กำจัดจุดอ่อน การใช้งบประมาณปี 63 อย่างไร? โดย ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม

ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย ประจำปี 2563 ได้ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรไปแล้ว ด้วยจำนวนงบประมาณ 3.2 ล้านล้านบาท เมื่อวันที่ 11 มกราคม 2563 ซึ่งหลังจากนี้ไป การนำงบประมาณรายจ่ายปี 2563 ไปใช้นั้น รัฐบาลจะต้องตระหนักถึงการใช้งบประมาณทุกบาททุกสตางค์ให้เกิดประโยชน์กับประชาชนตามแผนงาน โครงการ ที่จัดดำเนินการแต่ละรายโครงการให้เกิดประสิทธิภาพ คุ้มค่าของงบประมาณให้มากที่สุด โดยเฉพาะการใช้งบประมาณเพื่อคนจน คนด้อยโอกาส และกลุ่มเปราะบางในสังคมให้มีคุณภาพชีวิตที่ดี และยกระดับคุณภาพคนเพื่อช่วยลดช่องว่างลดความเหลื่อมล้ำ ระหว่างกลุ่มคนในสังคมให้น้อยลง ซึ่งเท่ากับเป็นการลดช่องว่างระหว่างกลุ่มคนในสังคมในระดับหนึ่ง

อีกประการหนึ่ง รัฐบาลเองและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฟากฝั่งรัฐบาลจะต้องไม่ลืมเสียงข้อท้วงติงจากฝ่ายค้านในการใช้งบประมาณบางประเภทที่ไม่เหมาะสม ไม่ว่าจะเป็นการแก้ปัญหาคนจน คนด้อยโอกาส และปัญหาปากท้องของประชาชน ที่สำคัญการตั้งงบประมาณรายจ่ายของหลายๆ หน่วยงานที่มีความซ้ำซ้อนในแผนงาน โครงการ ซึ่งกันและกัน

แม้ว่าเราจะมองเห็นงบประมาณที่ทุ่มลงไปในยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม รวมแล้วเป็นจำนวนเงิน 765,209.4 ล้านบาท กับยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ไว้เป็นเงินรวมแล้ว 571.073.8 ล้านบาทก็ตาม ซึ่งงบประมาณรายจ่ายทั้งสองส่วนนี้ ก็กระจัดกระจายไปตามรายกระทรวงต่างๆ เช่น กระจายไปอยู่กับสำนักนายกรัฐมนตรี ในแผนงานยุทธศาสตร์เพื่อสนับสนุนการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม กระจายไปอยู่ในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งแต่ละกระทรวงก็กระจายรายจ่ายงบประมาณไปตามกรมต่างๆ หลายๆ กรม ซึ่งมีตั้งแต่งบประมาณกรมละ 100 ล้านบาท ถึง 7,000 ล้านบาท กระจายเป็นเบี้ยหัวแตกออกไป

นอกจากนี้ มหาวิทยาลัยต่างๆ ทั่วประเทศ ก็ตั้งงบประมาณ ทั้งในเรื่องของการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพและทรัพยากรมนุษย์ที่กระจายแจกไปทั่วเกือบทุกมหาวิทยาลัยเช่นกัน ซึ่งจะปรากฏอยู่ในแผนงานพื้นฐานด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ โดยในรายละเอียดมักจะนำไปเป็นค่าครุภัณฑ์ ที่ดิน และค่าก่อสร้าง เช่น ก่อสร้างอาคารเรียน ปรับปรุงอาคารเรียน ก่อสร้างถนนและงานระบบสาธารณูปโภคในมหาวิทยาลัยต่างๆ และค่าครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์ เป็นต้น ซึ่งโดยสรุปแล้วในแผนงานด้านนี้ มักลงทุนไปที่ Hardware เสียส่วนใหญ่และเห็นว่า มีน้อยมากที่มหาวิทยาลัยจะนำเงินส่วนนี้ไปใช้พัฒนาการศึกษาเพื่อสร้างศักยภาพของมนุษย์ที่เป็น Software

ที่สำคัญ ในการกระจายงบประมาณไปตามรายกระทรวง รายกรม และรายมหาวิทยาลัยดังกล่าว ซึ่งมีลักษณะต่างคนต่างทำนั้น จะก่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคมกับจะก่อให้เกิดผลการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ได้อย่างไร ซึ่งเป็นประเด็นการท้วงติงไว้มากในการอภิปรายในสภาผู้แทนราษฎร

นอกจากนี้ แผนงานโครงการต่างๆ ของแต่ละกระทรวง กรมต่างๆ มักตั้งงบประมาณรายจ่ายไปที่การจัดซื้อครุภัณฑ์ทั่วๆ ไป และการก่อสร้าง การประชุมสัมมนา การฝึกอบรม รวมทั้งการพัฒนาบุคลากรที่มากเกินความจำเป็น หรือมากเกินไปกว่าการใช้งบเพื่อการลงทุนพัฒนาประเทศ เรื่องการศึกษา การสาธารณสุข และการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น เป็นต้น

มีข้อห่วงใยในการใช้จ่ายงบประมาณประจำปี 2563 ที่เกี่ยวกับแผนงานยุทธศาสตร์การพัฒนา “จังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ” ซึ่งจัดงบประมาณรายจ่ายไว้เกือบ 30,000 ล้านบาท กับงบประมาณรายจ่ายที่จะใช้กับแผนงานบูรณาการการพัฒนา เช่น แผนงานบูรณาการพัฒนาและส่งเสริมเศรษฐกิจฐานรากแผนงาน แผนงานบูรณาการการสร้างรายได้จากการท่องเที่ยว แผนงานบูรณาการพัฒนาอุตสาหกรรมและบริการแห่งอนาคต แผนงานบูรณาการพัฒนาพื้นที่ระดับภาค และแผนงานบูรณาการป้องกันปราบปรามและบำบัดรักษาผู้ติดยาเสพติด เป็นต้น โดยจัดตั้งงบประมาณรายจ่ายไว้มาก 235,000,000,000 บาท โดยเฉพาะแผนงานบริหารจัดการน้ำ มีสูงถึง 59,431,00,000 บาท (ห้าหมื่นล้านกว่าบาท) ซึ่งแผนงานบูรณาการพัฒนาต่างๆ นี้ นับเป็นครั้งแรกในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายในปี 2563 แม้ว่ามีเจตนาที่ดีที่จะต้องการให้มีการผสมผสานการทำงานโดยมีเจ้าภาพหลัก (Core Centre) ที่จะประสานงานผนึกกำลังกันทำงานให้ไปสู่
เป้าหมายในทิศทางเดียวกันก็ตาม

แต่แผนงานบูรณาการที่ตั้งใจจะทำนั้น ได้กลับกลายเป็นว่า “เป็นงบประมาณที่กระจายแยกย่อยโครงการและกิจกรรมไปตามกระทรวง กรมต่างๆ เหมือนเดิม ขาดการ
บูรณาการอย่างแท้จริง” โดยเฉพาะการมีเจ้าภาพในการกำหนดเป้าหมายร่วม การจัดทำแผนงานโครงการร่วม และถือว่าเป็นข้อกังวลโดยมีการอภิปรายของสภาผู้แทนราษฎรในประเด็นนี้มากเช่นกัน เพราะมองเห็นว่าในที่สุดงบบูรณาการก็จะกลายเป็นงบเบี้ยหัวแตกและเหวี่ยงแหงบประมาณที่ไม่ก่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเป้หามายที่กำหนดไว้

สำหรับประเด็นแผนงานบูรณาการได้มีข้อสังเกตจากคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่าย ปี 2563 เขียนไว้อย่างน่าสนใจว่า “แผนงานบูรณาการไม่ใช่การรวมแผนเพื่อประโยชน์ในการงบประมาณ” และเห็นว่า แผนงานบูรณาการในปีงบประมาณ พ.ศ.2563 จำนวนไม่น้อยอยู่ในลักษณะการรวมแผนงานเข้าด้วยกัน แต่ไม่ได้มีการวางแผนเพื่อกำหนดภารกิจร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น แผนงานบูรณาการจึงไม่มีการบูรณาการอย่างแท้จริง แต่เป็นเพียงการรวมแผนเข้าด้วยกัน เพื่อประโยชน์ในการโอนงบประมาณเท่านั้น

ในการนี้ มีข้อสังเกตว่า การดำเนินงานของแผนงานบูรณาการที่มีหน่วยงานหลายหน่วยงานร่วมกันดำเนินการมากกว่า 2 หน่วยงาน จะต้องมีเจ้าภาพหลักให้ชัดเจน หรือมีเจ้าภาพหลัก (Core Center) ในการเป็นหน่วยประสานงาน เพื่อจัดการประชุมร่วมกำหนดเป้าหมายร่วมกำหนดแผนงานและผลิต (ความสำเร็จของภาพรวม) ให้ชัดเจนมากกว่าที่จะบูรณาการเพียงประเด็นเนื้อหา ต้องบูรณาการในแง่กระบวนการดำเนินงานและเป้าหมายผลลัพธ์ร่วมด้วย

ส่วนประเด็นงบประมาณรายจ่ายบูรณาการกลุ่มจังหวัด มีข้อสังเกตว่า “งบกลุ่มจังหวัด” มีเจตนารมณ์ในการใช้งบประมาณเพื่อให้จังหวัดต่างๆ ในกลุ่มจังหวัดมีงบประมาณในการจัดทำแผนบูรณาการหรือมีพันธกิจร่วมกัน แต่ในทางปฏิบัติกลับมีการนำงบประมาณในส่วนนี้มาแบ่งปันกันในแต่ละจังหวัดเพื่อนำไปใช้เป็นงบจังหวัดเท่านั้น โดยไม่ได้มีการบูรณาการใดๆ ตามเจตนารมณ์ของการจัดสรรงบประมาณ ทำให้การดำเนินงานของงบกลุ่มจังหวัด เป็นเพียงการเพิ่มงบประมาณรายจังหวัดให้มากขึ้นเท่านั้น ซึ่งเห็นว่า งบประมาณของกลุ่มจังหวัดนี้ จะต้องหาแนวทางจัดทำเป็นงบบูรณาการระหว่างจังหวัดอย่างแท้จริง

อย่างไรก็ตาม เมื่อได้พิจารณาถึงงบประมาณรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับแผนงานบูรณาการในการพัฒนาด้านต่างๆ นั้น ปรากฏให้เห็นถึงงบประมาณเกือบ 300,000,00,000 บาท (สามแสนล้านบาท) ซึ่งคาดหวังว่า จะมีการบูรณาการความร่วมมือแก้ปัญหาต่างๆ ของประเทศได้จริง ไม่ว่าจะเป็นการบูรณาการบริหารจัดการน้ำ การแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้, การพัฒนาพื้นที่ระดับภาค และการพัฒนาและส่งเสริมเศรษฐกิจฐานราก เป็นต้น นั้นก็แปลว่า งบประมาณที่ทุ่มลงไปจึงไม่อยากเห็นการพัฒนาที่นำไปสู่การไม่เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมาย โดยไม่สามารถแก้ปัญหาต่างๆ ที่คาดหวังได้อย่างมีประสิทธิภาพ และไม่เกิดความคุ้มค่า

ผมจึงเข้าใจว่า วงเงินและโครงสร้างงบประมาณ ตาม พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2563 จะต้องเป็นการจัดสรรงบประมาณที่ก่อให้เกิดประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าต่อการพัฒนาประเทศและคุ้มค่ากับการแก้ปัญหาประชาชน ทั้งการแก้ปัญหาความยากจน ลดความเหลื่อมล้ำ และสร้างโอกาสและสร้างความเสมอภาค รวมทั้งสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ในทุกมิติ ทุกช่วงวัย โดยจะต้องอุดจุดอ่อนในการใช้งบประมาณที่จะต้องไม่กระจายประมาณอย่างเหวี่ยงแห ไม่เป็นเบี้ยหัวแตก ไม่รั่วไหลและมีความโปร่งใส และที่สำคัญจะต้องไม่มีเงินทอนให้กับนักการเมืองที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและเครือข่ายนักการเมือง

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon

บทความก่อนหน้านี้จีนเปลี่ยนม้ากลางศึก ฟื้นฟูฮ่องกงสู่สภาพเดิม โดย ศ.ชยานันต์ ศุกลวณิช
บทความถัดไปเหยี่ยวดำเทพาบุกตรวจค้นบ้าน ผงะ!พ่อ-ลูก-เพื่อน ล้อมวงพี้ ‘ไอซ์-เฮโรอีน-ยาบ้า’