ความ (ไม่) รู้เรื่องแรงงานนอกระบบ (1) : โดย สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์

“แรงงานนอกระบบ” มีการพูดถึงกันมากทั้งภาครัฐ เอกชน นักวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชน นิสิต นักศึกษา ฯลฯ แต่หลายคน (โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้เขียน) ยังไม่ค่อยรู้เรื่องของแรงงานนอกระบบกันดีนัก เริ่มจากคำถามตั้งแต่ว่าในประเทศไทยแรงงานนอกระบบหมายถึงใคร อย่างไร แรงงานนอกระบบเกี่ยวข้องกับการประกันสังคม อย่างไร แรงงานนอกระบบมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นหรือลดลงหรือไม่ อย่างไร แรงงานนอกระบบมีความสัมพันธ์กับการว่างงานอย่างไร โครงสร้างหรือสถานภาพของแรงงานนอกระบบของประเทศไทยในปัจจุบันเป็นอย่างไร รวมทั้งมาตรการที่เหมาะสมกับแรงงานนอกระบบ เป็นต้น

ในบทความส่วนนี้ ผู้เขียนขอพูดถึงแค่นิยามหรือความหมายของ “แรงงานนอกระบบ” ว่าหมายถึงใคร เพราะเป็นสิ่งสำคัญในการกำหนดนโยบายที่ต้องรู้เป้าหมายที่ชัดเจน

ในแง่ของตัวเลข หลายคนจะดูจากรายงานการสำรวจแรงงานนอกระบบ ที่จัดทำโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติที่นิยามแรงงานนอกระบบว่าหมายถึง “ผู้มีงานทำที่ไม่ได้รับความคุ้มครองหรือไม่มีหลักประกันทางสังคมจากการทำงานเช่นเดียวกับแรงงานในระบบ” ตรงนี้ถ้าตีความกันจริงๆ ก็จะงงๆ กับคำว่า “ความคุ้มครอง” และคำว่า “หลักประกันทางสังคมจากการทำงานเช่นเดียวกับแรงงานในระบบ” และทั้งสองประโยคดังกล่าวควรอ่านติดกัน หรือแยกกัน

ประการแรก ผู้เขียนสงสัยว่าความคุ้มครองที่ว่า หมายถึงการคุ้มครองอะไร? เพราะจากคำจำกัดความดังกล่าว อาจจะหมายถึงความคุ้มครองจากหลักประกันทางสังคม

ในเรื่องนี้ เคยมีส่วนราชการ เช่น กระทรวงแรงงานตีความในแผนยุทธศาสตร์การบริหารจัดการแรงงานนอกระบบ พ.ศ.2555-2559 โดยอ้างว่ามาจากนิยาม “แรงงานนอกระบบ” ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ว่าหมายถึง “ผู้มีงานทำที่มีอายุ 15 ปีขึ้นไป ที่ไม่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายและไม่มีหลักประกันทางสังคมจากการทำงาน” ซึ่งตรงนี้ก็ยังหละหลวมอยู่ดีเพราะคำว่า “ตามกฎหมาย” ไม่ได้ระบุว่ากฎหมายอะไร ถ้าหมายถึงกฎหมายโดยทั่วไปก็เป็นคำจำกัดความที่ยังไม่ชัดเจน เพราะแรงงานและประชาชนทุกคนน่าจะได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายหลายฉบับ

แต่ถ้าจะว่าหมายถึงกฎหมายแรงงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน ก็น่าจะระบุออกมาให้ชัดเลย

ในรายงานการสำรวจแรงงานนอกระบบที่จำแนกตามสถานภาพการทำงาน (โดยเฉพาะฉบับ พ.ศ.2555-2557) มีการจำแนกแรงงานนอกระบบออกเป็น ประกอบธุรกิจส่วนตัว โดยไม่มีลูกจ้าง ช่วยธุรกิจครัวเรือนโดยไม่ได้รับค่าจ้าง นายจ้าง (ไม่ประกันตน) ลูกจ้าง (ไม่ประกันตน และทำงานไม่ถึง 3 เดือน) ลูกจ้างรัฐบาล (ผู้รับจ้างเหมาไม่ประกันตน) และการรวมกลุ่ม โดยในกลุ่มนายจ้าง ลูกจ้างเอกชน และลูกจ้างรัฐบาลนั้นจะกำกับไว้ชัดเจนว่า “ไม่ประกันตน” ซึ่งเข้าใจว่าในกลุ่มประกอบธุรกิจส่วนตัว โดยไม่มีลูกจ้างช่วยธุรกิจครัวเรือน โดยไม่ได้รับค่าจ้างก็คงไม่ประกันตนด้วยเช่นกัน (ข้อมูลปี 2561 ดังแสดงในตาราง)

ดังนั้นผู้เขียนจึงเดาใจว่า เกณฑ์สำคัญที่การสำรวจและนับจำนวนแรงงานนอกระบบใช้อยู่ที่การประกันสังคม

ส่วนที่จะหมายถึงความคุ้มครองทางกฎหมาย หรือกฎหมายแรงงาน หรือไม่ การสำรวจแรงงานนอกระบบมิได้ระบุไว้ ดังได้กล่าวแล้ว

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนพยายามค้นคว้าที่มาของนิยามแรงงานนอกระบบ จากเอกสารของ ILO เรื่องการนิยามและการวัดแรงงานนอกระบบ โดย Ralf Hussmans (2003) ซึ่งในภาษาอังกฤษใช้คำว่า Informal employment ตรงกับที่การสำรวจแรงงานนอกระบบของเราใช้ในภาคภาษาอังกฤษ

หลักๆ คือ Hussmanns บอกว่า แรงงานนอกระบบ ประกอบด้วย

ผู้ทำงานส่วนตัว (Own-account workers) และนายจ้างที่ประกอบธุรกิจในเศรษฐกิจนอกระบบ

ผู้ช่วยธุรกิจครอบครัว (Contributing family workers) ไม่ว่าจะเป็นเศรษฐกิจนอกระบบ หรือในระบบก็ตาม

ลูกจ้างที่ทำงานเศรษฐกิจนอกระบบ (employees holding informal jobs) หรือผู้ช่วยธุรกิจครอบครัวโดยได้รับค่าจ้าง ตรงนี้ที่ Hussmanns ระบุไว้ว่า งานเศรษฐกิจนอกระบบ หรืองานที่ไม่เป็นทางการนั้น ดูจากว่างานที่ทำนั้นไม่ได้รับการคุ้มครองจากกฎหมายแรงงาน ไม่ต้องเสียภาษี ไม่ต้องประกันสังคม หรือได้รับการคุ้มครองในการทำงาน (อาทิ การแจ้งเลิกจ้างล่วงหน้า เงินชดเชย การลาป่วยหรือวันหยุดโดยได้รับค่าจ้าง) งานที่ชั่วโมงทำงานหรือค่าจ้างต่ำกว่ากฎหมายกำหนด การทำงานในธุรกิจที่มิได้จดทะเบียน งานที่สถานที่ทำงานของลูกจ้างอยู่นอกที่ทำการของธุรกิจ หรืองานที่กฎหมายแรงงานไม่ได้ใช้บังคับ และผู้ทำงานการรวมกลุ่ม เป็นต้น (Hussmanns 2003 หน้า 6-7)

สรุปตรงนี้ คือ การคุ้มครองนั้น ILO หมายถึงการคุ้มครองจากกฎหมายแรงงาน (หรือมาตรฐานแรงงาน)

ประการที่สอง คำว่า “หลักประกันทางสังคมจากการทำงานเช่นเดียวกับแรงงานในระบบ” หมายความว่าอะไร เพราะการประกันสังคมของไทยมีอยู่ 3 ประเภทใหญ่ๆ คือ การประกันตนตามมาตรา 33 ตามมาตรา 39 และตามมาตรา 40 และซึ่งปัจจุบันถือว่าทั้งสามมาตรา เป็นการประกันตนของแรงงานในระบบ ตามนิยามของแรงงานในระบบที่ระบุไว้ในรายงานการสำรวจว่า

แรงงานในระบบ หมายถึง ผู้มีงานทำที่ได้รับความคุ้มครอง หรือหลักประกันทางสังคมจากการทำงาน ได้แก่

1.ข้าราชการ ลูกจ้างประจำ ของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น
2.ลูกจ้างรัฐวิสาหกิจ
3.ครูใหญ่หรือครูโรงเรียนเอกชนตามกฎหมายว่าด้วยโรงเรียนเอกชน
4.ลูกจ้างของรัฐบาลต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ
5.ลูกจ้างที่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายแรงงาน
6.ผู้มีงานทำที่ประกันตนตาม พ.ร.บ.ประกันสังคม มาตรา 33, 39 และ 40

ซึ่งตามนิยามข้อ 6 ชี้ชัดว่าแรงงานในระบบหมายถึง “ผู้มีงานทำที่ประกันตนตาม พ.ร.บ.ประกันสังคม มาตรา 33 39 และ 40”

ขอย้ำว่า (ดังที่แสดงในตาราง) ตามการสำรวจแรงงานนอกระบบ ผู้ประกอบธุรกิจส่วนตัว และ/หรือช่วยธุรกิจครัวเรือนโดยไม่ได้รับค่าจ้างไม่จำเป็นต้องเป็นแรงงานนอกระบบ คือ นับเป็นแรงงานในระบบก็ได้ ผู้เขียนจึงเข้าใจว่าน่าจะดูจากการอยู่ในระบบประกันสังคมเป็นหลัก

ถ้าเป็นเช่นนั้น หากยึดเอาการประกันสังคมอย่างเดียวเป็นหลักก็อาจเกิดการนับจำนวนแรงงานนอกระบบผิดพลาดได้

ยกตัวอย่างเช่น สมมุติคุณป้าคนหนึ่งขายกล้วยทอดในแผงลอยข้างถนน (ประกอบอาชีพอิสระ) ก็น่าจะนับเป็นแรงงานนอกระบบ แต่ถ้าคุณป้าคนนั้นไปทำประกันสังคมตามมาตรา 40 แล้วพนักงานสำรวจไปสัมภาษณ์ก็จะนับว่าเธอเป็นแรงงานในระบบเลย ใช่หรือไม่ ถ้าใช่ ก็แสดงว่าการสำรวจนับผิดไปหนึ่งคน และถ้ามีกรณีแบบนี้คือคนที่มีงานทำที่เป็นเศรษฐกิจนอกระบบ แต่ไปทำประกันสังคม มาตรา 40 จำนวนเท่าใด ก็จะนับผิดไปเท่านั้น ตรงข้าม สมมุติว่ามีนายแพทย์คนหนึ่งมีคลินิกของตนเองแต่ท่านผู้นี้ไม่ทำประกันสังคมด้วยเหตุใดก็ตาม การสำรวจก็จะนับว่านายแพทย์ผู้นี้เป็นแรงงานนอกระบบ (ทั้งนี้ไม่รวมผู้ทำอาชีพอื่นดังระบุในนิยามของแรงงานในระบบ ข้อ1-5 ซึ่งมีความชัดเจนอยู่แล้ว)

ยกเว้นแต่ว่า การสำรวจมีการตรวจสอบว่าผู้ที่ทำหรือไม่ทำประกันสังคม มาตรา 40 นั้นทำงานอะไรซึ่งตามหลักเกณฑ์/นิยามของ Hussmanns ข้างต้น ถ้าทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบย่อมต้องนับเป็นแรงงานนอกระบบ (แม้จะมีประกันสังคมแล้วก็ตาม) หรือทำงานในระบบแม้จะไม่มีประกันสังคมก็ตาม (หลักเกณฑ์ดังกล่าวอาจศึกษาเพิ่มได้จากเอกสาร ILO (2013) เรื่อง Measuring informality: A statistical manual on the informal sector and informal employment หน้า 31)

ตรงนี้ผู้เขียนไม่ทราบว่าการสำรวจของเรานับอย่างไรเพราะในแบบสำรวจตอนที่ 6 มีคำถามเรื่องการประกันสังคม และในแบบสำรวจตอนที่ 7 ก็มีคำถามเรื่องสถานที่ทำงานและลักษณะงานอย่างคร่าวๆ ซึ่งถ้ายึดนิยามแรงงานนอกระบบของการสำรวจที่ไม่ได้ระบุเงื่อนไขประเภทและรูปแบบสถานที่ทำงาน ก็แสดงว่าไม่ได้ตามไปดูเรื่องลักษณะของงานหรือที่ทำงาน

กล่าวคือในทางปฏิบัติการสำรวจไม่ได้เอาเกณฑ์ด้านกฎหมายแรงงานในแง่ของลักษณะงานและมาตรฐานแรงงานที่ทำมาพิจารณา

นับว่าในแง่ของการสำรวจแรงงานนอกระบบของไทยที่ผ่านมายังมีคำถามในภาคปฏิบัติอีกหลายประการซึ่งถ้าผู้ใช้ข้อมูลไม่พิจารณาสถานภาพการทำงานและรายละเอียดอื่นๆด้วยอาจเกิดความผิดพลาดได้

แต่เท่าที่อภิปรายมาย่อๆนั้นอาจจะไม่ทันกาลแล้ว เนื่องจากการสำรวจของไทยนั้นจัดจำแนกประเภทสถานภาพการทำงาน ตาม International Classification of Status in Employment, 1993 (ICSE – 93) ของ ILO แต่ขณะนี้หลังจากที่ใช้มา 25 ปี ILO กำลังปรับเปลี่ยนการจำแนกประเภทของแรงงานแบบเดิมเป็นระบบ International Classification of Status in Employment 2018 (ICSE-18) และได้ดำเนินการไปหลายขั้นตอนจนเกือบเสร็จแล้ว การเปลี่ยนระบบการจำแนกสถานภาพการทำงานดังกล่าวจะมีผลต่อนิยามและการสำรวจจำนวนแรงงานนอกระบบของไทยหรือไม่ อย่างไร น่าติดตาม

เรื่องมันยาว ขออนุญาตผัดไปคราวหน้าครับ

สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์
srawooth@tdri.or.th

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่เพิ่มเพื่อน

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon

บทความก่อนหน้านี้กลุ่ม 30 พรรคสหมิตร ยื่นกกต.จี้ทำตามกม. คำนวณส.ส.ใหม่ หลังอนค.ถูกยุบพรรค
บทความถัดไปตำรวจฟิต! รับมือ’โควิด-19′ เตรียมให้บช.ตชด.แต่ละจังหวัด-กองสวัสดิการ รองรับผู้ป่วย