บทความ : ถวายสัตย์ : โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

เป็นเรื่องเข้าใจได้ยาก หรือเข้าใจไม่ได้เลยว่า เหตุใดคุณประยุทธ์ จันทร์โอชา ในฐานะนายกรัฐมนตรี จึงถวายสัตย์แด่องค์พระประมุขไม่ครบถ้วนตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ

เพราะบัดนี้เป็นที่แน่ชัดแล้วว่าคุณประยุทธ์มีเจตนา จึงมิได้ใช้เอกสารที่สำนักเลขาธิการฯ จัดให้ แต่ดึงเอาเอกสารขึ้นจากกระเป๋าเสื้อของตนเอง ข้อความในกระดาษแผ่นนั้นจบลงที่คำว่า “ตลอดไป” ซึ่งเติมเข้ามาเพื่อทำให้จบลงอย่างไม่ห้วนเกินไป

น่าประหลาดที่คุณประยุทธ์เคยถวายสัตย์อย่างครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญมาแล้ว (แม้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับอื่น แต่ก็มีข้อความเดียวกับฉบับที่ใช้ในปัจจุบันเป๊ะ) ฉะนั้นคุณประยุทธจึงมิได้มีความรังเกียจเป็นส่วนตัวต่อข้อความที่ขาดหายไปแต่อย่างใด

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เปลี่ยนไปอาจไม่ใช่ตัวคุณประยุทธ์ หากเป็นสถานการณ์ทางการเมืองที่แวดล้อมคุณประยุทธ์ก็ได้ เช่น รัฐธรรมนูญฉบับที่คุณประยุทธ์กล่าวถวายสัตย์ครบถ้วนนั้น ไม่ได้จำกัดอำนาจของนายกรัฐมนตรี ในขณะที่ฉบับซึ่งใช้ในปัจจุบันจำกัดอำนาจนั้นไว้ หรือรัฐสภาไม่ใช่ สนช.ที่คุณประยุทธ์แต่งตั้งมาเองอีกแล้ว หรือแม้แต่ ครม.ก็ไม่ใช่คนที่คุณประยุทธ์เลือกทั้งหมด ฯลฯ

แต่สถานการณ์ทางการเมืองที่เปลี่ยนไปนี้ ทำให้คุณประยุทธ์ไม่อาจถวายสัตย์ให้ครบอย่างไร ผมก็อธิบายไม่ได้

ถ้าคุณประยุทธ์ไม่ชอบรัฐธรรมนูญที่จำกัดอำนาจฝ่ายบริหาร การเลือกตั้งชี้ให้เห็นว่าประชาชนส่วนใหญ่ชอบ แม้ว่าบรรดาคนสนิทของคุณประยุทธ์ในกองทัพ, ราชการ, และวงการธุรกิจอาจไม่ชอบก็ตาม เหตุใดคุณประยุทธ์จึงเลือกจะเผชิญหน้ากับประชาชนส่วนใหญ่ ซึ่งคุณประยุทธ์ใช้เป็นข้ออ้างในการดำรงตำแหน่งอยู่ขณะนี้ (แทนที่อำนาจรัฐประหารที่เคยใช้มาก่อน)

ไม่ว่าคุณประยุทธ์จะมีความคิดเกี่ยวกับการถวายสัตย์อย่างไร การถวายสัตย์มีหน้าที่สำคัญสองอย่างในระบอบปกครองไทย

อย่างแรกก็คือ เป็นขีดหมายกำหนดให้ ครม.ใช้อำนาจในฐานะเป็น ครม.ได้ ก่อนหน้าการถวายสัตย์ ครม.ทำงานได้นับตั้งแต่มีพระบรมราชโองการแต่งตั้ง (เช่น ไปตรวจงานหรือลงพื้นที่เพื่อศึกษางาน) แต่ไม่มีอำนาจสั่งการใดๆ ทั้งสิ้น ขีดหมายเช่นนี้มีความสำคัญ สมัยก่อนขีดหมายดังกล่าวคือนับตั้งแต่มีพระบรมราชโองการแต่งตั้งแล้ว ก็ถือว่ารัฐมนตรีและ ครม.ใช้อำนาจตามกฎหมายได้เลย มาในภายหลังเลื่อนขีดหมายมาเป็นการถวายสัตย์ อาจจะเพื่อให้ตรงกับแบบปฏิบัติในประเทศอื่นที่ฝ่ายบริหารต้องสาบานตนก่อนใช้อำนาจ

ทำไมการถวายสัตย์จึงเป็นขีดหมายของการใช้อำนาจ สัมพันธ์กับหน้าที่อย่างที่สองของการถวายสัตย์ ซึ่งอธิบายได้ดังนี้

แม้ว่านายกรัฐมนตรีได้รับเลือกมาจากสภาซึ่งมาจากประชาชนโดยตรง แต่นายกฯ ไม่ได้มาจากประชาชนโดยตรง ทั้งๆ ที่จะเป็นผู้มาใช้อำนาจอธิปไตยหนึ่งในสามที่เป็นของประชาชน ด้วยเหตุดังนั้น นายกฯต้องให้คำรับรองอันเป็นที่วางใจได้ว่า จะใช้อำนาจนั้นในกรอบของกฎหมายเท่านั้น จะใช้อำนาจตามอำเภอใจไม่ได้

แม้แต่ประธานาธิบดีสหรัฐ ซึ่งได้รับเลือกโดยตรงจากประชาชน ก็ต้องทำพิธีสาบานตนเป็นการสาธารณะ เพื่อให้คำรับรองว่าจะใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือตามกฎหมายเท่านั้น

จะให้คำรับรองดังกล่าวเพื่อเป็นที่วางใจได้อย่างไร ในประเทศที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข พิธีถวายสัตย์คือการให้คำสัญญาอย่างจริงจังต่อประชาชน ด้วยการกล่าวคำถวายสัตย์ต่อสถาบันที่เป็นสัญลักษณ์ของอำนาจอธิปไตยของปวงชน ในประเทศที่ประธานาธิบดีได้รับการเลือกตั้งโดยตรง แต่ไม่ได้ทำหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหาร นายกรัฐมนตรีก็ต้องสาบานตนต่อประธานาธิบดีในฐานะเป็นสัญลักษณ์ของอำนาจอธิปไตยเช่นกัน

ประโยคซึ่งคุณประยุทธ์เว้นไว้ไม่กล่าวถึง-“ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”-นั่นแหละคือหัวใจสำคัญสุดของพิธีถวายสัตย์ ด้วยคำรับรองอย่างจริงจังเช่นนี้ต่างหาก ที่ประชาชนยอมให้คุณประยุทธ์ใช้อำนาจฝ่ายบริหารได้ แต่ก็ได้ในวงที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น คำรับรองนี้ยืนยันให้วางใจว่าคุณประยุทธ์จะไม่ใช้อำนาจเกินจากนั้นเป็นอันขาด

อันที่จริงประโยคซึ่งคุณประยุทธ์ตั้งใจงดไม่กล่าวนี้ ครอบคลุมสองข้อแรกที่คุณประยุทธ์กล่าวไว้ครบถ้วนแล้ว นั่นคือความจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์ ล้วนมีระบุไว้อย่างชัดแจ้งอยู่แล้วในรัฐธรรมนูญ หากไม่ปฏิบัติตาม รัฐธรรมนูญก็ให้อำนาจองค์กรอื่นในการเอาคุณประยุทธ์พ้นจากตำแหน่งไปได้ การไม่กล่าวข้อสามซึ่งเป็นหัวใจของทั้งหมดเสียอีก ที่ทำให้ความหมายของสองข้อแรกที่คุณประยุทธ์กล่าวไร้ความหมายไป

บางคนอาจกล่าวว่า ทั้งหมดนี้เป็นแค่พิธีกรรม ก็ใช่เลยเป็นพิธีกรรม แต่ใครบอกเล่าว่าพิธีกรรมไม่สำคัญ หน้าที่ทางสังคมของพิธีกรรมคือช่วยยืนยันตอกย้ำหลักการความสัมพันธ์ทางสังคมแก่สมาชิกทุกคน ที่เราอยู่ร่วมกันมาได้ในทุกวันนี้ ก็เพราะเราวางใจว่า หลักการความสัมพันธ์ที่ตกลงกันไว้นี้จะดำรงอยู่ตลอดไป ไม่มีพิธีกรรมเลย สังคมก็พังเท่านั้น

พิธีกรรมถวายสัตย์ก็ตาม ประกาศพระบรมราชโองการก็ตาม เกี่ยวข้องโดยตรงกับอำนาจอธิปไตยของปวงชน ที่ต้องมีการถวายสัตย์หรือต้องมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งตำแหน่งใดๆ ก็เพราะคนในตำแหน่งนั้นๆ ได้รับความไว้วางใจให้ใช้อำนาจที่มาจากอธิปไตยของปวงชนชาวไทยได้อย่างจำกัดตามกฎหมาย คนกวาดถนนไม่ได้ใช้อำนาจอธิปไตย แต่คนสร้างถนนด้วยการเวนคืนที่ดินของชาวบ้านใช้อำนาจอธิปไตยแน่ ด้วยเหตุดังนั้นจึงต้องกระทำโดยผ่าน “พิธีกรรม” ต่างๆ เช่น ออกกฎหมายผ่านสภาซึ่งจะประกาศใช้ในพระปรมาภิไธย, รับพระราชสาส์นตราตั้งจากพระหัตถ์, ตลอดจนถวายสัตย์, ฯลฯ

ถ้าไม่จับหลักของ “พิธีกรรม” ให้มั่นแล้ว เรื่องจะยุ่งจนน่าขัน เช่น บัณฑิตที่จบมหาวิทยาลัยนั้น ไม่ได้ใช้อำนาจอธิปไตยเหนือใครทั้งสิ้น จึงไม่ต้องถวายสัตย์หรือกล่าวคำสาบานใดๆ ต่อสถาบันพระมหากษัตริย์

การที่นายกรัฐมนตรีถวายสัตย์ไม่ครบ โดยเว้นข้อที่เป็นหัวใจสำคัญของคำถวายสัตย์ทั้งหมดซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดไว้แล้ว หากกระทำด้วยเจตนาของตัวนายกฯเอง ก็หมายความว่าจะประกาศให้ทราบแต่ต้นเลยว่า จะใช้อำนาจบริหารไปตามอำเภอใจโดยไม่ใส่ใจต่อข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญ หรือยิ่งไปกว่านั้นคือจะเปลี่ยนระบอบปกครองไปเลย

กรณีการออกพระราชกำหนดโดยไม่มีเหตุฉุกเฉินจำเป็น ซึ่งไม่ตรงกับข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญก็ตาม กรณีจับกุมบุคคลนอกเขตที่ประกาศกฎอัยการศึก และ พ.ร.บ.ปฏิบัติงานภายใต้สถานการณ์ฉุกเฉิน โดยไม่นำส่งสถานีตำรวจ (อันเป็นสถานที่ซึ่งอาจละเมิดอธิปไตยได้ง่าย จึงต้องเปิดเผยเพื่อการตรวจสอบได้โดยสะดวก) ในเวลาอันควร ฯลฯ ล้วนเป็นการใช้อำนาจนอกกฎหมายทั้งสิ้น และถ้าปล่อยให้ปฏิบัติเช่นนี้ไปเรื่อยๆ ก็เท่ากับล้มเลิกระบอบปกครองนั่นเอง

กรณีเหล่านี้เป็นไปตามเจตนาที่ถวายสัตย์ไม่ครบใช่หรือไม่?

ดูเผินๆ ก็น่าจะใช่ แต่ทำไมจึงต้องประกาศไว้ล่วงหน้าเหมือนไม่ให้เสียคำพูดของตนเอง คุณประยุทธ์ จันทร์โอชา ไม่เคยมีชื่อว่าเป็นคนรักษาคำพูดเป็นพิเศษ จะประกาศไว้ก่อนทำไม

หาคำตอบไม่ได้อยู่นั่นเอง

บทความก่อนหน้านี้สะพานแห่งกาลเวลา : ย้อนอดีตโลก มองอนาคต : โดย ไพรัตน์ พงศ์พานิชย์
บทความถัดไปเดินหน้าชน 9ก.ย.62 : กระทรวงท้องถิ่น : โดย เสกสรรค์ กิตติทวีสิน