต่อการคลังของรัฐบาล ขอเสนอความเห็นดังนี้ ประการแรก ฐานภาษีของ อปท.ทั่วประเทศ แทนที่จะเพิ่มขึ้น กลับลดลงและอย่างมีนัยสำคัญ ต้นเหตุคือ “ข้อยกเว้น 50 ล้านบาท” ที่กำหนดอย่างไม่เหมาะสม รายได้ภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองจะหายไปอย่างแน่นอนและคิดเป็นสัดส่วนที่สูงมาก ประมาณว่า 60-70% ที่หายไป จริงอยู่ท้องถิ่นยังมีภาษีที่จัดเก็บในลักษณะอื่นๆ เช่น ภาษีป้ายของเทศบาลหรือ อบต. ภาษีน้ำมันของ อบจ. แต่ไม่ใช่รายได้หลัก
ประการที่สอง เราคาดการณ์ว่าสมาคมท้องถิ่นจะรวมตัวกันเรียกร้องให้รัฐบาลเยียวยาความเดือดร้อนที่จะเกิดขึ้นในปีงบประมาณ 2563 ขอให้เพิ่มเงินอุดหนุนทั่วไป เพื่อชดเชยภาษีที่หายไป จากผลกระทบ “ข้อยกเว้น” ไม่ใช่เป็นเพราะว่าท้องถิ่นย่อหย่อนในความพยายามจัดเก็บรายได้
ประการที่สาม ความเหลื่อมล้ำด้านการคลังท้องถิ่นจะเพิ่มขึ้น ระหว่างท้องถิ่นในเขตเมืองใหญ่ กับท้องถิ่นโดยทั่วไป เราวิเคราะห์ว่า มีท้องถิ่นจำนวนไม่กี่แห่งในประเทศไทยที่อาจจะได้รับผลกระทบทางบวกจากภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เช่น กรุงเทพมหานคร ซึ่งมีสิ่งปลูกสร้างขนาดใหญ่มูลค่าเกินกว่า 50 ล้านบาท เช่น โรงแรมในพื้นที่ชั้นในเช่นเขตบางรัก ปทุมวัน เป็นต้น มูลค่าที่ดินในเขตชั้นในสูงมาก (1 ล้านบาทต่อตารางวา) หมายเหตุ กทม. ประกอบด้วยสำนักเขต 50 แห่ง เราสันนิษฐานว่ามากกว่า 40 สำนักงานเขต รายได้ภาษีที่จัดเก็บเองลดลง ในขณะที่ไม่ถึง 10 สำนักงานเขตของ กทม. รายได้ภาษีจัดเก็บอาจจะเพิ่มขึ้นหรือไม่กระทบ
นอกจาก กทม.แล้ว คาดว่าเทศบาลนครหรือเทศบาลเมืองบางแห่ง (ในจังหวัดเชียงใหม่ ภูเก็ต ชลบุรี ระยอง นนทบุรี) อันเป็นฐานที่ตั้งของโรงงาน โรงแรม สถานประกอบการ อาจได้รับผลกระทบทางบวก-อย่างไรก็ตาม ยังไม่สามารถสรุปได้อย่างชัดเจนจนกว่าจะมีข้อมูลและงานวิจัยมายืนยันอย่างจริงจัง
ประการที่สี่ รัฐบาลกำหนดยุทธศาสตร์สองด้าน ด้านแรก ส่งเสริมการเจริญเติบโตของภาคการผลิตโดยใช้นวัตกรรม ด้านที่สอง การกระจายรายได้ที่เหมาะสมไม่ทอดทิ้งใครไว้ข้างหลัง แต่ข้อยกเว้นในภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง กลับไม่ตอบสนองนโยบายประเทศชาติ เนื่องจากทำให้กลไกการกระจายรายได้ (ภาษีทรัพย์สิน) อ่อนตัวและด้อยประสิทธิภาพ
ประการที่ห้า ปัญหาที่กล่าวมานี้มีทางออก คือ รัฐบาลและสภานิติบัญญัติควรทบทวนและแก้ไข พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมาตราที่กำหนดข้อยกเว้นขณะนี้มีความชัดเจนว่า ไม่เหมาะสมในบริบทของประเทศไทย เราควรจะมีการศึกษาวิจัยให้ชัดเจนว่า ข้อยกเว้นที่เหมาะสมควรจะเป็นเท่าใด? ซึ่งคนจนสมควรได้รับการยกเว้น ในขณะที่คนรวยหรือค่อนข้างรวยควรมีส่วนรับผิดชอบการเสียภาษี เพื่อได้เครื่องมือของการกระจายรายได้กลับคืนมา (อย่างน้อยระดับหนึ่ง) ไหนๆ จะทบทวนแล้วควรจะสนับสนุนให้มีการวิจัยโดยอิงแผนที่ภาษีท้องถิ่น ใช้วิธีการศึกษาอนาคต คือ สถานการณ์สมมุติ เช่น ทางเลือก A ข้อยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีเท่ากับ 5 ล้านบาท ทางเลือก B ข้อยกเว้น 10 ล้านบาท ทางเลือก C ข้อยกเว้น 20 ล้านบาท เป็นต้น
ในขณะนี้พรรคการเมือง ได้รวมตัวกันขอแก้ไขกฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ที่เป็นอุปสรรคต่อการปกครองประชาธิปไตย เพื่อปฏิรูปการคลังท้องถิ่นไทยสมควรจะแก้ไข พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างด้วยเพื่อให้ทำงานได้ เพื่อขยายฐานรายได้ให้ท้องถิ่นและเป็นกลไกของการกระจายอำนาจที่สำคัญสู่ท้องถิ่นด้วย
