การบริหารตามอำเภอใจ โดย ผศ.ดร.สมหมาย จันทร์เรือง

การบริหารตามอำเภอใจ คือ การบริหารที่ยึดตัวเองเป็นหลัก อาจไม่มีเหตุผล แต่ใช้ความชอบพอส่วนตัวเป็นสำคัญ ซึ่งแตกต่างจากการบริหารในทฤษฎีที่วงวิชาการยอมรับ โดยขอนำทฤษฎีทางการบริหารบางทฤษฎีมาพิจารณา

ทฤษฎี Max Weber

แมกซ์ เวเบอร์ เป็นนักทฤษฎีองค์การชาวเยอรมัน ซึ่งอธิบายทฤษฎีเกี่ยวกับการครอบงำ (Domination) โดยเขาเห็นว่าผู้นำหรือนักบริหารงานให้มีประสิทธิภาพได้ ซึ่งอยู่กับการที่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชายินยอมที่จะปฏิบัติตาม และจะต้องมีระบบการบริหารมาดำเนินการให้คำสั่งมีผลให้บังคับได้ เรียกว่าการบริหารระบบราชการ (Bureaucracy)

หลักและแนวคิดระบบราชการ ประกอบด้วยโครงสร้างพื้นฐาน ประการ ดังนี้

1.หลักลำดับขั้น (Hierarchy)

การบริหารที่มีลำดับขั้น จะทำให้ระบบการสั่งการและการควบคุมมีความรัดกุม ทำให้การดำเนินงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพการบริหารที่เน้นกฎหมายและขั้นตอนมีความเหมาะสมในช่วงศตวรรษที่ 19-20 แต่เมื่อสถานการณ์โลกเปลี่ยนไปการบริหาร เพราะการทำงานในปัจจุบันต้องการความรวดเร็ว คนต้องการเสรีภาพมากขึ้นประชาชนต้องการบริการที่สะดวกรวดเร็ว แต่ในองค์การขนาดใหญ่ที่ใช้ระบบราชการ มีคนจำนวนมาก แต่มากกว่าครึ่งจะอยู่ในตำแหน่งระดับบริหาร หัวหน้างาน กว่าจะตัดสินใจงานสำคัญๆ ต้องรอให้ผู้บริหาร 7-8 คนเซ็นอนุมัติตามขั้นตอน และยังมีกฎเกณฑ์มากมายส่วนพนักงาน (ข้าราชการ) ระดับล่างจำนวนมาก ทั้งหมดมีหน้าที่ทำงานเอกสาร โดยการตรวจบันทึกของคนอื่นแล้วเขียนบันทึกส่งให้เจ้านาย คำบันทึกหรือรายงานเต็มไปด้วยศัพท์อันหรูหรา นอกจากนี้ยังมีฝ่ายวางแผน ฝ่ายวิชาการ เป็นผู้จัดทำแผนยุทธศาสตร์หนาปึกใหญ่ให้เจ้านาย

อย่างไรก็ตาม การที่ผู้นำคิดว่า วิธีการบริหารองค์กรขนาดใหญ่ คือ เผด็จการ ถือเป็นความเชื่อที่ผิดมาก เพราะผู้บริหารสูงสุดไม่ได้รู้คำตอบได้ทุกเรื่อง แต่ควรมองหาคำตอบที่ดี ถูกต้องจากผู้อื่นด้วย การลดขั้นตอน ลดลำดับขั้นของการสั่งการออกไป ในขณะที่รักษาความสามารถในการควบคุมที่จำเป็นไว้ โดยการตัดขั้นตอนของผู้บริหารที่ไม่เพิ่มมูลค่าให้กับงานออก เพื่อจัดองค์การเป็นแนวราบมากขึ้น และทำให้คนที่ทำงานในระดับรองๆ ลงมาสามารถควบคุมดูแลและรับผิดชอบต่อความสำเร็จและความล้มเหลวของตนเอง

2.ความสำนึกแห่งความรับผิดชอบ (Responsibility)

เจ้าหน้าที่ทุกคนต้องมีความสำนึกแห่งความรับผิดชอบต่อการกระทำของตน ความรับผิดชอบหมายถึง การรับผิดและรับชอบต่อการกระทำใดๆ ที่ (Responsibility) ตนได้กระทำลงไปและความพร้อมที่จะให้มีการตรวจสอบโดยผู้บังคับบัญชาอยู่ตลอดเวลาด้วย

3.หลักแห่งความสมเหตุสมผล (Rationality)

ความถูกต้องเหมาะสมของแนวปฏิบัติที่จะนำมาใช้เป็นแนวทางในการดำเนินงานให้มีประสิทธิภาพและบรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพ

ประสิทธิผล (Effective) การทำงานหรือการดำเนินการใดๆ ที่สามารถประสบผลสำเร็จตามเป้าหมายที่กำหนดไว้

ประสิทธิภาพ (Efficiency) ความสามารถในการที่จะใช้ทรัพยากรบริหารต่างๆ ที่มีอยู่ ซึ่งได้แก่ คน เงิน วัสดุ อุปกรณ์ เครื่องมือ เครื่องใช้ เวลาไปในทางที่จะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการดำเนินงานนั้นได้มากที่สุด

แนวทางที่จะนำไปสู่ความสมเหตุสมผลหรือประสิทธิภาพ

มีการกำหนดระเบียบวิธีการปฏิบัติงาน ขึ้นมาไว้อย่างชัดเจนในรูปของกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับขององค์การ

Weber ให้ความสำคัญกับกระบวนการทำงาน (work process) ว่ามีความสำคัญต่อการที่จะทำให้งานบรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพ (work outcome) เพราะวิธีการทำงานแสดงให้เห็นว่า จะทำงานอย่างไร (how to) โดยวิธีการใดจึงทำให้งานสำเร็จมีประสิทธิภาพ

มาตรการพัฒนาและบริหารกำลังคนเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพระบบราชการ วัตถุประสงค์ คือ

(1.1) เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพระบบราชการให้สามารถทำงานได้อย่างเต็มที่ โดยมุ่งตอบสนองความต้องการของประชาชน

(1.2) เพื่อพัฒนาข้าราชการที่มีประสิทธิภาพการทำงานต่ำ (5%) ได้รับการพัฒนาทักษะ ความรู้ ความสามารถให้สามารถทำงานได้อย่างเต็มที่ประสิทธิภาพ (outcome)

(1.3) สามารถคัดคนที่ทำงานให้มีประสิทธิภาพ มีผลงานระดับต่ำสุดร้อยละ 5 ของหน่วยงานออกมาได้อย่างแท้จริง

(1.4) สามารถแก้ไขและพัฒนาข้าราชการที่ถูกพิจารณาว่ามีผลงานต่ำ ทำงานไม่มีประสิทธิภาพ ให้กลายเป็นคนที่มีความสามารถทำงานได้เต็มประสิทธิภาพ ลดละพฤติกรรมทำงานแบบเฉื่อยชา เอาเปรียบเพื่อนร่วมงานเพื่อให้มาตรการที่ 3 สามารถถูกนำไปปฏิบัติได้ผลอย่างมีประสิทธิภาพ ต้องกำหนดระเบียบปฏิบัติที่ชัดเจน เหมาะสม

(2) มีการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานให้เกิดความรู้ความเข้าใจอย่างถูกต้อง ก่อนมอบหมายภาระหน้าที่ให้กระทำ

(3) ต้องมีการแยกทรัพย์สินส่วนตัวออกจากทรัพย์สินขององค์การอย่างเด็ดขาด

– ตำแหน่งงานที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการรักษาความยุติธรรมในสังคม และต้องการความอิสระในการปฏิบัติงาน ต้องมีการแต่งตั้งด้วยความระมัดระวังการกระทำต่างๆ ในองค์กรต้องทำอย่างเป็นทางการและมีหลักฐานเป็นลายลักษณ์อักษรเสมอ การบริหารที่เน้นกฎเกณฑ์ เอกสารหลักฐานทำให้เกิดความล่าช้า ยุ่งยากไม่สามารถตอบสนองความต้องการได้

4.หลักการมุ่งสู่ผลสำเร็จ (Achievement orientation)

การปฏิบัติงานใดๆ จะต้องมุ่งสู่เป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ขององค์การหรือเกิดประสิทธิผล

ประสิทธิผล หรือผลสำเร็จจะเกิดขึ้นได้ต้องอาศัยปัจจัยอย่างน้อย 3 ประการ

(1) เจ้าหน้าที่ต้องมีหลักการและวิธีการในการตัดสินใจเลือกหนทางปฏิบัติได้อย่างถูกต้อง โดยถือหลักประสิทธิภาพหรือหลักประหยัด

หลักประสิทธิภาพ (Efficiency) ในระหว่างทางเลือกหลายๆ ทางที่จะต้องใช้จ่ายเงินเท่ากัน ควรเลือกทางเลือกที่ก่อให้เกิดประสิทธิผลสูงสุด

หลักประหยัด (Economy) ถ้ามีทางเลือกที่ก่อให้เกิดประสิทธิผลได้เท่าๆ กัน หลายทางเลือก ควรเลือกทางเลือกที่เสียค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด

(2) ความมีประสิทธิผลในการบริหารงานจะเกิดขึ้นต่อเมื่อมีการแบ่งงานกันทำตามความชำนาญเฉพาะด้าน

(3) การบริหารจะได้รับประสิทธิผลสูงสุดต่อเมื่อมีการกำหนดวิธีการปฏิบัติงานที่ถูกต้องเหมาะสมกับลักษณะงาน สถานที่ ช่วงเวลา สภาพแวดล้อม ในทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และเป้าหมายหรือผลสำเร็จที่ต้องการ

5.หลักการทำให้เกิดความแตกต่างหรือการมีความชำนาญเฉพาะด้าน (Specialization)
ลักษณะทางโครงสร้างขององค์การแบบระบบราชการ ต้องมีการแบ่งงาน และจัดแผนกงาน หรือจัดส่วนงาน (deparunentation) ขึ้นมา เพราะภารกิจการงานขององค์การขนาดใหญ่มีจำนวนมากจึงต้องมีการแบ่งงานที่ต้องทำออกเป็นส่วนๆ แล้วหน่วยงานมารองรับการจัดส่วนงานอาจยึดหลักการจัดองค์การได้หลายรูปแบบ คือ

(1) การแบ่งส่วนงานตามพื้นที่ เป็นการแบ่งงานโดยการกำหนดพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบไว้อย่างชัดเจน และมีการกำหนดภารกิจ บทบาท กำหนดหน้าที่ ที่องค์การต้องบริหารจัดการไว้ด้วย เช่น การแบ่งพื้นที่การบริหารราชการออกเป็น จังหวัด อำเภอ อบจ. อบต. เทศบาล

(2) การแบ่งงานตามหน้าที่ หรือภารกิจที่องค์การจะต้องปฏิบัติจัดทำ เช่นการจัดแบ่งงานของกระทรวงต่างๆ เช่น กระทรวงกลาโหม กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงการคลัง

(3) การแบ่งงานตามลูกค้า หรือผู้รับบริการ เช่น การแบ่งโรงพยาบาล ออกเป็น โรงพยาบาลเด็ก โรงพยาบาลหญิง โรงพยาบาลสงฆ์

(4) การแบ่งงานตามขั้นตอนหรือกระบวนการทำงาน โดยคำนึงว่างานที่จะทำสามารถแบ่งออกเป็นกี่ขั้นตอน อะไรบ้าง แล้วกำหนดหน่วยงานมารองรับ

6.หลักระเบียบวินัย (Discipline)

การกำหนดระเบียบ วินัย และบทลงโทษ เพื่อเป็นกลไกการควบคุมความประพฤติของสมาชิกทุกคนในองค์การ ซึ่งต้องมีสภาพบังคับที่จริงจังเป็นธรรมและเสมอภาคด้วย

7.ความเป็นวิชาชีพ (Professionalization)

ผู้ปฏิบัติงานในองค์การราชการ ถือเป็นอาชีพอย่างหนึ่ง ความเป็นวิชาชีพของรับราชการนั้น ผู้ปฏิบัติงานจะต้องมีความรู้เกี่ยวกับ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ตลอดจนตัวบทกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานในภาระหน้าที่ของตน มีวิธีการจัดองค์การที่มีระบบการทำงานที่ชัดเจน ตั้งอยู่บนหลักการของความสมเหตุสมผล มีการใช้อำนาจตามสายการบังคับบัญชา มีการแบ่งงานตามหลักความชำนาญเฉพาะด้านทำให้ระบบราชการสามารถทำงานที่มีขนาดใหญ่ และสลับซับซ้อนได้อย่างดี

ระบบราชการพัฒนาและใช้มาในช่วงที่สังคมยังเดินไปอย่างช้าๆ และเพิ่งปรับเปลี่ยนมาจากสังคมศักดินา ประชาชนยังไม่ตื่นตัวในเรื่องสิทธิเสรีภาพ ผู้มีอำนาจในระดับสูงยังเป็นผู้มีข้อมูลที่มากพอต่อการตัดสินใจได้ดีกว่าคนในระดับล่างหรือประชาชนทั่วไป คนส่วนใหญ่ยังมีความจำเป็นและต้องการบริการสาธารณะจากรัฐเหมือนๆ กัน เช่น บริการทางด้านการรักษาพยาบาล การศึกษา สาธารณูปโภคต่างๆ องค์การภาครัฐที่บริหารแบบระบบราชการจึงสามารถดำเนินงานได้อย่างไม่มีปัญหามากนัก

ทฤษฎีของ ศ.ดร.จีระ หงส์ลดารมภ์

เป็นทฤษฎีเพื่อการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งได้เสนอไว้หลายทฤษฎี ในบทความนี้ขอยกทฤษฎีสามห่วงอันประกอบด้วยข้อพิจารณา 3 ประการ คือ

1.การพิจารณา Context หรือบริบท ทั้งภายในและภายนอกองค์กรได้แก่การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ การเมือง สังคม กฎหมาย ที่เป็นผล
กระทบจากภายนอก ส่วนผลกระทบภายใน ได้แก่ การนำระบบสารสนเทศมาใช้ในขั้นตอนการทำงาน วิธีบริหารงานและการจัดสรรทรัพยากรในการบริหาร

2.การพิจารณา Skills และ Competencies โดยเน้นทักษะ และศักยภาพที่จำเป็นสำหรับบุคลากร เพื่อพัฒนาให้บุคลากรมีความรู้ ความสามารถ และทักษะ ซึ่งสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

3.พิจารณา Motivation คือการสร้างแรงจูงใจ ได้แก่ การสร้างขวัญกำลังใจ ความพึงพอใจ ซึ่งจะทำให้มีความตั้งใจและทัศนที่ดีในการทำงาน

เมื่อบูรณาการทฤษฎี Max Weber กับทฤษฎีของ ศ.ดร.จีระ หงส์ลดารมภ์ ในการบริหารบุคคล ข้อดีของระบบราชการที่ Weber เสนอให้มีการจัดระบบลำดับขึ้น และระเบียบของการบริหารงานบุคคล ถ้านำมารวมกับการบริหารทรัพยากรมนุษย์ของ ศ.ดร.จีระ ที่พิจารณาถึง context skills และ Mutination ย่อมนำมาใช้กับการบริหารงานบุคคล (HRM) และการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ (HRD) ได้อย่างดีและมีประสิทธิภาพ

การบริหารตามอำเภอใจ

แนวคิดนี้ไม่น่าจะเป็นที่ยอมรับ เพราะมีข้อเสียมากกว่าข้อดี กล่าวคือ

1.เป็นการบริหารที่เอาแต่ใจตนเอง (อัตนิยม) ไม่ยอมรับฟังความเห็นของบุคคลอื่นขัดกับการบริหารหรือการจัดการที่ต้องทำงานร่วมกับผู้อื่น

2.ถือตนเองเป็นศูนย์กลาง ไม่คำนึงถึงสภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกองค์กร ทำให้ถูกผลกระทบรอบด้าน ยากแก่การบริหารให้ประสบผลสำเร็จได้

3.ชอบประจบสอพลอมากกว่าคนมุ่งทำงาน การบริหารงานตามอำเภอใจจึงมีแต่คนคอยเข้าพบพูดคุย (แต่ไม่ทำงาน) และทำให้คนที่ทุ่มเทการทำงานหมดกำลังใจ

4.เป็นการบริหารที่ขาดเหตุผลและข้อเท็จจริง ทำให้การบริหารเกิดความผิดพลาดหรือมีปัญหาหลายด้าน

5.การบริหารในลักษณะนี้เกิดได้ทั้งในภาครัฐและเอกชน โดยภาครัฐมีหลักธรรมาภิบาล และระบบคุณธรรม (Merit system) กำกับ แต่ภาคเอกชนหากเป็นธุรกิจเจ้าของรายเดียว มีโอกาสเกิดความเสียได้อย่างมาก

กล่าวโดยสรุป การบริหารที่มีกฎเกณฑ์ระเบียบ มีแผนการทำงานอย่างเป็นระบบ โดยมีหลักคุณธรรมจริยธรรม การรับฟังเหตุผล ข้อเท็จจริง การให้เกียรติแก่ผู้ร่วมงานและการเปิดโอกาสให้บุคลากรมีส่วนร่วมใน การบริหารตามสถานะความเหมาะสม ย่อมเป็นการบริหารที่ควรนำไปปฏิบัติมากกว่าการบริหารตามอำเภอใจ

บทความก่อนหน้านี้กระทรวงยุติธรรม..เดินหน้าลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเป็นธรรมให้สังคม
บทความถัดไปเหยี่ยวถลาลม : คนที่มีเกียรติ