ดุลยภาพดุลยพินิจ : การกระจายกำลังภาครัฐและเศรษฐกิจจังหวัด : โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์-ดารุณี พุ่มแก้ว

สํานักงาน ก.พ. รายงานว่ามีกำลังภาครัฐ (ข้าราชการพลเรือนสามัญ) จำนวน 1.3 ล้านคนเศษ กระจายอยู่ในทุกจังหวัดทั่วประเทศ เป็นข้อมูลที่น่าสนใจนำมาวิเคราะห์ โดยตั้งโจทย์ว่า หนึ่ง ข้าราชการพลเรือนภาครัฐกระจายตัวอย่างไร? นำมาเรียงลำดับจากมากไปหาน้อย สอง เราอยากรู้ว่าการจัดสรรกำลังคนภาครัฐมีความสัมพันธ์กับเศรษฐกิจจังหวัดอย่างไร (วัดด้วย GPP=ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด) และการตอบสนองของการจ้างงานภาครัฐต่อ GPP มากน้อยเพียงใด ขอนำผลงานวิจัยเล่าสู่กันฟังพอเป็นเกร็ดความรู้

กำลังคนภาครัฐนั้นมีความสำคัญหลายสถาน หนึ่ง กำลังคนภาครัฐมีบทบาทด้านการปกครอง การส่งเสริมภาคการผลิต การจัดสวัสดิการเพื่อประชาชน กำกับควบคุมและเก็บภาษี เรามีหน่วยงานระดับกรมหรือเทียบเท่า 299 แห่งที่รับงบประมาณแผ่นดินจากรัฐในปี 2562 สอง ข้าราชการเป็นผู้มีคุณวุฒิสูง เงินเดือนสูง จึงเป็นกำลังซื้อให้แก่จังหวัดได้อย่างมาก จึงไม่น่าแปลกที่จังหวัดต่างๆ ล้วนอยากให้หน่วยงานของรัฐไปตั้งอยู่ เช่น มหาวิทยาลัยของรัฐ เพราะว่านอกจากมีครูบาอาจารย์-พนักงานไปทำงาน ยังมีนักศึกษาตามไปพำนักอาศัยนับหมื่นคน กระตุ้นกิจการร้านค้าร้านอาหารและการบริการของจังหวัดได้มากโข หน่วยงานท้องถิ่นคือ เทศบาล อบต. และ อบจ. ก็จะได้รับเงินอุดหนุนตามรายหัวตามมา

คณะวิจัยของเราได้รับความกรุณาจากสำนักงาน ก.พ. ให้เข้าถึงข้อมูลขนาดใหญ่ของราชการ (บันทึกรายคน ไม่ใช่การสุ่มตัวอย่าง) นำมาจัดกลุ่มใหม่โดยจำแนกเป็น 3 ประเภท กลุ่มแรกหมายถึงข้าราชการพลเรือนทั่วไป กลุ่มสองข้าราชการฝ่ายนิติบัญญัติและตุลาการ กลุ่มข้าราชการท้องถิ่น ขอแสดงสถิติกำลังคนในปี 2561 ดังนี้

กำลังภาครัฐในปี 2561 (พลเรือนสามัญ ไม่รวมลูกจ้างและทหาร) 1,334,893 จำแนกเป็น
⦁ กลุ่มที่หนึ่ง พลเรือนทั่วไป 835,956 63%
⦁ กลุ่มที่สอง นิติบัญญัติและตุลากร 251,847 19%
⦁ กลุ่มที่สาม ท้องถิ่น 247,090 18%

เพื่อเปรียบเทียบข้ามจังหวัด เราใช้สถิติจำนวนข้าราชการต่อประชากรพันคนเป็นเกณฑ์เปรียบเทียบ พร้อมกับแสดงรูปกราฟ 15 จังหวัดที่มีกำลังคนสูงที่สุด และ 15 จังหวัดที่มีกำลังคนภาครัฐน้อยสุดและข้อสังเกต

การจัดสรรกำลังคนภาครัฐลงในแต่ละจังหวัด มีระบบกำกับควบคุม ไม่ใช่นึกอยากจะเพิ่มหรือลดก็ทำได้ตามใจชอบในเบื้องต้นคณะวิจัยสันนิษฐานว่ามีหลายทฤษฎีด้วยกัน ทฤษฎีแรก การจัดสรรกำลังคนตอบสนองต่อเศรษฐกิจจังหวัด (GPP) ขยายความคือ จังหวัดที่มีกิจกรรมการผลิตสูง กำลังคนภาครัฐจะตอบสนอง ตามหน้าที่อเนกประสงค์ ((ส่งเสริม-จัดสวัสดิการ-ให้บริการสาธารณะ-กำกับควบคุม-เก็บภาษี เป็นต้น) ทฤษฎีที่สอง กำลังคนภาครัฐขึ้นกับอดีตหรือประวัติศาสตร์ กรุงเทพฯเป็นเมืองหลวงมากว่าสองศตวรรษ กรมต่างๆ ล้วนตั้งในเขตกรุงเทพฯ ดังนั้นจำนวนข้าราชการกระจุกตัว ทฤษฎีที่สาม รัฐต้องส่งคนไปดูแลจังหวัดที่มีปัญหาเป็นพิเศษ เช่น กรณีสามจังหวัดภาคใต้ ซึ่งยะลากลายเป็นศูนย์บัญชาการ งบประมาณที่รัฐลงในพื้นที่ย่อมสูง บุคลากรก็สูงตามไปด้วย กรณีพิเศษยังอาจจะรวมพื้นที่จังหวัดชายแดน

งานค้นคว้าของเราพยายามสืบค้นว่า กำลังคนภาครัฐตอบสนองต่อ GPP มากน้อยเพียงใด พอได้ข้อสรุปว่า ถ้าหากผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดเพิ่มขึ้น 100% กำลังคนภาครัฐจะเพิ่มขึ้นเพียง 30-50% นอกจากนี้พบว่า GPP นั้นแปรผันตามจำนวนสถานประกอบการและการจ้างงาน ซึ่งก็คือคำตอบว่า ทำไมหน่วยงานของรัฐเพิ่มขึ้นตาม เพราะหน้าที่ของกรม-การส่งเสริม-จัดสวัสดิการ-กำกับควบคุม และเก็บภาษี (ประการสุดท้ายประชาชนคงไม่ชอบ)

จำเป็นต้องย้ำว่า ข้อมูลในที่นี้ไม่นับรวมลูกจ้าง ถือว่าไม่ครบถ้วน อย่างไรก็ตามเป็นตัวเลขที่น่าสนใจและมีข้อสังเกตเชิงวิพากษ์วิจารณ์ หนึ่ง กำลังคนภาครัฐที่สังกัดราชการส่วนท้องถิ่นนั้นมีเพียง 18% เท่านั้น ส่วนที่เหลือ 82% สังกัดหน่วยราชการส่วนกลาง สอง การ
กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น โดยเพิ่มกรอบอัตรากำลังและงบประมาณ เป็นหนทางลดความเหลื่อมล้ำมิติพื้นที่ได้อย่างมีนัยสำคัญ สาม การโอนบุคคลในสังกัดกรม ให้ไปทำงานในหน่วยงานสาขาในระดับจังหวัดเป็นอีกช่องทางหนึ่งที่สามารถลดความเหลื่อมล้ำได้ โดยไม่ต้องรอกฎหมายใหม่ แต่สิ่งเหล่านี้จะไม่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ (เพราะความเคยชินของคนหรือหน่วยงาน)

ถ้าหวังให้เกิดการเปลี่ยนแปลงต้องมีนโยบายจากเบื้องบน กำหนดให้หน่วยงานระดับกรมย้ายออกไปต่างจังหวัดอย่างน้อยจำนวนหนึ่ง หรือเพิ่มหน่วยงานสาขาในต่างจังหวัด ย่อมเป็นไปได้และจะเกิดผลประโยชน์ต่อต่างจังหวัดและภาพรวมของประเทศ โดยระบุให้กระจายออกไปยังจังหวัดที่ฐานเศรษฐกิจยังด้อยอยู่ และ GPP ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศ

บทความก่อนหน้านี้บทนำ : สังคมรอฟัง
บทความถัดไปบุรีรัมย์ รวบแล้วโจ๋จี้ชิงรถมอเตอร์ไซค์ที่แท้อยากขับไปอวดสาววันวาเลนไทน์