ก่อนไวรัสอู่ฮั่นจะเข้าเมืองไทยมาได้ไม่นาน หมอกพิษ หรือฝุ่นพิษ ที่เรารู้สึกว่ามันยกระดับมากกว่าเรื่องฝุ่นจิ๋วนั้น ทำให้เรากังวลและตั้งคำถามกับรัฐบาลมาเป็นปีแล้วว่าตกลงรัฐบาลทำอะไรกับเรื่องนี้บ้าง โดยรัฐบาลเองก็กล่าวว่าได้มีการบรรจุเรื่องของมลพิษฝุ่นเข้าไว้ในวาระแห่งชาติแล้ว
และก็เช่นเดียวกับเรื่องของการจัดการกับเรื่องของการแพร่ระบาดของไวรัสอู่ฮั่นที่ต่อไปก็คงจะมีการพูดถึงกันว่าน่าจะ “บรรจุ” เป็นวาระแห่งชาติในอีกไม่นาน
เมื่อหลายปีก่อน The Momentum ได้สำรวจการประกาศวาระแห่งชาติของรัฐบาลประเทศไทยในหนึ่งทศวรรษ และพบว่า ทุกรัฐบาลมีการประกาศวาระแห่งชาติ ไล่เรียงมาตั้งแต่ การผลิตวัคซีนไข้หวัดนก การปราบปรามการทุจริต การแก้ปัญหาการซื้อสิทธิขายเสียง การส่งเสริมอุตสาหกรรมท่องเที่ยวของประเทศ การส่งเสริมการอ่าน การป้องกันและแก้ไขเด็กและเยาวชนสิทธิมนุษยชนที่ตั้งครรภ์ไม่พร้อม การรณรงค์เป็นเจ้าภาพ World Expo 2020 การจัดระบบสุขภาพเข้มแข็ง การท่องเที่ยววิถีไทย รวมไปถึงสิทธิมนุษยชน
สิ่งที่น่าตั้งคำถามก็คือ เจ้าวาระแห่งชาตินี้มันมีความหมายอะไรบ้าง? โดยเฉพาะเมื่อเรามาดูเรื่องการรับมือกับไวรัสอู่ฮั่นที่กำลังสร้างความวิตกกังวลให้กับสังคมในช่วงนี้
การให้ความสำคัญกับเรื่องของวาระแห่งชาติในบ้านเรานั้นไม่ค่อยได้มีคนสนใจมากนัก ในความหมายที่ว่า วาระแห่งชาตินั้นมันมีที่มาอย่างไร และมันมีผลอะไรต่อสังคมบ้าง กล่าวคือ เรารู้สึกว่า เมื่อรัฐบาลได้บรรจุเรื่องบางเรื่องเข้าสู่วาระแห่งชาติแล้ว เราก็คิดว่าจบแล้ว แปลว่า รัฐบาลให้ความสำคัญแล้ว จากนั้นก็จะมีการกำหนดนโยบาย และก็จะมีการนำนโยบายไปปฏิบัติ
เรื่องก็น่าจะจบลงแค่นั้น เพราะเชื่อมั่นว่า เมื่อมีวาระแห่งชาติแล้ว ก็จะมีนโยบาย มีแผนงาน โครงการ และมีนำไปปฏิบัติ มีการประเมินผล จากนั้นก็มาดูกันว่า นโยบายออกมาจากไหน และการนำไปปฏิบัติมีความเข้มข้นเอาจริงเอาจังไหม และเมื่อไหร่จะมีการเปลี่ยนนโยบาย
การศึกษาวาระแห่งชาติดูจะไม่ได้เป็นที่เชื่อมโยงโดยตรงกับการศึกษาเรื่องการนโยบายสาธารณะของประเทศไทย ซึ่งมักอยู่ในภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์หรือบริหารรัฐกิจ เรื่องที่เป็นเรื่องยอดนิยมมักจะไปอยู่ในเรื่องของการกำหนดนโยบาย ทางเลือกนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ เครื่องมือ/เทคนิคการวิเคราะห์นโยบายและนำไปปฏิบัติ และการวัด-ประเมินนโยบาย (รวมทั้งการพร่ำสอนว่านโยบายสาธารณะคืออะไร) เว้นแต่จะนำมาเชื่อมโยงกับมิติเรื่องการเข้าสู่วาระนโยบาย (agenda setting) ซึ่งไม่ค่อยเป็นเรื่องหลักของการศึกษานโยบายมากนัก ด้วยว่าจะเน้นไปในเรื่องของการกำหนดนโยบาย และขั้นตอนหลังจากนั้นในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ (ข้อยกเว้น เห็นจะมี ศุภชัย ยาวะประภาษ ประสงค์ชัย เศรษฐสุรวิชญ์ ปิยากร หวังมหาพร และอีกหลายท่านใน “สำนักอาจารย์ศุภชัย”) แต่กระนั้นก็ตามความสนใจของนักรัฐประศาสนศาสตร์อาจจะมุ่งเน้นไปที่นโยบายใดนโยบายหนึ่งมากกว่าตัววาระแห่งชาติโดยตรง
แต่ในการรัฐศาสตร์นั้น มิติของสิ่งที่สาย รปศ. เรียกว่า “การเข้าสู่วาระนโยบาย” นี้เป็นเรื่องสำคัญมาก และถ้าอธิบายในภาษาที่มันง่ายขึ้นก็คือ มันคือห้วงขณะที่เกิดการแรงผลักดันที่ทำให้นำไปสู่การพยายามกำหนดนโยบาย หรือเปลี่ยนนโยบายที่มีอยู่เดิม ซึ่งในห้วงขณะดังกล่าวนี้เองที่นักรัฐศาสตร์ให้ความสนใจอย่างยิ่งยวดในแง่ของการพิจารณามิติของ “การเมืองกับนโยบายสาธารณะ” (politics of public policy) (มิติเหล่านี้ได้รับการบุกเบิกโดย อนุสรณ์ ลิ่มมณี เมื่อสมัยที่ผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการศึกษาหลักสูตรรัฐศาสตรมหาบัณฑิตภาควิชาการปกครองเมื่อสองทศวรรษที่ผ่านมา)
หมายความว่า ในการที่เรื่องบางเรื่องนั้นมันจะถูกมองว่าเป็นปัญหานั้น มันไม่ได้มองว่าเป็นปัญหาโดยกะทันหันถึงกับต้องมีนโยบายออกมารองรับ หรือมีการปรับเปลี่ยนนโยบายและการปฏิบัติในเรื่องนั้นอย่างฉับพลันทันที กล่าวอีกอย่างหนึ่งนั้น การก่อรูปนโยบายสาธารณะนั้นไม่ได้เกิดง่ายๆ จากการเกิดปัญหา แล้วก็มีผู้กำหนดนโยบาย และผู้เลือกนโยบายที่ถูกกำหนดไปใช้ตัดสินใจและปฏิบัติเท่านั้น แต่กระบวนการในช่วงที่สถานการณ์บางอย่างได้รับการนิยามร่วมกันว่าเป็นปัญหาที่จะต้องได้รับการแก้ไขนั้นเป็นเรื่องที่มีความสลับซับซ้อน กินเวลายาวนาน เต็มไปด้วยความขัดแย้ง ต่อรอง เจรจา กดดัน ผลักออก และบิดเบือนได้
และนั่นทำให้เราต้องสนใจมิติทางการเมืองในเรื่องดังกล่าวที่อาจแสดงตัวหรือไม่แสดงตัวออกมาอย่างเด่นชัด และด้วยการศึกษาการเมืองของนโยบาย หรือการเมืองใช่ช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่จะก่อให้เกิดนโยบาย และคัดเลือกนโยบายต่างๆ ไปใช้และปฏิบัติในวงจรหรือกระบวนการนโยบายนั้น เราจะเข้าใจลักษณะของอำนาจ สมรรถภาพและทรัพยากรของสถาบันต่างๆ ในสังคมเพิ่มมากขึ้น
นอกจากนี้แล้ว พัฒนาการในการศึกษาวิเคราะห์ทางรัฐศาสตร์ของไทยนั้นย่อมมีส่วนขยายความเข้าใจการศึกษาการเมืองของนโยบายเพิ่มมากขึ้น โดยไม่ด่วนนิยามว่านโยบายสาธารณะ (public policy) นั้นหมายถึงนโยบายที่รัฐเป็นผู้กำหนด แต่ให้ความสำคัญกับคำว่า public หรือสาธารณะในความหมายที่กว้างขึ้น โดยที่รัฐ (รัฐบาล) ไม่ได้เป็นองค์กรเดียวที่ผูกขาดการกำหนดนโยบายสาธารณะเท่านั้น หรือแม้ว่านโยบายสาธารณะนั้นจะถูกกำหนดโดยรัฐบาลในความหมายที่เป็นทางการ
กล่าวคือ ออกมาเป็นรูปแบบของการประกาศในเอกสารราชการ หรือกฎหมาย แต่การทำความเข้าใจมิติทางการเมืองนั้น ทำให้เราเห็นว่า คำว่าสาธารณะอาจหมายถึงปฏิสัมพันธ์ระหว่าง รัฐบาล เอกชน และภาคประชาชนด้วย อีกทั้งปริมณฑลของสาธารณะนั้นอาจจะไม่ได้มีขอบเขตที่คงที่ แต่เป็นเรื่องที่ต่อรองกันได้ และขยายหรือลดลงได้ อาทิ การตั้งคำถามว่า เรื่องใดเป็นเรื่องของรัฐบาลส่วนกลาง หรือส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรภาคประชาชนอาจจะมีส่วนในการกำหนดการบริหารจัดการทรัพยากรสาธารณะบางเรื่อง หรือเครือข่ายการร่วมรับผิดชอบข้ามเขตบริหารแบบเดิมอาจเกิดขึ้นได้ ถ้าฐานทรัพยากรมีลักษณะข้ามพนมแดนบริหารแบบเดิม เช่น คณะกรรมาการลุ่มน้ำ หรือเครือข่ายเพื่อแก้ไขภัยพิบัติ
เมื่อเราเข้าใจมากขึ้นว่า การกำหนดนโยบายสาธารณะนั้นคำว่าสาธารณะเป็นสิ่งสำคัญไม่น้อยกว่าคำว่านโยบายที่นักรัฐประศาสนศาสตร์นำมาเขียนซ้ำซากในตำรานโยบายสาธารณะเบื้องต้น (ในส่วนที่เรียกว่า นโยบายและนโยบายสาธารณะคืออะไร)
เราก็เริ่มเห็นความสำคัญว่ารัฐโดยเฉพาะรัฐบาลนั้นไม่ใช่ศูนย์กลางเดียวในการกำหนดนโยบาย และไม่ได้เป็นผู้เดียวที่มีเหตุผลในการกำหนดนโยบายอีกต่อไป เราก็จะเริ่มเห็นว่ากว่าที่นโยบายสาธารณะจะถูกเริ่มคิดว่าต้องมี (หรือยังไม่ต้องมี หรือไม่ต้องคิดเลย) นั้นมันไม่ใช่เรื่องง่าย และไม่ใช่เรื่องแค่ว่า เมื่อมีนโยบายอยู่แล้วจะปรับเปลี่ยนนโยบายที่มีอยู่เดิมได้อย่างไร
แต่ต้องพิจารณาว่า เรื่องที่อ้างกันว่าเป็นวาระแห่งชาติแล้ว (ก็ให้เบาใจได้ เพราะรัฐบาลจะเป็นเจ้าภาพแล้วนะ) มันเป็นวาระแห่งชาติจริงๆ ตามนัยยะที่เกิดจากการบรรจบของความตระหนักถึงปัญหา จังหวะทางการเมือง และความเชื่อว่าจำต้องออกหรือมีนโยบายออกมา (ในแง่นี้ขอย้ำว่า นโยบายไม่ได้ออกจากคนกลุ่มเดียวที่มีเหตุผลและเข้าใจทุกเรื่อง แต่มันเกิดจากความผสมปนเปที่ซับซ้อนของทั้งสาม “กระแส” คือ ปัญหา การเมือง และนโยบาย)
หรือเป็นเรื่องที่รัฐบาลนั้นต้องออกตามวาระแห่งชาติด้วยเงื่อนไขง่ายๆ เช่น ถูกกดดันจากการไปเซ็นสนธิสัญญากับนานาชาติ หรือถูกกดดันจากนานาชาติ หรือ ผลักดันเป็นนโยบายเพียงเพื่อหาเสียง หรือใช้ทำลาย/โจมตีคู่แข่งทางการเมือง
ความเป็นจริงการขับเคลื่อนหรือผลักดันการเข้าสู่วาระนโยบายแบบไทยๆ นั้นอาจไม่เสมอไปที่จะเป็นไปตามตำราของฝรั่ง โดยเฉพาะในสังคมอเมริกันที่เป็นต้นธารของแนวคิดดังกล่าว ด้วยว่าแนวคิดการผลักดันวาระนโยบายนั้นก่อกำเนิดในสังคมพหุนิยม คือเชื่อว่าอำนาจนั้นกระจายตัว และอำนาจเหล่านั้นต่อสู้ต่อรองกันบนสนามการแข่งขันที่ไม่ค่อยได้เปรียบเสียเปรียบ ไม่ว่าจะส่วนภาคการเมือง ภาคประชาชน ภาคธุรกิจ และภาคราชการ แต่ในสังคมไทยนั้นจากอดีตจนถึงวันนี้โครงสร้างอำนาจทางการเมืองและการบริหารอาจไม่ได้กระจายตัวในแบบเดียวกัน ระบบราชการอาจจะยังคงอำนาจไว้สูง นักการเมือง และภาคประชาชนอาจมีไม่มาก รวมทั้งรัฐบาลเองก็มีหลายขั้วอำนาจ และภาคประชาชนยังมีกลายกลุ่มก้อน มิพักต้องกล่าวถึงภาคธุรกิจและโครงสร้างธุรกิจที่รัฐบาลเองก็ยังต้องคำนึงถึง
สิ่งที่พยายามจะชี้ให้เห็นก็คือ ทั้งในกรณีของหมอกพิษ และการแพร่ระบาดของไวรัสอู่ฮั่นนั้น เรามักจะพบแบบแผนการตัดสินใจและไม่ตัดสินใจที่ไม่ค่อยต่างกันมาก และพบกับความไม่พอใจของสังคมที่ตั้งคำถามว่า “รัฐมัวทำอะไรอยู่” ในขณะที่รัฐก็อ้างว่า “รัฐทำอะไรมากมายไปหมด” แต่ประชาชน “ไม่เข้าใจ”
อย่างกรณีหมอกพิษ สิ่งที่เห็นก็คือภาวะของการไม่ยอมตัดสินใจว่าจะจัดการอย่างไรกับเครื่องยนต์ดีเซล และการก่อรูปทางเลือกนโยบายที่มีศูนย์กลางอยู่ที่การห้ามรถวิ่ง หรือการจำกัดปริมาณรถวิ่งในเมือง ที่รัฐบาลเองก็อ้างว่ามีกฎหมายอยู่แล้ว ปฏิบัติไป อย่าให้ถึงขั้นที่ต้องใช้อำนาจมากกว่านี้เดี๋ยวจะเดือดร้อน ซึ่งความเดือดร้อนอาจจะไม่ใช่แค่ไม่มีรถวิ่ง แต่โครงสร้างเศรษฐกิจในเมืองอาจจะพังทลายลงได้มาก เพราะกิจกรรมต่างๆ จะไม่ลื่นไหลเช่นที่เป็นอยู่ (แม้ว่ารถจะติดก็ตาม)
ขณะที่กรณีไวรัสอู่ฮั่น สิ่งที่เห็นก็คือภาวะไม่ยอมตัดสินใจว่าจะปิดพรมแดนกับจีน หรือจำกัดการเข้าประเทศของนักท่องเที่ยวจีนในช่วงนี้หรือไม่ โดยหนึ่งในข้อกังวลของรัฐบาลก็คือเรื่องของการท่องเที่ยว และอาจจะรวมไปถึงความสัมพันธ์ที่จะมีกับจีน
ทั้งสองกรณีที่ผมกล่าวถึงนี้ไม่ใช่แค่เรื่องของการไม่กล้าตัดสินใจ หรือมีนโยบายออกมาเท่านั้น แต่มันหมายถึงการที่วาระนโยบายมันไม่เข้มข้นพอที่จะก่อให้เกิดโอกาสในการก่อรูปนโยบายใหม่ หรือตัดสินใจทำอะไรที่ต่างไปจากการปฏิบัติงานประจำที่มีอยู่เดิม ซึ่งเรื่องแบบนี้ไม่ใช่เรื่องที่จะวิจารณ์กันแบบเอามันส์ทั่วอินเตอร์เน็ตว่า ถ้าผู้นำโง่เราจะตายไปกันหมด หรือรัฐบาลไม่ทำอะไรเลย
แต่ปัญหาใหญ่คือวาระนโยบายมันไม่เข้มแข็งพอ หรือต่อให้พรุ่งนี้รัฐบาลไทยกำหนดว่าจะผลักดันเรื่องหมอกพิษและไวรัสเป็นวาระแห่งชาติ ก็ไม่ได้เป็นหลักประกันว่าจะมีการลักดันนโยบายใดๆ อย่างจริงจัง หากกระแสปัญหาและกระแสการเมืองไม่ได้ถาโถมเข้ามาอย่างเพียงพอ หรืออาจเป็นไปได้เช่นกันว่าต่อให้กระแสปัญหาและกระแสการเมืองทวีความเข้มข้นมากมาย แต่รัฐบาลแบบที่เป็นอยู่อาจจะไม่รู้ไม่ชี้ หรือไร้ซึ่งประสิทธิภาพขั้นรุนแรงถึงกับทำอะไรไม่ได้เลย เพราะโดยฐานทฤษฎีการบรรจบกันของกระแสปัญหา กระแสการเมือง และกระแสนโยบายของ Kingdon (1984) นั้น อาจจะมีข้อสมมุติฐานว่าอำนาจกระจายตัวและรัฐมีสมรรถภาพที่จะออกหรือเปลี่ยนนโยบายตามความต้องการทางสังคมก็ได้
ในอีกมุมหนึ่ง เราอาจจะเห็นว่าในกรณีของนโยบายในการจัดการกับการแพร่ระบาดของไวรัสอู่ฮั่นนั้น รัฐบาลอาจจะยืนอยู่ตรงกลางระหว่างข้าราชการและผู้เชี่ยวชาญที่ปฏิบัติตามคู่มือและยืนอยู่บนความสำเร็จจากการจัดการกับโรคระบาดในอดีต และอีกด้านคือประชาชนที่หวาดวิตกกับสถานการณ์ที่เกิดขึ้น
สิ่งที่รัฐบาลควรพิจารณาก็คือการทำงานที่เพิ่มขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม (proactive) มากกว่าการอิงกับข้าราชการและผู้เชี่ยวชาญในวงราชการเท่านั้น เพราะจะไม่ได้ทำให้ประชาชนหายวิตก นอกจากนั้นการที่รัฐบาลมองว่าความวิตกกังวลและการแพร่กระจายข่าวสารของประชาชนเป็นเรื่องเดียวกับข่าวปลอมไปเสียทุกเรื่อง อาจไม่ได้ส่งผลให้เกิดวาระนโยบายร่วมกัน และไม่ก่อให้เกิดการก่อรูปนโยบาย การเลือกนโยบาย และการตัดสินใจใช้นโยบายไปปฏิบัติเลย
หมายเหตุ – พิจารณาเพิ่มเติมได้จาก พีรพัฒน์ ตัณฑวณิช. 2560. ประเทศไทยกับ “วาระแห่งชาติ” The Momentum. 19 Dec 2017. ประสงค์ชัย เศรษฐสุรวิชญ์. 2558. การศึกษาการเข้าสู่วาระนโยบาย: วิเคราะห์ตัวแบบพหุกระแสและการนำไปใช้. วารสารคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา. 7:3. 301-330. J. Kingdon. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies: Boston: Little and Brown. และ M. Howlett, A. Mcconnell, and A. Perl. 2015. Streams and Stage: Reconciling Kingfon and Policy Process Theory. European Journal of Political Research. 54: 419-434
