ในช่วงปีนี้ ท่านผู้อ่านอาจพอได้ยินข่าวการปฏิรูปหรือการปรับตัวกองทุนบำนาญขนาดใหญ่ของภาครัฐในหลายประเทศ เช่น เนเธอร์แลนด์ อิตาลี บราซิล ชิลี ฝรั่งเศส และมีประชาชนบางประเทศไม่พอใจกับแผนปฏิรูปที่จะปรับลดสวัสดิการบำนาญและขยายอายุเกษียณ เช่นชาวฝรั่งเศสที่ออกมาประท้วงรุนแรงหลายแสนคนจนกลายเป็นประเด็นทางการเมืองครั้งใหญ่ จึงน่าคิดว่าอะไรทำให้กองทุนบำนาญทั่วโลกต้องเร่งปรับตัว และมีแง่คิดใดที่น่าสนใจสำหรับประเทศไทย
กองทุนบำนาญทั่วโลกกำลังเผชิญความท้าทายที่อาจทำให้ฐานะการเงินไม่สมดุลในระยะยาวมากขึ้น คือ 1) สังคมสูงอายุเกิดขึ้นรุนแรงเกินกว่าที่คิด จากโครงสร้างประชากรที่มีสัดส่วนคนทำงานต่อผู้สูงอายุน้อยลงมาก เพราะอัตราการเกิดต่่ำและคนอายุยืนขึ้น ทำให้ภาระทางการคลังจากรายจ่ายสวัสดิการบำนาญสูงขึ้น 2) อัตราดอกเบี้ยต่ำมานานและอาจจะต่ำอีกนาน ย่อมกระทบการดำเนินงานของกองทุนบำนาญ และกระทบประมาณการกระแสเงินรับเข้าจ่ายออกในอนาคต การคาดการณ์อัตราผลตอบแทนการลงทุนในระยะยาวจึงต้องปรับให้สอดคล้องกับความเป็นจริงมากขึ้น รวมถึงการปรับลดสมมุติฐานอัตราคิดลด (discount rate) ของกระแสรายจ่ายสวัสดิการบำนาญในอนาคต ซึ่งจะทำให้มูลค่าปัจจุบันของกระแสรายจ่ายนี้สูงขึ้น ดังนั้น เมื่ออัตราดอกเบี้ยต่่ำลง ยิ่งทำให้ช่องว่างระหว่างสินทรัพย์กองทุนและผลประโยชน์สวัสดิการบำนาญ (pension funding gap) กว้างขึ้น และ 3) ความไม่เท่าเทียมกันระหว่างกองทุนบำนาญต่างๆ ในประเทศ ซึ่งเป็นหนึ่งในประเด็นประท้วงของกลุ่มผู้มีรายได้น้อยในบางประเทศ เช่น ชิลี ทำให้รัฐบาลต้องประกาศเพิ่มสิทธิประโยชน์เงินบำนาญขั้นต่ำให้พอใช้
การเร่งประกาศแผนปฏิรูปกองทุนบำนาญเพื่อสร้างความยั่งยืนในอนาคตเพื่อไม่ให้กระทบต่อความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ส่วนใหญ่ดำเนินการใน 3 แนวทาง คือ 1) กองทุนหาทางเพิ่มอัตราผลตอบแทน จากการกระจายการลงทุนในสินทรัพย์ที่เสี่ยงมากขึ้นและมีสภาพคล่องต่ำลง เช่น หุ้น หุ้นกู้เอกชน อสังหาริมทรัพย์ และลดสัดส่วนการลงทุนในสินทรัพย์สภาพคล่องสูง 2) ขยายอายุเกษียณและให้สมาชิกกองทุนจ่ายเงินสมทบในอัตราสูงขึ้น เพื่อให้มีแหล่งเงินรองรับรายจ่ายกองทุนในปัจจุบันและในอนาคตที่เพียงพอ และ 3) ปรับลดสิทธิประโยชน์บำนาญของบางกลุ่มอาชีพและขยายความครอบคลุมระบบบำนาญไปยังกลุ่มคนที่มีรายได้น้อย โดยเพิ่มสิทธิประโยชน์จูงใจให้คนกลุ่มนี้อยากออมโดยสมัครใจเพิ่มขึ้น
หลายประเทศหาทางออกโดยปรับกลไกระบบบำนาญตามโครงสร้างประชากรและฐานะการเงินของกองทุน รวมถึงทยอยเปลี่ยนจากระบบบำนาญแบบกำหนดผลประโยชน์ (defined benefit) เป็นแบบกำหนดเงินสมทบ (defined contribution) เช่น สวีเดนปรับสูตรคำนวณการจ่ายเงินบำนาญตามโครงสร้างประชากรและเศรษฐกิจ เนเธอร์แลนด์ออกกฎหมายไว้ว่า ถ้าสัดส่วนความเพียงพอของสินทรัพย์กองทุนต่อเงินบำนาญและผลประโยชน์ (coverage ratio) เหลือไม่ถึง 95% จะต้องปรับลดเงินบำนาญคนวัยเกษียณและเพิ่มอัตราเงินสมทบคนวัยทำงาน และเมื่อเดือนมิถุนายนนี้ รัฐบาลได้ข้อตกลงร่วมกับสหภาพแรงงานและนายจ้างว่าจะขยายอายุเกษียณต่ออายุขัยเฉลี่ยของประชากรที่เพิ่มขึ้นทุก 1 ปี โดยรัฐบาลมีแผนจะขยายอายุเกษียณเป็น 67 ปี ภายในปี 2024 บราซิลปฏิรูประบบบำนาญครั้งใหญ่เพราะภาระรายจ่ายสวัสดิการบำนาญในปัจจุบันสูงเกิน 44% ของงบประมาณรัฐบาลหรือมีขนาดราว 9% ของ GDP โดยขยายอายุเกษียณออกไปอีก 9 ปี (ผู้ชาย 65 ปี และผู้หญิง 62 ปี) ลดสิทธิประโยชน์บำนาญ และเพิ่มอัตราการสมทบเงิน
สำหรับไทย เราพอจะทราบข่าวการปรับตัวของระบบบำนาญข้าราชการมาอย่างต่อเนื่อง เพื่อลดภาระทางการคลังและรับมือกับความท้าทายจากสังคมสูงวัย และภาวะอัตราดอกเบี้ยต่ำนาน กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) มีลักษณะ defined contribution ซึ่งเป็นการออมภาคบังคับของข้าราชการเป็นรายเดือน เพื่อสร้างหลักประกันยามเกษียณเอง โดยรัฐบาลสมทบเงินออมให้บางส่วน ที่ผ่านมา กบข.หาทางเพิ่มผลตอบแทนการลงทุนโดยกระจายพอร์ตการลงทุนในสินทรัพย์ทางเลือกใหม่ๆ และในปีหน้ามีแผนจะปรับเพดานการออกไปลงทุนในต่างประเทศเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 30 เป็น 40 นอกจากนี้ รัฐบาลมีแนวคิดจะขยายอายุเกษียณราชการตามแผนปฏิรูปประเทศด้านสังคมในเวลาที่เหมาะสม อย่างไรก็ดี เราอาจยังไม่ค่อยเห็นการปรับตัวเพื่อความยั่งยืนของระบบบำนาญลูกจ้างเอกชนที่ชัดเจนนัก โดยเฉพาะกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมที่ยังมีลักษณะ defined benefit เพราะรัฐบาลกำหนดสิทธิประโยชน์ที่สมาชิกจะได้รับในยามเกษียณไว้แล้วหลังจากที่นำส่งเงินสมทบตามอัตราและระยะเวลาที่กำหนด
ดังนั้น การยอมรับความจริงร่วมกันว่าระบบกองทุนบำนาญอาจไม่ยั่งยืนในระยะยาว เป็นสิ่งที่สำคัญในการหาแนวทางทยอยปรับตัว ทั้งแนวทางการบริหารเงินกองทุน นโยบายสิทธิประโยชน์ และการสมทบเงินของสมาชิก ก่อนที่ความไม่สมดุลของกองทุนจะสะสมมากขึ้นจนภาครัฐต้องเร่งปฏิรูปครั้งใหญ่และมีผลกระทบต่อประชาชนในระบบสวัสดิการบำนาญทุกคนทั้งผู้ที่กำลังทำงานอยู่และผู้ที่เกษียณแล้วค่อนข้างมาก ดังเช่นที่เกิดขึ้นกับบางประเทศมาแล้ว
บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนบุคคล จึงไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของหน่วยงานที่ผู้เขียน
