ความสัมพันธ์ระหว่าง ประชาธิปไตยกับสิทธิมนุษยชน โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

ในช่วงที่ผ่านมา มีการกล่าวถึงเรื่องของการละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเทศไทยมากอยู่ แต่ในอีกด้านหนึ่งก็อาจจะเป็นสัญญาณบวกเช่นกัน ที่ดูเหมือนว่าโดยภาพรวมแล้ว ทุกฝ่ายในประเทศก็เหมือนจะยอมรับในเรื่องหลักการกว้างๆ ของสิทธิมนุษยชน เพียงแต่อาจจะมีความแตกต่างกันในแง่ของเงื่อนไขการกำกับหรือสนับสนุนสิทธิมนุษยชนเสียมากกว่า เช่นบางช่วงเวลานั้นยังมีลักษณะพิเศษ จึงไม่ควรใช้หลักการปกติ แต่ก็ไม่ใช่ไม่ใช้ไปทั้งหมด

สิ่งที่ผมพูดในย่อหน้าที่แล้วนั้นก็คงจะไม่ต่างกับเรื่องของประชาธิปไตยมากนัก ที่โดยหลักการแล้วอาจไม่ได้มีใครปฏิเสธแบบสุดขั้ว เพียงแต่อาจจะมีความเข้าใจไม่ตรงกัน หรือบางคนบางกลุ่มก็มองว่าบางทีเมื่ออยู่ในสถานการณ์พิเศษ เราก็อาจจะต้องงดนำเอาประชาธิปไตยมาบังคับใช้ในบางส่วน

การพูดถึง “ระยะเปลี่ยนผ่าน” นี้เองที่ทำให้เรื่องราวของสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตยเป็นประเด็นสำคัญ ทั้งโดยตัวของเนื้อหาสาระของมันเอง และโดยความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน

อย่างในกรณีของความสัมพันธ์ระหว่างประชาธิปไตยกับสิทธิมนุษยชนนั้น มันก็มีส่วนที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์กันหรือสนับสนุนซึ่งกันและกัน และก็มีส่วนที่ไม่ใช่เรื่องเดียวกัน ซึ่งการพิจารณาเรื่องของความแตกต่างหรือแรงตึงเครียดที่มีระหว่างกันของประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนนี้ก็มีประโยชน์ในการที่จะจรรโลงประชาธิปไตยและส่งเสริมสิทธิมนุษยชนมากขึ้น

ในส่วนของความเชื่อมโยงระหว่างประชาธิปไตยกับสิทธิมนุษยชนนั้น เราคงต้องสำรวจหลักการกว้างๆ ของประชาธิปไตยเสียก่อน ซึ่งหลักการกว้างๆ ที่เป็นพื้นฐานของประชาธิปไตยนั้นมีอยู่สองประการ หนึ่งคือ อำนาจอธิปไตยนั้นมาจากประชาชน (หรือบ้างว่าเป็นของประชาชน) ซึ่งเห็นได้จากการที่รัฐบาลนั้นมาจากการเลือกของประชาชน และรัฐบาลนั้นจะต้องตอบสนองความต้องการและผลประโยชน์ของประชาชน หรือที่เรามักจะกล่าวถึงว่า ประชาธิปไตยนั้นคือการปกครองประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน ซึ่งหมายถึงง่ายๆ ว่า ประชาชนต้องมีอำนาจทั้งในการเลือกรัฐบาล และการควบคุมรัฐบาลในเวลาเดียวกัน

หลักการประการที่สองของประชาธิปไตยก็คือ เรื่องของความเท่าเทียมกัน หรือความเสมอภาคทางการเมือง ซึ่งก็เป็นประเด็นท้าทายเสมอว่าเราจะนับว่าคนเท่ากันเมื่อไหร่ และจะพัฒนาให้เกิดคุณภาพของประชาชนเพื่อให้เกิดการยอมรับว่าคนเท่ากันได้ภายใต้เงื่อนไขอะไรบ้าง เมื่อเกิดขึ้นในแต่ละประเทศ/กรณี หรือพูดง่ายๆ ว่า เราอ้างกันเรื่องว่าประชาชนนั้นเป็นที่มาของอำนาจการปกครองเสมอๆ แต่เอาเข้าจริงมีเรื่องไหนบ้างที่เรายอมรับให้ประชาชนตัดสินเองจริงๆ นั่นแหละครับ

การพูดเรื่องหลักการประชาธิปไตยเช่นนี้มีนัยสำคัญต่อการทำความเข้าใจเรื่องของ “สิทธิ” ซึ่งประเด็นนี้จะแตกต่างจากการพยายามนิยามประชาธิปไตยในแง่ของรูปแบบรัฐบาลดังที่คนทั่วไปคุ้นชิน (อาทิ ประชาธิปไตยจะต้องมีรัฐสภา มีการเลือกตั้งแบบไหน เหมือนที่เคยท่องจำกันมาของแต่ละประเทศ) และทำให้เราได้เห็นว่า ถ้าขาดซึ่งการให้หลักประกันสิทธิขั้นพื้นฐานและเสรีภาพ ซึ่งเป็นเงื่อนไขของข้อตกลงในเรื่องสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองที่อยู่ในคำประกาศสิทธิมนุษยชนแล้ว ก็จะเป็นเรื่องยากที่ประชาชนจะสามารถสื่อสารหรือรวมตัวกันในการที่จะระบุและแก้ปัญหาของพวกเขาได้ หรือทำให้รัฐบาลนั้นต้องรับผิดชอบต่อพวกเขาได้

ในอีกด้านหนึ่ง การขาดแคลนประชาธิปไตยเองก็มีส่วนที่ทำให้การละเมิดสิทธิมนุษยชนในหลายๆ ด้านดำเนินไปได้ และทำให้เกิดการต่อต้านและโค่นล้มเผด็จการในหลายๆ กรณี หรือง่ายที่สุด แม้แต่เผด็จการที่พยายามจะแก้ปัญหาบ้านเมืองก็ดูเหมือนจะอึดอัดใจว่าตนนั้นจำต้องละเมิดเงื่อนไขสิทธิมนุษยชน โดยต้องอ้างอิงถึงสถานการณ์พิเศษมากกว่าที่คิดจะทำอะไรก็ทำโดยไม่ต้องอ้างอิงเลย

เมื่อพูดมาถึงตรงนี้ ความสลับซับซ้อนของความสัมพันธ์ของประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนก็เป็นเรื่องที่เราต้องยึดกุมให้ได้ ไม่ใช่แค่เรื่องของการเชิดชูประชาธิปไตยและขับไล่เผด็จการแบบการเมืองบนถนน แต่จะต้องวิเคราะห์ให้ดีว่า ประชาธิปไตยเองนั้นยังจะต้องถูกพัฒนาเช่นกัน ไม่ใช่บอกว่ามีแค่เลือกตั้งแล้วทุกอย่างจะใช้ได้โดยทันที หรือไม่ใช่บอกว่ามีเผด็จการคนดีที่โค่นล้มประชาธิปไตยจอมปลอมแล้วทุกอย่างมันจะใช้ได้ภายใต้การประกาศข้อยกเว้นและระยะเปลี่ยนผ่าน นั่นแหละครับ

ในหลายๆ กรณี การเรียกร้องสิทธิมนุษยชนนั้นเป็นเครื่องมือหรือช่องทางสำคัญในการเรียกร้องประชาธิปไตย โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่ไม่มีประชาธิปไตยนั้น โดยหลักการกว้างๆ กองทัพจะเข้ามามีอิทธิพลทางการเมือง และกองทัพมักจะตกเป็นขาประจำในการถูกตรวจสอบ และต่อต้านผ่านเงื่อนไขของการละเมิดสิทธิมนุษยชน เนื่องจากกองทัพนั้นอาจจะสามารถยึดกุมแรงสนับสนุน รวมกระทั่งการสร้างความหวาดกลัวต่อประชาชนจนไม่อาจต่อต้านได้ และในแง่ของสถานการณ์ที่อ้างว่ามีประชาธิปไตย การต่อสู้เรื่องสิทธิมนุษยชนก็ยังจะต้องดำเนินต่อไป เพื่อทำให้ประชาธิปไตยมันมีคุณภาพสูงขึ้น

ตัวอย่างที่สำคัญที่เขายังถกเถียงกันแม้กระทั่งในกรณีของประเทศที่ได้ชื่อว่าเป็นประชาธิปไตยแล้ว ว่ายังมีการละเมิดสิทธิมนุษยชนไหม ก็คือเรื่องเงื่อนไขในการทำให้เกิดความมั่นคงของรัฐ ในฐานความมั่นคงของสาธารณะนั่นแหละครับ หรือในอีกมุมหนึ่งก็คือเรื่องของการแก้ไขความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในสังคมที่บ่อยครั้งกลไกประชาธิปไตยปกตินั้นแก้ไขไม่ได้ จึงต้องอ้างว่าต้องเข้าสู่สภาวะยกเว้น ไล่มาตั้งแต่เรื่องของการก่อการร้าย มาจนถึงสงครามการเมือง ที่ทำให้สถาบันบางสถาบันได้รับอำนาจพิเศษ ในวิกฤตการณ์ดังกล่าว และก็เป็นภารกิจของนักวิเคราะห์เช่นกันว่า เราจะต้องมองทั้งตัววิกฤตเอง และมองทั้งการอ้างวิกฤตเหล่านั้นด้วย

การเข้าใจข้อจำกัดของประชาธิปไตยต่อเรื่องของสิทธิมนุษยชนนั้นก็เป็นเรื่องที่สำคัญ แต่ไม่ใช่ในแง่ของการมองง่ายๆ ว่า ประชาธิปไตยนั้นมีจุดบกพร่อง ดังนั้นจึงควรเลิกใช้มัน มาสู่เรื่องของการจะจรรโลงประชาธิปไตยให้มันมีคุณภาพขึ้นได้อย่างไร เช่นต้องไม่ลืมว่า ประชาธิปไตยนั้นมีศูนย์กลางอยู่ที่เรื่องของ “ประชาชน” แต่สิทธิมนุษยชนนั้นมีศูนย์กลางอยู่ที่เรื่องของ “มนุษย์” ดังนั้นเราก็ต้องเข้าใจข้อจำกัดว่า จริงๆ แล้วทั้งสองคำนั้นมีขอบเขตของมันอยู่ และเมื่อไหร่ที่เราจะนับรวมว่าประชาชนของเราคือใคร หรือแม้กระทั่งเราจะนับว่าใครนั้นเป็นมนุษย์บ้าง เรื่องนี้จึงเป็นเรื่องหลักที่เราเผชิญอยู่ในสังคม

ทั้งในสังคมประชาธิปไตยที่อาจจะมีท่าทีไม่เปิดกว้างต่อการอพยพของผู้คนหรือให้สิทธิกับคนเหล่านั้น รวมไปถึงเรื่องของการจัดการกับคนกลุ่มน้อยในสังคมที่อ้างว่าเป็นประชาธิปไตยเอง หรือแม้กระทั่งในสังคมเผด็จการที่ก็ไม่ได้ตั้งหน้าตั้งตาละเมิดสิทธิมนุษยชนในทุกกรณี แต่เราควรพิจารณาด้วยว่าอะไรคือเงื่อนไข (รวมทั้งการสร้างเงื่อนไข) ที่นำไปสู่การละเมิดสิทธิมนุษยชนในแต่ละกรณี แทนที่จะใช้มุมมองแบบไม้บรรทัดวัดความถี่ของการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างเดียว

พูดอีกอย่างก็คือ ในการวิเคราะห์เรื่องของประชาธิปไตยนั้น ปัจจุบันนักรัฐศาสตร์มักจะมีมุมมองในแง่ของการวิเคราะห์ว่าสิ่งที่มันเกิดขึ้นจริงในแง่กระบวนการมันคืออะไร และอาจจะยอมรับกลายๆ ว่าไม่มีอะไรในโลกที่มันสมบูรณ์แบบไปเสียทั้งหมด แต่ต้องดูไปในแต่ละกรณีว่าเขาต่อสู้และต่อรองกันอย่างไร ขณะที่ในการพิจารณาเรื่องสิทธิมนุษยชนนั้น คนที่พิจารณาเรื่องนี้มักจะใช้มุมมองของกฎหมายที่อาจมีลักษณะที่ออกจะอุดมคติว่าจะต้องมีมาตรวัดถึงความสมบูรณ์แบบของความยุติธรรมอยู่ในนั้น แต่ใช่ว่าการวิเคราะห์ทั้งสองรูปแบบนั้นจะไปด้วยกันไม่ได้ เพราะการวิเคราะห์ทั้งในเรื่องของประชาธิปไตยและเรื่องสิทธิมนุษยชนนั้นจะต้องร่วมกันในการทำให้ประชาธิปไตยมันพัฒนาขึ้น แต่ก็ต้องเตือนใจเราเช่นกันว่ากระบวนการได้มาทั้งประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนตามอุดมคตินั้นก็ยังต้องใช้เวลาอันยาวนานเช่นกัน และกระบวนดังกล่าวจะต้องมาจากการเจรจาต่อรองด้วย ไม่ใช่ใช้อำนาจโค่นล้มอีกฝ่ายหนึ่งได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเพียงพลิกฝ่ามือ

อีกมิติหนึ่งที่สำคัญเมื่อพิจารณาถึงเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างประชาธิปไตยกับสิทธิมนุษยชนก็คือ การพิจารณาเรื่องของการจรรโลงประชาธิปไตยและการสนับสนุนสิทธิมนุษยชนในระยะเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย และหนึ่งในประเด็นสำคัญที่พูดกันก็คือ เรื่องของความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน (transitional justice) ที่ครอบคลุมทั้งเรื่องของการจากระบอบเผด็จการ หรือหมายถึงการก่อร่างสร้างตัวของประชาธิปไตยภายหลังสงครามกลางเมืองหรือความขัดแย้งกัน

องค์ประกอบที่สำคัญในกระบวนการของการได้มาซึ่งความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านมีด้วยกันหลายเรื่อง ทั้งเรื่องของการดำเนินคดีกับผู้กระทำผิดในช่วงเวลาที่ปกครองประเทศ ซึ่งเลี่ยงไม่พ้นต่อข้อกล่าวหาเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนเสียเป็นส่วนใหญ่ แต่อาจจะพบว่าไม่ใช่ทุกคนที่ถูกดำเนินคดี แต่สิ่งที่ทุกคนจับตามองก็คือ ปลาตัวใหญ่ หรือปลาตัวเล็กกันแน่ที่จะถูกดำเนินคดี

องค์ประกอบอีกประการที่สำคัญคือ คณะกรรมการแสวงหาความจริงและคณะกรรมการเพื่อความปรองดอง ซึ่งสิ่งที่สำคัญในเรื่องนี้ก็คือเรื่องของความจริง และสิทธิในการเข้าถึงความจริงของเหยื่อและครอบครัวของเหยื่อ ซึ่งบ่อยครั้งในกรณีที่เกิดขึ้นจริงของการจัดตั้งและทำงานของขบวนการเหล่านี้ บางส่วนของผู้ที่กระทำความผิดจะได้รับการเว้นโทษ แต่เงื่อนไขสำคัญก็คือการแลกมาเพื่อความจริง และการดำเนินคดีกับปลาใหญ่ (ดังนั้นเราก็ต้องพิจารณาให้ดีว่า การละเว้นโทษทั้งหลายนั้นเป็นไปเพื่อการละเว้นโทษเฉยๆ หรือเป็นไปเพื่อความยุติธรรมในแง่ของการจับปลาใหญ่มาลงโทษให้ได้)

อีกส่วนหนึ่งที่คนไม่ค่อยพูดกันในกระบวนการของความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านก็คือ กระบวนการที่จะป้องกันไม่ให้คนที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนต่างๆ ได้เข้ามาเกี่ยวข้องกับตำแหน่งที่เกี่ยวข้องกับสาธารณะ ซึ่งสิ่งนี้เป็นส่วนสำคัญต่อการให้หลักประกันว่าการละเมิดสิทธิมนุษยชนจะไม่เกิดขึ้นอีก (ง่ายๆ) ในอนาคต โดยทำให้เห็นว่ามันจะเกิดขึ้นตั้งแต่วันนี้

กระบวนการชดเชยเป็นอีกเงื่อนไขที่จะต้องเกิดขึ้น แต่เรื่องสำคัญไม่ใช่เรื่องของตัวเงิน แต่เป็นเรื่องของการชดเชยต่อความสูญเสีย และการให้หลักประกันและคำยืนยันว่ารัฐนั้นพร้อมรับผิดต่อสิ่งที่เกิดขึ้น ดังนั้นกระบวนการชดเชยจึงไม่ใช่เรื่องของจำนวนเงิน แต่ควรจะต้องเชื่อมโยงเป็นเหตุเป็นผลกับที่มาของเงินที่จะถูกชดเชยนั้นด้วย เพื่อให้เกิดความรู้สึกจากหน่วยงานนั้นว่าจะต้องพร้อมรับผิดต่อสิ่งที่ตนนั้นได้ทำลงไป

อีกเรื่องที่เราไม่ค่อยพูดถึงกันในเรื่องของความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน ที่มักมองกันแบบว่าเกี่ยวข้องเฉพาะกับ “หลักรัฐศาสตร์” หรือ “หลักนิติศาสตร์” เท่านั้น แต่มันเป็นเรื่องของการ “รำลึก” หรือ “การสร้างความทรงจำ” ที่มีต่อเหตุการณ์ดังกล่าว ซึ่งไม่ใช่แค่เรื่องของตำราเรียนเหมือนที่เรานึกถึงในอดีต มาสู่การจัดสร้างพิพิธภัณฑ์ การสร้างพื้นที่แห่งการรำลึก การกำหนดวันแห่งการรำลึก เพื่อให้เห็นว่าสิ่งเหล่านี้จะไม่เกิดขึ้นอีก และเพื่อให้เกิดความตระหนักรู้ร่วมกัน (อย่าลืมว่าตำรานั้นใช้กับอนาคต และคนจำนวนมากไม่ต้องอ่านตำรานั้นอีกแล้ว)

ในการศึกษาเรื่องความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านนั้น มันจะเป็นตัวตรวจสอบสังคมประชาธิปไตยเองไปในตัวว่าจะทำให้สิ่งนั้นเกิดขึ้นได้อย่างไร และกลไลอะไรบ้างที่มันทำงานและไม่ทำงาน หรือมีเงื่อนไขอะไรที่ทำให้กลไกต่างๆ ที่จะนำไปสู่ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านนั้นมันไม่เกิดขึ้น (เช่น ทำไมชนชั้นนำกลุ่มเก่ายังคงมีอำนาจอยู่ หรือทำไมข้อมูลต่างๆ ไม่ถูกปิดเผย แม้จะมีกระบวนการเข้าสู่ประชาธิปไตย หรือมีกระบวนการที่ส่งเสริมความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านแล้ว) ซึ่งสิ่งนี้เองจะสะท้อนคุณภาพของการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ประชาธิปไตยได้อย่างมีนัยสำคัญ

หรือถ้ากระบวนการที่จะนำไปสู่ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านมันล่าช้าไปเรื่อยๆ มันก็จะยิ่งทำให้เห็นชัดว่า การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยไม่ใช่วัดกันที่ว่าจะมีการเลือกตั้งเมื่อไหร่ แต่มันอยู่ที่ว่าจะจัดการกับความไม่ยุติธรรมในช่วงที่ผ่านมา โดยเฉพาะเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนได้มากน้อยแค่ไหน และมันจะวัดคุณภาพได้ด้วยว่าตกลงประชาธิปไตยมันมีคุณภาพหรือไม่ ซึ่งไม่ใช่วัดแต่ว่าปล่อยให้นักการเมืองนั้นโกงไหมเหมือนที่เราเข้าใจและถูกทำให้เข้าใจอยู่มุมเดียว

ทั้งที่เรื่องของการตั้งคำถามที่สำคัญก็คือ ประชาธิปไตยที่มีคุณภาพนั้นจะจัดการกับอดีตของตนอย่างไร จะปล่อยให้การละเมิดสิทธิมนุษยชนที่ผ่านมานั้นถูกจัดการอย่างไร ซึ่งการพูดถึงคำว่า “จัดการ” นั้น มีนัยหลายด้านดังที่ได้กล่าวไปแล้ว กล่าวคือ ถ้าจัดการโดยลงโทษไม่ได้โดยตรงก็จะต้องมีกระบวนการอีกมากมาย อาทิ การจดบันทึก เผยแพร่ ป้องกันไม่ให้คนที่มีประวัติไม่ดีมีที่ยืน รวมกระทั่งชดเชย และสร้างความทรงจำที่ไม่ทำให้เกิดขึ้นได้อีกเป็นต้น

(หมายเหตุ : บางส่วนพัฒนามาจาก David Beetham. 2012. Democratization and Human Rights : Convergence and Divergence. In Jeffrey Haynes. ed. Routledge Handbook of Democratization. Oxon : Routledge.)