หลังจากมีการเปลี่ยนผ่านครั้งสำคัญในองค์กรอัยการ “ยุคใหม่” ซึ่งเปลี่ยนทั้งตำแหน่งประธาน ก.อ.คือ ท่านอรรถพล ใหญ่สว่าง และทั้งอัยการสูงสุดคนใหม่ คือ ท่านวงศ์สกุล กิตติพรหมวงศ์ เข้ามาดำรงตำแหน่งรับผิดชอบบริหารองค์กรอัยการ “ยุคพัฒนา” โดยทั้งสองท่านนี้มีความตั้งใจจริงและมุ่งมั่นที่จะสืบสานปณิธานในการบริหารให้สถาบันอัยการแห่งนี้ให้เป็นที่พึ่งและศรัทธาของประชาชนอย่างแรงกล้า สืบต่อจากท่านเข็มชัย ชุติวงศ์ ที่เกษียณอายุราชการไป เมื่อ 1 ต.ค.ศกนี้
ปรากฏว่า ได้มีอดีตอัยการผู้ใหญ่ท่านหนึ่งที่ผ่านประสบณ์การการบริหารงานอัยการมาแล้วอย่างโชกโชนและมีความรู้ช่ำชองในเรื่องกฎหมายพิเศษ อาทิ กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง กฎหมายมหาชน นิติปรัชญา ตลอดจนกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารกระบวนการยุติธรรม ฯลฯ
โดยได้แสดงความคิดเห็นอันทรงคุณค่าเกี่ยวกับ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2561 ที่บังคับใช้ในปัจจุบัน ผ่านผู้เขียนว่า…นัยแห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว ยังมีข้อความไม่เหมาะสม หรืออาจขัดแย้ง อีกทั้งไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หลายมาตรา จึงสมควรให้ทำประชาพิจารณ์จากข้าราชการอัยการทั่วประเทศ เพื่อการแก้ไขให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2560 ต่อไป
ผู้เขียน ในฐานะเป็นวารสารศาสตรบัญฑิต ที่พอมีความรู้ด้านกฎหมายอยู่บ้าง จึงใคร่ขอถ่ายทอด ความคิดเห็นและนัยอันแหลมคมของอดีตผู้ใหญ่ในวงการอัยการผู้นี้แก่ประชาชนและข้าราชการอัยการทั่วประเทศที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับบทบาท หน้าที่ตาม พ.ร.บ.อัยการดังกล่าว เพื่อร่วมใช้วิจารณญาณพิเคราะห์พิจารณา หรือการทำ “อัยการพิจารณ์” อันอาจเป็นประโยชน์แก่องค์กรอัยการอันเป็นที่รักของเหล่าข้าราชการอัยการทั่วประเทศสืบไป
ท่านอดีตอัยการผู้ “คร่ำหวอด” แต่ไม่ประสงค์จะออกนามท่านนี้ มองว่า พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2561 มีหลักการและข้อความที่อาจขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญ จึงสมควรแก้ไขหลายมาตรา ด้วยเหตุผล ดังนี้…
ตามมาตรา 3 ที่แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 19 ที่ว่า “ประธาน ก.อ. และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิตามมาตรา 18 (4) (ข) และ (5) ต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้…(8) เคยเป็นประธาน ก.อ.หรือกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ เว้นแต่เป็นกรณีตามมาตรา 23 วรรคสาม ซึ่งไม่ให้นับเป็นวาระการดำรงตำแหน่ง”
และตามมาตรา 4 ที่แก้ไขมาตรา 23 วรรคหนึ่ง ที่ว่า “ประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ…และให้ดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว” นั้น
เห็นว่า เป็นบทบัญญัติที่เกินกว่าที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 248 และเป็นการจำกัดสิทธิของบุคคลตามรัฐธรรมนูญในมาตรา 26 เพราะผู้เคยเป็นประธาน ก.อ. และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิมาก่อน ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการอัยการ พ.ศ.2553 มีสิทธิที่จะได้รับเลือกให้เป็นประธานและกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิได้อีก โดยไม่ถูกจำกัดสิทธิให้เป็นวาระเดียว อีกทั้งการบัญญัติให้เป็นเพียง 2 ปี วาระเดียวนั้น น้อยเกินไป ที่สำคัญคือ อัยการรุ่นน้องๆ หลายคนถามมาว่า บทบัญญัติดังกล่าว เป็นการจำกัดสิทธิให้เป็นครั้งเดียวแล้วก็ตัดสิทธิไม่ให้เป็นอีกตลอดชีวิตเลย ดังนี้ “แฟร์” ต่อหลักการสิทธิมนุษยชน หรือ??
ทั้งนี้ เนื่องจากมีความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญทางการบริหารงานบุคคลว่า จะเป็นผลเสียมากกว่าผลดี เพราะขาดการต่อเนื่อง และวาระสองปีที่ดำรงตำแหน่ง เป็นระยะเวลาที่กำลังจะศึกษาค้นคิดนโยบาดีๆ ในการพัฒนาสถาบันอัยการให้เจริญตามอารยประเทศ และการสนองนโยบายให้สอดคล้องกับแนวทางรัฐบาลอยู่ด้วยความมุ่งมั่น แต่แล้วจู่ๆ
ก็ต้องถูกตัดสิทธิไม่ให้ดำรงตำแหน่งต่อไปอย่างไร้ “ตรรกะ” ซึ่งการเอาคนใหม่มาเป็นประธานหรือกรรมการอัยการใหม่นั้น กว่าจะศึกษารู้งานด้านองค์กรก็ถูกเปลี่ยนอีก ทำให้ขาดความต่อเนื่อง ดังนี้…ย่อมจะไม่เกิดผลดีต่องานบริหารบุคคลขององค์กรกรรมการอัยการ อันเป็นองค์กรบริหารงานบุคคลสูงสุด…แน่นอน
สรุป จึงเห็นว่าควรให้เป็นไปตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการฉบับเดิมก่อนมีการแก้ไข กล่าวคือให้เป็นต่ออีกได้ แต่จะเป็นเกินสองวาระติดต่อกันไม่ได้ เช่นเดียวกับหลักการกฎหมายและระบบคณะกรรมการศาลยุติธรรม (ก.ต.) ของศาลในปัจจุบัน
จะเห็นได้ว่า ตามมาตรา 13 ที่บัญญัติว่า “มิให้นำบทบัญญัติมาตรา 19 ข.(8) แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ.2553 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.(ฉบับใช้ในปัจจุบัน) นี้มาใช้บังคับแก่ผู้เคยเป็นประธาน ก.อ. และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ อยู่ก่อนในวันที่ พ.ร.บ.นี้ใช้บังคับ”
วรรคสองว่า “เมื่อมีการเลือกประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิครั้งแรกภายหลังวันที่ พ.ร.บ.นี้ใช้บังคับ กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 12 ที่ประสงค์จะสมัครรับเลือกเป็นประธาน ก.อ.หรือกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ ต้องลาออกจากตำแหน่งกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ พ.ร.บ.นี้ใช้บังคับ” นั้น
เห็นว่า เป็นบทบัญญัติที่เป็นการจำกัดสิทธิของบุคคลตามรัฐธรรมนูญฯในมาตรา 26 เนื่องจาก ข้อความในวรรคหนึ่งมีความหมายชัดเจนแล้วว่า ผู้เคยเป็นประธาน ก.อ. และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ อยู่ก่อนในวันที่ พ.ร.บ.นี้ใช้บังคับ แม้จะได้รักษาการในตำแหน่งกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิต่อมาจนถึงวันที่มีประชุมประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิชุดใหม่เข้าปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 12 ก็ยังอยู่ในความหมายของมาตรา 13 คือมิให้นำบทบัญญัติมาตรา 19 ข.(8) แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ.2553 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัตินี้ มาใช้บังคับด้วย กล่าวคือ หากกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิชุดเดิมที่รักษาการดังกล่าวได้รับเลือกให้เป็นประธาน ก.อ. หรือกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิเข้ามาใหม่ ก็ยังมีสิทธิเป็นประธาน ก.อ.หรือกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิตามที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาใหม่ได้ตามวาระ
ดังนั้น จึงไม่มีเหตุผลอันใดที่จะต้องบัญญัติเพิ่มเติมเป็นวรรคสอง ให้กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 12 ที่ประสงค์จะสมัครรับเลือกเป็นประธาน ก.อ.หรือกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ ต้องลาออกจากตำแหน่งกรรมการอัยการฯ ภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ทั้งนี้ เพราะการรักษาการในตำแหน่ง ก.อ.ผู้ทรงคุณวุฒิหลังจากที่ พ.ร.บ.ฉบับนี้ใช้บังคับ จนกว่าจะมีการเลือกตั้งประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการฯใหม่ตามมาตรา 12 นั้น ไม่ถือว่าเคยดำรงตำแหน่งมาแล้ว จึงมีสิทธิที่จะได้รับเลือกตั้งเป็นประธาน ก.อ.หรือกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิใหม่ได้ตามวาระดังกล่าวในวรรคแรกได้อยู่แล้ว
จึงเห็นว่า ควรตัดวรรคสองออก เพื่อมิให้เป็นปัญหาในการตีความ เมื่อมีการเลือกตั้งกรรมการอัยการในครั้งต่อไป และเพื่อให้เกิดความชัดเจนยิ่งขึ้นในเจตนารมณ์ของกฎหมายมาตรานี้ เห็นว่า ควรให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมด้วยข้อความในมาตรา 13 ดังต่อไปนี้
“มิให้นับวาระการดำรงตำแหน่งประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิตามมาตรา 23 และนำลักษณะต้องห้ามตามบทบัญญัติในมาตรา 19 ข.(8) แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ.2553 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัตินี้มาใช้บังคับแก่ผู้ที่เคยเป็นประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิอยู่ก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ”
เหตุผล เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ ได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้าง ก.อ.และกำหนดห้ามไม่ให้ดำรงตำแหน่งประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ เมื่อดำรงตำแหน่งมาครบวาระขึ้นใหม่ จึงไม่ควรมีผลกระทบกับผู้ที่เคยเป็นประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิอยู่ก่อนในวันที่พระราชบัญญัตินี้ซึ่งกฎหมายให้ดำรงตำแหน่งกี่วาระก็ได้
อนึ่ง เนื่องจากได้ทราบว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้ ตั้งแต่ก่อนจัดทำร่าง ขณะจัดทำร่าง และหลังการจัดทำร่างพระราชบัญญัตินี้ ยังไม่ได้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากข้าราชการอัยการ ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรง ให้รอบด้าน ถูกต้อง และครบถ้วน ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 77 วรรคสอง เพราะไม่ได้จัดให้มีการประชุม สัมมนา เพื่อให้ข้าราชการฝ่ายอัยการ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องส่วนใหญ่ ได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นก่อนแต่อย่างใด
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ไม่ได้ให้โอกาสคณะกรรมการอัยการฯ ชุดเดิมแสดงความคิดเห็นอันเป็นประโยชน์ ก่อนมีการสรุปผลแก้ไข ทว่ามีแต่เพียงนำร่าง พ.ร.บ.ที่จัดทำเสร็จแล้วฉบับนี้ไปใส่ในเว็บไซต์ของสำนักงานอัยการสูงสุด เพื่อให้คนมาแสดงความคิดเห็นเพียงไม่กี่วัน
จึงปรากฏข้อเท็จจริงว่า มีผู้รู้เห็นและเข้าไปแสดงความคิดเห็น หรือนัยหนึ่งแสดง “ประชาพิจารณ์” อย่างแท้จริงจากข้าราชการอัยการทั่วประเทศ เพียง 379 คน จากจำนวนข้าราชการอัยการที่มีอยู่ในปัจจุบันถึง 7,500 คนเศษ แล้วสรุปว่ามีผู้เห็นด้วย 354 คน ไม่เห็นด้วย 25 คน
ดังนี้ จึงไม่อาจจะกล่าวได้ว่า เป็นความคิดเห็นของเสียงส่วนใหญ่ ของข้าราชการอัยการผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวนี้
ได้เลย…ว่าไหม?
พระราชบัญญัติอัยการฉบับ (ใช้ในปัจจุบัน) จึงตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 77 วรรคสอง
ดังนั้น อาศัยเหตุผลดังที่กล่าวมาแล้วโดยลำดับ ผู้เขียนจึงเห็นพ้องด้วยว่า สมควรนำเสนอความคิดเห็นอันเป็นประโยชน์ต่อองค์กรอัยการนี้ มอบผ่านคณะผู้บริหารระดับสูงของอัยการ หรือสำนักงานอัยการสูงสุด ได้พิจารณาดำเนินแก้ไขต่อไป ด้วยการจัดตั้งคณะทำงานพิเคราะห์พิจารณาจัดทำแก้ไข
ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ (ฉบับที่…) พ.ศ. …
โดยการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากข้าราชการฝ่ายอัยการ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องให้รอบด้าน ถูกต้อง ชอบธรรม และครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 77 วรรคสอง เสร็จแล้วนำร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ (ฉบับที่…) พ.ศ. … ฉบับดังกล่าว เสนอคณะกรรมการอัยการพิจารณาให้ความเห็นชอบ เพื่อดำเนินการแก้ไข พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าวตามหลักการและเหตุผลที่ก่อเกิดผลดีในมาตราต่างๆ ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 แล้วประกาศใช้เป็นกฎหมายตามขั้นตอนสืบไป
