| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
ผมรู้สึกไปเองหรือเปล่าก็ไม่รู้ว่าการถกเถียงเรื่องการกระจายอำนาจในวันนี้เป็นเรื่องที่เหมือนกับหมดสมัยและตกยุคไปแล้ว
คือมันเป็นทั้งเรื่องที่เรา “ยังไปไม่ถึง”
และก็เป็นเรื่องที่ต่อให้ไปถึงแล้ว “ก็ยังมีเรื่องที่ต้องทำมากกว่านั้นอีกมาก”
พูดแบบนี้ไม่ใช่จะไม่ให้ความสำคัญกับเรื่องของการต่อสู้เรียกร้องเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นที่ต่อสู้กันมาอย่างยาวนาน และยุติการให้ความสนใจกับประเด็นปัญหาที่ส่วนกลางพยายามๆ ต่อต้านและหาข้ออ้างสารพัดที่จะหวงอำนาจเอาไว้
ผมอยากจะบอกว่าเราควรพูดเรื่องการบริหารจัดการท้องถิ่นในสิ่งที่เรียกว่า “ยุคหลังการกระจายอำนาจ” (post decentralization era) คือเรื่องอยู่ที่ท้องถิ่นนะใช่ แต่ไม่ใช่ว่าเมื่ออำนาจอยู่ในระดับท้องถิ่นแล้ว ท้องถิ่นเป็นอิสระแล้ว ทุกอย่างจะประสบความสำเร็จโดยอัตโนมัติ
เรื่องที่สำคัญในวันนี้ก็คือ อำนาจนั้นมันจะอยู่ที่ส่วนกลางหรือท้องถิ่นมันไม่ใช่เรื่องใหญ่ เท่ากับอำนาจมันอยู่ในมือของประชาชนไหม เพราะถ้าอำนาจอยู่ในมือข้าราชการและระบบราชการและฝ่ายความมั่นคงส่วนกลางทั้งหมดต่างหากที่ปัญหามันก็เลยถูกมองว่าไม่ยอมกระจายอำนาจ
และในอีกด้านหนึ่ง ถ้าอำนาจอยู่ในมือนักการเมืองที่ไต่ขึ้นมาจากโครงสร้างระบบอุปถัมภ์จากรัฐรวมศูนย์ตั้งแต่อดีต การกระจายอำนาจก็ไม่เกิดได้ง่ายๆ เพราะถ้าอำนาจกระจายออกหมด การจัดสรรอำนาจและทรัพยากรผ่านการวิ่งงบและสร้างอิทธิพลที่มีต่อตัวระบบราชการก็จะไม่มีเช่นกัน
ถ้าจะพูดเรื่องการกระจายอำนาจ ควรจะมองว่าเป็นเรื่องของการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ประชาชนในรูปแบบที่หลากหลาย ที่สามารถตรวจสอบทั้งระบบราชการและนักการเมืองได้ แต่ไม่จำเป็นจะต้องมองว่าประชาชนเท่ากับประชาสังคม หรือเครือข่ายชาวบ้านเท่านั้น
แต่ต้องรวมถึงการจัดวางสถาบัน (institutional arrangement) กล่าวคือต่อให้อำนาจอยู่ที่ประชาชนในท้องถิ่น ก็ต้องมีรูปแบบการบริหาร และการบริหารนั้นก็ต้องมีทั้งหลักประชาธิปไตยและหลักธรรมาภิบาลที่ตรวจสอบได้ รวมทั้งต้องมีหลักความหลากหลายด้วย ไม่ใช่ทุกที่จะต้องเหมือนกันไปซะทุกเรื่อง
ที่สำคัญ การจะแก้ปัญหาท้องถิ่นได้ จะต้องมีความเข้าใจประเด็นปัญหาในท้องถิ่นด้วย ไม่ใช่เชื่อว่ามีอำนาจ และมีเทคนิคในการบริหารจัดการแล้วจะแก้ได้เสียทุกเรื่อง ท้องถิ่นในโลกนี้มีมากมายที่อยู่ในโครงสร้างการกระจายอำนาจ แต่ก็แก้ปัญหาไม่ได้
ประเด็นที่อยากพูดถึงในเรื่องของเมืองกับความเหลื่อมล้ำในมิติการกระจายอำนาจก็คือ ถ้าเราพูดถึงเรื่องของท้องถิ่นนั้น เมืองเป็นรูปแบบหนึ่งของท้องถิ่น และเป็นเรื่องที่ได้รับความสนใจอย่างกว้างขวาง เพราะการทำความเข้าใจเรื่องเมืองไม่ทำให้เราเห็นเรื่องท้องถิ่นเป็นเพียงเรื่องนามธรรม คือเป็นคู่หรือขั้วกับเรื่องระดับชาติเท่านั้น เพราะเมื่อพูดถึงเรื่องเมืองจะเห็นคุณลักษณะบางอย่างของท้องถิ่นที่เฉพาะเจาะจงขึ้น และมีลักษณะร่วมในปรากฏการณ์ของโลกไปพร้อมๆ กัน
มิติเรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองนั้นเป็นหนึ่งเรื่องที่ท้าทายประเด็นของการบริหารจัดการท้องถิ่น โดยเฉพาะท้องถิ่นในระดับเมือง
ประการแรก การพูดเรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองเป็นการทำความเข้าใจเรื่องความเหลื่อมล้ำในมิติเรื่องพื้นที่แบบหนึ่งที่เรียกว่าพื้นที่เมือง และทำให้เราเห็นความซับซ้อนของเรื่องความเหลื่อมล้ำได้มากขึ้น เพราะความเหลื่อมล้ำที่อยู่ในพื้นที่หนึ่งนั้น อาจมีหลายมิติ ทั้งด้านเศรษฐกิจ การเมือง สังคม
ประการที่สอง การพูดเรื่องความเหลื่อมล้ำนั้นเอาเข้าจริงตัวคำจำกัดความเองก็อาจจะซับซ้อนไม่ใช่เล่น
2.1 เรามักมองว่า ความเเหลื่อมล้ำกับความยากจนเป็นเรื่องเดียวกันทั้งที่ไม่ใช่แต่เชื่อมโยงกัน ความยากจน (poverty) นั้นหมายถึงสภาวะการขาด หรือเข้าไม่ถึง หรือเปราะบาง ต่อบางสิ่งบางอย่าง โดยทั่วไปการพูดเรื่องความยากจนมักจะอิงกับมาตรฐานบางอย่าง เช่น ปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีวิตว่ามีหรือไม่มี หรือมีในปริมาณที่พอหรือไม่พอ เช่นพวกตัวชี้วัดในเรื่องของการพัฒนาเพื่อความยั่งยืนของสหประชาชาติ ซึ่งบางครั้งการศึกษาเรื่องความยากจนนั้นก็ตอบเรื่องความเหลื่อมล้ำไม่ได้เพราะมัวแต่สนใจคนอยู่กลุ่มเดียวที่เป็นเป้า และเป้าหมายของนโยบายคือคนยากจน จนลืมภาพที่ใหญ่กว่านั้น คือ “ความสัมพันธ์” ของความยากจนกับสิ่งอื่นที่อาจเป็นทั้งเหตุ หรือผล ของความยากจน เช่น ความร่ำรวย ความเหลื่อมล้ำ เป็นต้น
2.2 เมื่อพูดถึงความเหลื่อมล้ำ ในวงการวิชาด้านความเหลื่อมล้ำโดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำในระดับเมือง เขาเอาจริงเอาจังกับเรื่องนี้ถึงขั้นที่แบ่งพิจารณาเรื่องที่ดูใกล้กันออกเป็นสามเรื่อง คือ ความแตกต่างกันในเมือง (urban differentials) ความไม่เท่า (เทียม) กันในเมือง (urban inequality) และความเหลื่อมล้ำในเมือง (urban inequity)
ในรายละเอียดจะขอขยายความว่า เมื่อพูดเรื่องความยากจนในเมือง (urban poverty) เรามักจะพูดเรื่องของชุมชน ครัวเรือน และผู้คนแต่ละคน ที่ขาดปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีวิต อาทิ น้ำสะอาด สาธารณสุขที่ดี ที่พักอาศัย การศึกษา และการจ้างงาน ทั้งไม่มีและเข้าไม่ถึง แต่กระนั้นก็ตามเรื่องเหล่านี้ในแง่ของระดับของสิ่งที่มีและเข้าถึงนั้นอาจจะต่างกันไปตามบริบทและค่านิยมของสังคมนั้นๆ ด้วย เรื่องเหล่านี้รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นนั้นก็พยายามแก้ปัญหาอยู่ โดยพยายามลงไปช่วยกลุ่มเป้าหมายี่ถูกมองว่าเป็นคนจน ถ้าในระดับเมืองก็จะเป็นคนจนเมือง
ความแตกต่างในเมือง (urban differentials) มักจะเป็นเรื่องของการทำการสำรวจ และมักเป็นการสำรวจเชิงพื้นที่ ออกมาเป็นแผนที่ว่าแต่ละพื้นที่ แต่ละกลุ่มคนที่อาศัยในพื้นที่นั้นจากขาดแคลนหรือเข้าถึงปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีวิตไหม เรื่องนี้ต้องตั้งประเด็นให้ชัด เพราะความแตกต่างกันนั้นเป็นสิ่งที่ไม่ใช่ผลทางลบเสมอไป แต่ความแตกต่างกันทำให้เราเริ่มเห็นความหลากหลายในพื้นที่ และพยายามที่จะตั้งคำถามลึกขึ้นไปอีกว่า ความแตกต่างกันนั้นมันสะท้อนถึงที่มาที่ไปของความแตกต่างนั้น และความสัมพันธ์ของสิ่งหรือปรากฏการณ์ที่แตกต่างกันนั้นอย่างไร
ความไม่เท่า (เทียม) กันในเมือง (urban inequality) จะเริ่มมองว่าในความแตกต่างกันนั้นมันสะท้อนความไม่เท่า (เทียม) กัน แต่หัวใจสำคัญก็คือว่าความไม่เท่ากันนั้นทุกเรื่องไม่เท่ากับความไม่เป็นธรรม
ความเหลื่อมล้ำในเมือง (urban inequity) นอกจากจะมองเห็นทั้งความยากจน ความแตกต่าง และความไม่เท่า (เทียม) กันแล้ว ยังเริ่มวิเคราะห์ว่าความแตกต่างและไม่เท่า (เทียม) กันนั้นมีลักษณะของความไม่เป็นธรรม (injustice) ในการกระจายทรัพยากรระหว่างกลุ่มหนึ่งกับกลุ่มอื่นๆ ในเมือง และรวมไปถึงความไม่เป็นธรรมในการกำหนดนโยบาย รวมทั้งความเหลื่อมล้ำในเมืองนั้น ยังพยายามอธิบายในเรื่องของที่มาที่ไปและความสัมพันธ์ระหว่างกันของผู้คน/กลุ่มคนในเมืองด้วย ด้วยว่าความเหลื่อมล้ำบางเรื่องไม่ใช่เรื่องที่เป็นธรรมชาติ แต่มีที่มาที่ไป
มีตัวอย่างที่ถกเถียงกันในหลายเรื่อง เช่น คนมีรถ กับ คนเดินถนนที่ไม่มีรถ เรื่องนี้อาจจะมองว่าเป็นความยากจนได้ไหม ก็อาจจะบอกว่าได้ในมุมที่คนไม่มีเงินซื้อรถ แต่คนไม่ซื้อรถอาจรวยและอาศัยที่คอนโดติดรถไฟฟ้า เขาอาจจะไม่จน ขณะเดียวกันคนขับรถที่บ้านอยู่ไกล แต่มีลูกมีเมีย ต้องขับรถเข้าเมือง มาส่งลูกเมียตื่นตีห้า อาจจะจนในการเข้าถึงคุณภาพชีวิตในเมืองที่ตื่นสายได้ แต่ที่ดินแพง
คนมีรถกับคนไม่มีรถ อาจจะแตกต่าง หรืออาจไม่เท่าเทียมก็ได้ ถ้าคนมีรถเข้าไม่ถึงทรัพยากรที่จะนำไปซื้อรถ หรือแหล่งเงินกู้
แต่ระหว่างพวกเขาอาจจะมีเรื่องความไม่เป็นธรรม เช่น ความไม่เป็นธรรมเรื่องมลพิษและสิ่งแวดล้อมเมือง เพราะคนมีรถอาจสร้างมลพิษให้กับคนเดินถนนที่ไม่ได้ปล่อยมลพิษ ซึ่งในเรื่องนี้ การเที่ยวไปบอกว่าปัญหามลพิษในอากาศนั้นเป็นปัญหาของคนทุกคนนั้นอาจจะตอบไม่ได้ เพราะในบางระดับของการวิเคราะห์เราพบว่าคนมีรถนั้นอาจจะสร้างมลพิษให้มากกว่า
ที่สำคัญเข้าไปใหญ่ก็คือ รัฐบาลยังเอาใจคนมีรถโดยส่งเสริมการขยายถนน และไม่ได้เก็บภาษีรถและน้ำมันให้เป็นแรงจูงใจ ดังนั้นนโยบายสร้างถนนมากกว่าทางเดิน ปลูกต้นไม้น้อยเพราะทำถนนเป็นหลักก็จะยิ่งสร้างความเหลื่อมล้ำในเมือง หรือบางที่เราอาจจะหวือหวาว่าจะมีการสร้างสวนสาธารณะ แต่เอาเข้าจริงสวยสาธารณะนั้นกลับให้บริการคนรวยที่อยู่ในย่านตึกสูง เพราะคนจนที่อยู่ไกลออกไปเข้าไม่ถึงมากขึ้นเรื่อยๆ และไม่มีเวลามาใช้
มิหนำซ้ำยิ่งสร้างพื้นที่สีเขียวในเมืองชั้นในที่คนจนอยู่ไม่ได้ ก็มีผลทำให้ราคาที่ดินในย่านนั้นสูงขึ้นไปอีกและความมั่งคั่งที่ได้อาจไม่กระจายไปให้คนทุกคนในเมืองนั้น
ประการที่สาม การบริหารจัดการเรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองนั้นไม่ใช่เรื่องง่าย ส่วนหนึ่งเพราะมักจะมีเรื่องสองเรื่องปะปนกัน หนึ่งคือมองว่าความเหลื่อมล้ำเท่ากับความยากจน แล้วมองว่าคามยากจนเป็นเรื่องเฉพาะกลุ่ม เช่น ถ้าจนก็สร้างงบช่วยเหลือแล้วเอาไปแจก หรือไปไกลขนาดบางเมืองก็ไล่รื้อชุมชน แล้วพอพวกเขาออกไปอยู่นอกเขตเมือง ก็มองว่าความยากจนลดลง หรือไม่เหลื่อมล้ำแล้ว และก็ปิดโครงการได้
สองคือมองไม่เห็นความเหลื่อมล้ำเลย โดยมองว่าทุกอย่างเป็นเรื่องของความแตกต่างหรือมีแค่ความไม่เท่าเทียม แล้วปล่อยให้คนดิ้นรนกันไปในเมืองในฐานะที่อ้างว่า รัฐบาลไม่สามารถเข้าไปแทรกแซงได้ หรือไม่มีอำนาจ (ซึ่งเป็นข้ออ้างอันเป็นนิรันดร์ของรัฐบาลท้องถิ่น ทั้งที่ในหลายพื้นที่รัฐบาลท้องถิ่นเองก็ดิ้นรนต่อสู้ภายใต้ข้อจำกัดอันมากมายมหาศาลในการสร้างสรรค์ทางออกให้กับประชาชนของเขา)
ประการที่สี่ เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองนั้น บางทีก็เป็นเรื่องที่ต้องเข้าใจถึงความซับซ้อน โดยเฉพาะมีการพูดว่าในบางยุคสมัยนั้น ความเหลื่อมล้ำเราเห็นได้เพราะมีคนจนจำนวนเยอะและคนรวยจำนวนน้อย แต่ในสมัยนี้เรากลับพบว่าในหลายกรณีความเหลื่อมล้ำอาจเกิดจากการที่มีคนรวยที่ไม่ใช่แค่น้อย แต่โคตรรวยอยู่ไม่กี่ราย และการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในระดับท้องถิ่นหรือเมืองคงไม่ใช่ทำให้ทุกคนรวย หรือไปเก็บภาษีแพงๆ เพราะยิ่งเก็บแพง คนรวยที่อยู่น้อยแต่รวยมากอาจหนีไปอยู่ที่อื่น ทีนี่ก็อาจจะแก้ความเหลื่อมล้ำได้ แต่แก้ความยากจนไม่ได้เลย
ตัวอย่างหัวข้อที่ถกเถียงกันเรื่องความเหลื่อมล้ำกับเรื่องการบริหารจัดการเมืองอาจจะมีอยู่สักสองเรื่องที่อยากยกตัวอย่างให้พิจารณา
1.เรื่องของการแบ่งแยกคนในเมืองเป็นพื้นที่ (segregation) กล่าวคือ ความเหลื่อมล้ำในพื้นที่ของเมืองมักสะท้อนออกมาจากการที่พื้นที่แต่ละแห่งนั้นมีผู้คนที่แยกกันอยู่ตามสถานะทางสังคมและรายได้ กล่าวคือมีย่านคนรวย กับย่านคนจน และคุณภาพชีวิตและการเข้าถึงสาธารณูปโภค รวมทั้งโอกาสในชีวิต การจ้างงานและความปลอดภัย ข้อเสนอในยุคสมัยใหม่กลับไม่ได้มองว่าการแบ่งแยกพื้นที่ซึ่งส่วนหนึ่งมาพร้อมกับการแบ่งแแยกผังเมืองตามการใช้ที่ดินนั้นเป็นทางออกจากการเหลื่อมล้ำ แต่พยายามหาทางที่จะสร้างพื้นที่ย่อยๆ ในเมืองให้คนที่หลากหลายภูมิหลังและสถานะอยู่ด้วยกันได้ นั่นหมายความรวมถึงการปรับปรุงกายภาพของเมืองที่คำนึงถึงคนทุกกลุ่มด้วย
2.ประเด็นท้าทายของรัฐบาลในระดับเมืองไม่ใช่เครื่องมือทางภาษีเท่านั้น ยิ่งเก็บภาษีคนรวยคน รวยจะหนีแล้วความแตกต่าง ความไม่เท่าเทียม และความเหลื่อมล้ำอาจลด แต่ความยากจนจะเพิ่ม สิ่งสำคัญคือจะทำอย่างไรให้คนชั้นกลางและคนมีอันจะกินย้ายเข้ามาเป็นประชากรที่สร้างความมั่งคั่งในเมือง ซึ่งตอนแรกที่เข้ามาอาจจะทำให้แตกต่างและไม่เท่าเทียม แต่ในระยะยาวโอกาสที่สร้างงาน ลดความยากจน และลดความไม่เท่าเทียมและความเหลื่อมล้ำย่อมทำได้ สภาวะที่เป็นจริงจึงต้องสร้างคุณภาพชีวิตที่ดี ดึงคนมีเงินเข้ามาในเมือง ดึงนักท่องเที่ยวเข้ามาในเมือง และดึงคนอพยพเข้ามาในเมืองมาเป็นแรงงาน แต่ก็พยายามยกระดับคุณภาพชีวิตในเมืองให้กับพวกเขา
ว่าง่ายๆ คือ ลดความยากจน ลดความไม่เท่าเทียม ลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความแตกต่างและความหลากหลาย และสร้างความยั่งยืนในเมือง แต่ทั้งหมดต้องเป็นการพูดคุยในยุคหลังการกระจายอำนาจ คือเข้าใจความสำคัญของท้องถิ่น และหารูปแบบจัดการและหาความสัมพันธ์กับส่วนกลางที่หมาะสมด้วยนั่นแหละครับ
