รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ในมาตรา 162 มีข้อบัญญัติไว้ว่า “คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ให้สอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ และต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินนโยบาย โดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ
ทั้งนี้ ภายในสิบห้าวันนับแต่วันเข้ารับหน้าที่” ซึ่งแน่นอนว่านโยบายของรัฐบาลย่อมเป็นแนวนโยบายที่จะกำหนดทิศทางอนาคตท้องถิ่น
นั่นก็คือ หากไปพิจารณานโยบายของรัฐบาลในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น เพื่อเป็นการวิเคราะห์อนาคตท้องถิ่นภายใต้นโยบายรัฐบาลนั้น ว่าจะเป็นอย่างไร ก็ได้พบว่า นโยบายรัฐที่ระบุไว้ในภาคผนวก ได้แสดงถึงความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติในด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ ที่ระบุ “ให้ภาครัฐมีขนาดเล็กลงเหมาะสมกับภารกิจ” ส่งเสริมให้ประชาชนและทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ ซึ่งในวงเล็บ (3) ระบุว่า ส่งเสริมการกระจายอำนาจและสนับสนุนบทบาทชุมชนท้องถิ่นให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นหน่วยงานที่มีสมรรถนะสูง ตั้งอยู่บนหลักธรรมาภิบาล
โดยเห็นว่า ข้อความที่ปรากฏในยุทธศาสตร์ชาติไม่ปรากฏว่ารัฐบาลจะได้นำมากำหนดไว้ในนโยบายของรัฐบาลให้ครบถ้วน เพียงแต่เขียนไว้เพียงกว้างๆว่า “การกระจายอำนาจความรับผิดชอบ และเพิ่มบทบาทการปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และส่งเสริมบทบาทของเอกชนและชุมชนในการให้บริการสาธารณะ โดยเร่งพัฒนาองค์กรและบุคลากรของ อปท. ให้มีศักยภาพและมีความรับผิดชอบมากขึ้น ทั้งในการบริหารและการใช้จ่ายงบประมาณ เพื่อให้ อปท.สามารถบริหารจัดการตนเองตามหลักธรรมาภิบาลได้อย่างมีประสิทธิภาพ
พร้อมทั้งส่งเสริมบทบาทของเอกชนและชุมชนท้องถิ่นและภาคีอื่นๆ ในการแก้ไขปัญหาและพัฒนาพื้นที่ รวมถึงการจัดให้มีบริการสาธารณะต่างๆ ให้ตรงกับความต้องการของประชาชน เพื่อนำไปสู่การยกระดับมาตรฐานการให้บริการของรัฐให้เทียบเท่ากับมาตรฐานสากล และสนับสนุนการพัฒนายุทธศาสตร์เชิงพื้นที่”
จึงเห็นว่านโยบายของรัฐบาลที่กำหนดไว้มีข้ออ่อนกว่ายุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งได้กำหนดถึง “การทำให้ภาครัฐมีขนาดเล็กลง หรือเสมือนหนึ่งว่าการลดอำนาจรัฐ” ทั้งๆ ที่ในนโยบายรัฐบาลมีการระบุถึงการเพิ่มบทบาทการปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ดังนั้น อนาคตท้องถิ่นหากมีการเพิ่มอำนาจหรือเพิ่มบทบาทให้แก่ อปท. ในที่สุดย่อมทำให้อำนาจภาครัฐเล็กลงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ นั่นก็คือ รัฐและส่วนราชการต้องปรับโครงสร้างและต้องกำหนดบทบาทหน้าที่ของตนเองใหม่ และที่สำคัญจะต้องถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ให้แก่ อปท. ในการจัดบริการสาธารณะแทนภาครัฐทั้งภารกิจงาน เงิน(งบประมาณ) และบุคลากรของรัฐ
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่รัฐบาลต้องวางแนวทางในการดำเนินการจัดทำอย่างเร่งด่วน นอกจากการถ่ายโอนแล้ว นั่นก็คือ การปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับภารกิจที่ซ้ำซ้อนกันระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกับภารกิจของ อปท. โดยทำการปฏิรูปกฎหมายการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อจัดความสัมพันธ์ระหว่างภารกิจรัฐราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกับภารกิจ อปท.ใหม่ทั้งหมด ตลอดจนการดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ หมวดว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น มาตรา 250 ในการพิจารณาเพิ่มศักยภาพ และขีดความสามารถของ อปท. ทั้งในแง่ของการเพิ่มรายได้ โดยการจัดระบบภาษี หรือจัดสรรภาษีให้แก่ อปท.อย่างเหมาะสม
รวมทั้งการส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดทำบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะทดแทนรัฐส่วนกลางในอนาคต
จึงเห็นว่าอนาคตท้องถิ่นต้องมีแนวทางและวิธีการส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ของ อปท. ซึ่งอาจกระทำได้หลายวิธี เป็นต้นว่า ออกกฎหมายรายได้ท้องถิ่น กฎหมายกิจการพาณิชย์ของท้องถิ่น กฎหมายสหการ และกฎหมายร่วมทุนของท้องถิ่น เป็นการทำให้ อปท.มีทุนหรืองบประมาณ เพื่อให้มีความสามารถในการจัดการตนเองของท้องถิ่นได้และต้องวางแผนแนวทางไว้ในนโยบายของรัฐบาลให้ชัดเจน เพื่อพัฒนาขีดความสามารถของ อปท.นั่นเอง
นอกจากนี้ อนาคตท้องถิ่นต้องพิจารณาถึงการส่งเสริมมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนว่าจะทำอย่างไรให้ประชาชนมีความรู้สึกรักและหวงแหนท้องถิ่นของตนเอง มีความรู้สึกถึงความเป็นพลเมืองของท้องถิ่นนั้นๆ และร่วมเป็นส่วนหนึ่งที่จะเป็นผู้คอยกำกับดูแล ตรวจสอบ (People Audit) ซึ่งเห็นว่าทั้งในยุทธศาสตร์ชาติและนโยบายของรัฐบาลไม่ได้มีการวางแนวทางและกำหนดประเด็นนี้ไว้ให้ชัดเจนแต่อย่างใด
ผมเข้าใจว่า “การสร้างคน (ประชาชน) ให้เป็นพลเมืองของชุมชนท้องถิ่น มีความสำคัญในการสร้างคุณค่าของพลเมือง ที่มีความหมายถึง การตระหนัก การหวงแหนทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมของชุมชนท้องถิ่น ซึ่งแม้ในนโยบายของรัฐบาลจะเขียนไว้ในเรื่อง การพัฒนาศักยภาพคนไทยและสร้างความเข้มแข็งของชุมชน แต่เห็นว่าในบางประเด็นยังวางแนวทางไม่ตรงจุด
การพัฒนาศักยภาพของคนไทยส่วนใหญ่ก็เน้นเรื่องการศึกษาในระบบที่ต้องการพัฒนาทักษะอาชีพ อาชีวะ และการนำเทคโนโลยีมาใช้ แต่ขาดการพัฒนาการศึกษาที่ให้มีการศึกษาเรียนรู้นอกระบบโรงเรียน การส่งเสริมความเป็นพลเมือง เรียนรู้ความเป็นชุมชนท้องถิ่น ทั้งในระบบและนอกระบบโรงเรียน
ส่วนความเข้มแข็งของชุมชนควรเน้นไปที่การส่งเสริมให้พลเมือง มีจิตอาสา จิตสาธารณะ เอื้อเฟื้อแบ่งปัน และมีความรักในชุมชนท้องถิ่น พร้อมที่จะพัฒนาตนเองและการจัดการชุมชนท้องถิ่นของตนเองในที่สุด
ส่วนในนโยบายของรัฐบาลที่ได้ระบุถึงการส่งเสริมบทบาทของเอกชน ชุมชนท้องถิ่น และภาคีอื่นๆ ผมเห็นว่า มีความสำคัญยิ่งต่อแนวคิดเรื่องการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ อปท.ในฐานะที่เป็นสถาบันการปกครองท้องถิ่น มีความจำเป็นต้องให้ภาคประชาชน กลุ่ม องค์กรประชาสังคม และเอกชน (Civil Society) ให้ได้เข้ามามีส่วนร่วมกับ อปท. เพราะถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเชื่อมโยงกับการสร้างคนและพลเมือง
ทั้งนี้ เห็นว่าในการบริหารงานจัดการท้องถิ่นในการจัดบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะของ อปท. หลายเรื่องต้องอาศัยการมีส่วนร่วมของทั้งประชาชน พลเมือง เอกชน กลุ่มองค์กรภาคประชาสังคม ในการร่วมคิด ร่วมวางแผน และร่วมทำ เพื่อก่อให้เกิดโครงการและกิจกรรมที่โดดเด่นที่ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของกลุ่มต่างๆ ในท้องถิ่น เช่น กลุ่มชมรมหรือสมาคมผู้สูงอายุในหลายๆ จังหวัด กลุ่มสถาบันทาง
การเงินของชุมชน กลุ่มสภาเมืองใน อปท.บางแห่ง กลุ่มคนรักชุมชนของตนเอง
และกลุ่มอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ซึ่งก่อให้เกิดนวัตกรรมท้องถิ่น และนี่คือสิ่งที่ต้องกำหนดไว้ในนโยบายรัฐบาล
เราจึงเห็นว่า สถาบันการปกครองในรูปแบบ อปท. กับองค์กรภาคประชาสังคม (Civil Society) จึงมีความจำเป็นในการผนึกกำลังร่วมกันในการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะของ อปท. ที่จะก่อให้เกิดการบริการสาธารณะที่มีความโดดเด่น (Best Practice) เกิดคุณภาพการให้บริการและแก้ปัญหาให้แก่ประชาชนได้ และเกิดสิ่งที่แปลกใหม่หรือเกิดเป็นนวัตกรรมท้องถิ่น เช่น ธนาคารน้ำใต้ดินของหลายๆ อปท. ที่แก้ปัญหาน้ำท่วม น้ำแล้ง การจัดสวัสดิการชุมชนท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆ เพื่อช่วยเหลือกลุ่มผู้ด้อยโอกาสในท้องถิ่น การแปรรูปผลผลิตทางการเกษตรโดยชุมชนท้องถิ่น การจัดการศึกษาในรูปแบบศึกษาในรูปแบบการศึกษาเพื่อชีวิต เช่น จัดให้มีโรงเรียนชาวนาเกษตรกร โรงเรียนเศรษฐกิจพอเพียง และโรงเรียนผู้สูงอายุ เป็นต้น
จึงอาจกล่าวได้ว่า งานที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมมือกับภาคองค์กรประชาสังคม และก่อให้เกิดการจัดบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะที่ดีๆ มีความโดดเด่นนั้น เป็นการยืนยันได้ว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ทำให้ประชาชนได้รับประโยชน์และมีความสามารถที่จะแก้ปัญหาประชาชน และพัฒนาชุมชนท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี
นอกจากนี้ มีสิ่งสำคัญประการหนึ่งที่นโยบายรัฐบาลไม่ได้กำหนดไว้นั่น ก็คือ “การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ หรือเมืองพิเศษ หรือท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษ” ไม่ว่าจะเป็นเมืองท่องเที่ยว เมืองเขตชายแดน และเมืองเขตอุตสาหกรรม ซึ่งมีความจำเป็นจะต้องกระจายอำนาจให้ชุมชนเมืองในลักษณะนี้ ยกฐานะเป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เพื่อส่งเสริมให้ท้องถิ่นมีศักยภาพและมีความสามารถในการบริหารจัดการเมืองของตนเองได้
แต่ในทางกลับกัน ในนโยบายรัฐบาลกลับไปเขียนและให้ความสำคัญในเรื่อง การพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษ พื้นที่ระเบียงเศรษฐกิจภาคใต้ เขตเศรษฐกิจพิเศษ และพัฒนาเมืองอัจฉริยะ โดยรัฐจะเป็นผู้วางแนวทางยกระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ การลงทุน และเทคโนโลยี เศรษฐกิจดิจิทัล เป็นต้น โดยใช้ฐานการพัฒนาจากส่วนกลางเข้าไปพัฒนาและเป็นการพัฒนาแบบบนลงล่าง (Top Down Approach)
ขณะที่การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นแบบ อปท. รูปแบบพิเศษเป็นพัฒนาจากล่างสู่บน (Button up at Post) มากกว่า และถือเป็นแนวทางของการสร้างชุมชนท้องถิ่นเข้มแข็ง
ทั้งหลายทั้งปวงที่กล่าวมา จึงเห็นว่าอนาคตท้องถิ่นไทยภายใต้นโยบายรัฐบาลปัจจุบัน (พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา) ถือว่า “ยังพร่ามัว” โดยมองไม่เห็นแนวทางที่ชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นการจัดความสัมพันธ์ระหว่างภารกิจรัฐส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น การไม่มีแนวคิดที่จะปฏิรูปท้องถิ่น ทั้งในแง่การจัดทำกฎหมายต่างๆ อาทิ การจัดทำประมวลกฎหมายท้องถิ่น เพื่อการควบรวมท้องถิ่นให้มีศักยภาพ การจัดทำกฎหมายรายได้ท้องถิ่น และกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ของท้องถิ่น เช่นกฎหมายกิจการพาณิชย์ของท้องถิ่น กฎหมายสหการ และกฎหมายร่วมทุน เป็นต้น
แม้แต่การผลักดันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ก็เห็นว่ายังไม่เห็นความชัดเจนในนโยบายของรัฐบาลแต่อย่างใด
ทั้งนี้ เพราะเข้าใจว่ารัฐบาลเองยังมีแนวคิด (Mindset) ในการบริหารจัดการประเทศแบบรวมศูนย์อำนาจมากกว่าการกระจายอำนาจ จึงทำให้เข้าใจว่าอนาคตท้องถิ่นไทยภายใต้รัฐบาล ถือว่ายังพร่ามัวอยู่ต่อไป
ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคพลังท้องถิ่นไท
