ประเทศไทยผ่านการปฏิรูปการศึกษามาซ้ำแล้วซ้ำเล่า การเดินทางอันยาวนานของการปฏิรูปการศึกษาตั้งแต่ สมัยรัชกาลที่ 5 มาจนถึงปัจจุบัน จากยุคที่โรงเรียนอยู่ภายใต้สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สู่การแบ่งเขตพื้นที่การศึกษา มาสู่ยุคการปฏิรูปภายใต้กฎหมาย คสช. มาตรา 44 มีการออกเป็นคำสั่งหัวหน้า คสช. อย่างน้อย 19 ฉบับ ที่เน้นปรับปรุงโครงสร้างส่วนบน เช่น การตั้งกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม การแยกสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) ออกจากสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ที่สำคัญคือการเกิดโครงสร้างศึกษาธิการจังหวัดและภูมิภาคที่เป็นปมขัดแย้งมาจนถึงวันนี้
ในปี พ.ศ.2542 มีการปฏิรูปการศึกษาโดยการขับเคลื่อนแนวคิดโรงเรียนนิติบุคคล เพื่อให้อำนาจการบริหารจัดการของโรงเรียนทั้งด้านบุคคล วิชาการ การเงิน และบริหารทั่วไป เป็นไปโดยอิสระ อย่างไรก็ดีแนวคิดนี้ไม่สามารถทำได้สำเร็จ เมื่อมีคำสั่งหัวหน้า คสช. จัดตั้งคณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัด (กศจ.) และคณะอนุกรรมการศึกษาธิการจังหวัด (อกศจ.) ยุบเลิกคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา และยุบเลิกคณะอนุกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (อ.ก.ค.ศ.) คือ จุดปะทะกันของคนที่ปฏิบัติหน้าที่ตามโครงสร้างเดิม เพราะการเปลี่ยนแปลงอย่างฉับพลันที่ไม่มีการสื่อสาร เตรียมการ และสร้างความเข้าใจเชิงลึก
นำมาซึ่งการตีความหมายการปฏิรูปโครงสร้างทางการศึกษาไปในทิศทางที่แตกต่างกัน
จากความสับสนข้างตน ผู้เขียนจึงขอนำเสนอการปฏิรูปการศึกษาที่ไม่ก่อให้เกิดความขัดแย้ง ยุบหน่วยงานแต่ให้ยึดหลักการ ความสำคัญอยู่ที่การให้กระจายอำนาจอย่างสมดุล ยึดหลักคุณภาพโรงเรียนและผู้เรียนเป็นสำคัญ และต้องตอบปัญหาสำคัญประเด็นเรื่องคุณภาพการศึกษา ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา และประสิทธิภาพการบริหารจัดการได้ ทั้งนี้ การปฏิรูปการศึกษาต้องนำไปสู่การเปลี่ยนวัฒนธรรมการทำงานของคนในแวดวงการศึกษาตั้งแต่หัวขบวนยันท้ายขบวน ให้เป็นการทำงานแบบมีเป้าหมายเพื่อการพัฒนาผู้เรียนเป็นสำคัญ
หลักคิดสำคัญของการกระจายอำนาจทางการศึกษาคือการสร้างให้เกิดการมีส่วนร่วมและการรับผิดรับชอบตามหลักการนโยบายสาธารณะที่มีทิศทางหรือแนวทางการออกแบบนโยบายตามที่สังคมโดยรวมเห็นหรือเชื่อว่าควรจะดำเนินการไปในทิศทางนั้น หัวใจสำคัญของนโยบายสาธารณะ คือ กระบวนการที่เกิดจากการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องทางการศึกษาที่มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมด สัดส่วนการกระจายอำนาจส่วนกลาง : จังหวัด : สถานศึกษา คือ 30:30:40 เพื่อให้สถานศึกษามีอำนาจในการบริหารจัดการทั้งในส่วนของงานบุคลากร วิชาการ การเงิน และบริหารทั่วไปได้อย่างอิสระ
สอดคล้องกับบริบทของโรงเรียน ซึ่งรูปแบบการกลับทิศการกระจายอำนาจจากล่างขึ้นบนเช่นนี้ จะเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญ ที่ทำให้การปฏิรูปการศึกษาลงลึกไปสู่การพัฒนาคุณภาพของผู้เรียนเป็นรายบุคคลได้มากยิ่งขึ้น
เสถียรภาพของรัฐบาลก็เป็นอีกปัจจัยสำคัญที่ทำให้การปฏิรูปการศึกษาเป็นไปอย่างต่อเนื่อง จากสถิติจำนวนรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการตั้งแต่ ปี พ.ศ.2540 มีจำนวนถึง 22 คน ในระยะเวลา 22 ปี อายุเฉลี่ยการทำงานต่อคนเพียงปีกว่าๆ นั้น ทำให้การเปลี่ยนแปลงการศึกษาในระดับโครงสร้างการทำงานมีความฉาบฉวย วูบวาบ และไม่ลงลึกถึงแก่นรากของปัญหาที่แท้จริง เกิดความสับสนในสังคมทั้งในกลุ่มข้าราชการผู้ปฏิบัติงานว่าทิศทางการศึกษาของประเทศควรมุ่งไปในทิศทางใดกันแน่ ในภาวะสับสนเช่นนี้จึงทำให้งานด้านการศึกษาเปรียบเสมือนไม้เบื่อไม้เมาสำหรับคนที่จะเข้ามาทำงาน เพราะเป็นงานที่มีความซับซ้อนมากและมีปัญหาในหลายระดับ การทำงานให้เกิดประสิทธิผลภายใต้โครงสร้างที่ใหญ่เทอะทะนั้นไม่คล่องตัว เห็นผลช้า และหาความเป็นรูปธรรมจับต้องได้ยาก
ทั้งนี้ การแสดงออกของกลุ่มข้าราชการและบุคลากรทางการศึกษา จากสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา 225 เขต ที่พร้อมใจกันแต่งชุดดำคัดค้านการปฏิรูปโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการรูปแบบใหม่นั้น สะท้อนให้เห็นว่าการวางนโยบายทางการศึกษาต้องอาศัย “การฟัง” เสียงของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย อีกทั้งกระทรวงศึกษาธิการเองต้องยอมรับสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นส่วนหนึ่งเกิดจากการรวมศูนย์อำนาจที่ส่วนกลางมากจนเกินไป จะเห็นได้จากทุกๆ การสั่งการที่มาจากส่วนกลางที่สามารถสั่นสะเทือนคนในวงการศึกษาทั้งระบบ นำมาซึ่งอาการเบื่อระอา (burn out) จากภาวะที่ไม่แน่นอนและความรู้สึกไม่มั่นคงในกลุ่มผู้ปฏิบัติงาน และยังส่งผลทำให้เกิดวัฒนธรรมการทำงานตามกรอบความคิดแบบติด (fixed mindset) และการทำงานแค่เฉพาะในพื้นที่ปลอดภัยของตนเอง (comfort zone) ที่อยู่บนฐานของความกลัว (fear zone) จนเกิดวัฒนธรรมองค์กรแห่งการเรียนรู้ที่ล้าหลังอยู่กับที่มาโดยตลอด
อย่างไรก็ดี ใจความสำคัญของการปฏิรูปการศึกษาแท้ที่จริงแล้ว คือ การยึดโรงเรียนและผู้เรียนเป็นตัวตั้ง ให้กลไกที่มีอยู่เดิมทำงานอย่างมีประสิทธิภาพให้สามารถจัดการอำนวยความสะดวก สร้างการมีส่วนร่วมเชิงนโยบาย ส่งเสริมสนับสนุน นิเทศติดตามผล ออกแบบแนวทางการวัดประเมินผลที่สอดคล้องกับบริบทจริงของผู้เรียน ในรูปแบบของจังหวัดจัดการตนเองและพื้นที่นวัตกรรม
ผู้เขียนได้ลงพื้นที่ติดตามโครงการพื้นที่นวัตกรรมการศึกษา จังหวัดสตูล ทำให้ได้ข้อค้นพบสำคัญจากงานวิจัยที่ว่า การปล่อยให้ครูได้มีเวลาอยู่กับศิษย์ในชั้นเรียนมากขึ้น ได้คิด ออกแบบกิจกรรมอย่างอิสระ โดยใช้ชุมชนเป็นฐานนั้น ประจักษ์ผลค่อนข้างชัดเจนในการพัฒนาผู้เรียนให้มีความรู้รอบตัวโดยเฉพาะความรู้ที่มีอยู่ในท้องถิ่น รู้ลึกในสิ่งที่ตนเองสนใจผ่านการทำโครงงานฐานวิจัย
สิ่งเหล่านี้คือตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่าโรงเรียนสามารถพัฒนานวัตกรรมทางการศึกษาเองได้ หากมีเวลา โอกาส และการเปิดพื้นที่ทางความคิดที่มากเพียงพอ
จากที่กล่าวมาข้างต้นจะเห็นได้ว่าการปฏิรูปการศึกษาจะมุ่งแค่การจัดการโครงสร้างเชิงระบบการบริหารอย่างเดียวนั้นเป็นไปไม่ได้ที่จะทำให้คุณภาพผู้เรียนดีขึ้น การสร้างให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่แท้จริงต้องเป็นการปฏิรูปทั้งเชิงระบบโครงสร้างบริหาร หลักสูตรแกนกลาง และวิธีการวัดและประเมินผล ให้สอดคล้องกับบริบทสังคมของผู้เรียนและความเป็นไปของโลก ทั้งนี้ ผู้เขียนเน้นย้ำอีกครั้งว่าการเปลี่ยนในระดับนโยบายสาธารณะที่จะมีผลกระทบต่อคนทั้งประเทศต้องอาศัยการฟังให้มาก ใช้ข้อมูลงานวิจัยที่ผ่านมาเป็นฐานคิด มีการสร้างงานวิชาการศึกษาเชิงเปรียบเทียบทั้งกรณีไทยและต่างประเทศ ดึงคนที่มีความเห็นต่างกันเข้ามาร่วมแลกเปลี่ยน พูดคุย เพื่อให้ได้ข้อมูลจากหลายๆ ฝ่าย และต้องไม่ทำงานแบบตาบอดคลำช้าง จึงจะนำมาซึ่งนโยบายที่มีคำอธิบายประกอบชัดเจน จากนั้นให้ทดลองการนำนโยบายไปใช้ในพื้นที่ทดลองพร้อมกับศึกษาวิจัยควบคู่ไปด้วย มีการเก็บรวบรวมข้อมูล วิเคราะห์ผลอย่างเป็นระบบ เพื่อพัฒนานโยบายที่สามารถนำไปใช้จริงอย่างมีประสิทธิภาพ
ท้ายที่สุดนี้ ต้องอย่าลืมว่าแก่นสำคัญของการปฏิรูปการศึกษาต้องมุ่งที่คุณภาพผู้เรียนเป็นสำคัญไม่ใช่ผลประโยชน์ส่วนตัว กลุ่มตนเอง ให้โรงเรียนเป็นตัวตั้งอิสระ ใช้กลไกจังหวัดจัดการตนเองให้เกิดประสิทธิภาพ กระทรวงศึกษาธิการต้องเล็กลง การฟังเสียงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียครบทุกฝ่าย และเน้นการปฏิรูปแบบรอบด้านครบวงจร และยึดกระบวนการออกแบบนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม อาจจะเป็นทางรอดสำคัญที่ทำให้ประเทศไทยหลุดพ้นจากวัฏสงสารการปฏิรูปนี้ที่วนลูปซ้ำแล้วซ้ำเล่าก็เป็นได้
