1.
สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้ทำข้อเสนอการปฏิรูปดีๆ ไว้หลายเรื่องด้วยกัน หนึ่งในนั้นคือข้อเสนอการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็ก เพื่อยกขีดความสามารถ ยกประสิทธิภาพจัดบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ประชาชน น่าเสียดายที่ สปท. ไม่ทันทำงานผลักดันอย่างจริงจัง อย่างไรก็ตาม เชื้อความคิดของการควบรวมท้องถิ่นขนาดเล็กยังดำรงอยู่ ซึ่งจากประสบการณ์ในหลายสิบประเทศการควบรวมท้องถิ่นมีทั้งแบบบังคับและโดยสมัครใจ เป็นที่น่ายินดีที่องค์กรปกครองท้องถิ่น 3 แห่งในจังหวัดอุบลราชธานีได้ใช้ความพยายามควบรวมเข้าด้วยกันโดยสมัครใจ จนประสบความสำเร็จในต้นปี 2563
ในโอกาสนี้ขอนำกรณีศึกษาการควบรวมมาเล่าสู่กันฟัง
2.
สามหน่วยงานที่สมัครใจควบรวมเข้าด้วยกัน คือ เทศบาลเมืองขามใหญ่ เทศบาลตำบลปทุม และ อบต.ไร่น้อย ซึ่งมีอาณาเขตติดต่อกัน คณะวิจัยของเราซึ่งได้รับการสนับสนุนจากองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ได้ลงพื้นที่ศึกษากระบวนการควบรวมตั้งแต่ปี 2560/2561 ได้ข้อสรุปว่า ก) ทั้งสามหน่วยงานเห็นพ้องกันว่า ถ้าควบรวมให้กลายเป็นขนาดใหญ่ (เป็นเทศบาลนคร) จะทำงานได้เข้มแข็งมากกว่า รองรับการเจริญเติบโตของเมืองอุบล ซึ่งขยายตัวออกไปทุกทิศทาง ข) การควบรวมจะช่วยแก้ไขปัญหาน้ำท่วมขังซึ่งเกิดขึ้นในเทศบาลตำบลปทุม (พื้นที่ต่ำ) ถ้าหากรวมตัวกันแก้ไขปัญหาจะดีกว่าทำคนเดียว ค) ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถโน้มน้าวให้ทุกฝ่ายเห็นพ้องกันว่า รวมกันจะมีประสิทธิภาพมากกว่า จริงอยู่การควบรวมอาจจะมีผลทางลบต่อส่วนบุคคลบ้าง เช่น ที่นั่งในสภาท้องถิ่นหายไปจำนวนหนึ่ง ปลัด 3 คนจะเหลือเพียงคนเดียว อีกสองปลัดกลายเป็นรองปลัดโดยปริยาย (อย่างน้อยในระยะสั้น)
กระบวนการควบรวมท้องถิ่น ไม่ใช่ง่ายดาย ต้องผ่านขั้นตอนต่างๆ (มีระเบียบของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นซึ่งออกไว้ตั้งแต่ปี 2547) เริ่มจากขอความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่นทั้งสาม การแจ้งให้หน่วยเหนือรับทราบ การประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเข้าใจ ลงประชามติ แล้วเสนอให้กระทรวงมหาดไทยพิจารณา ซึ่งบัดนี้ผ่านทุกขั้นตอนด้วยความอดทนรอคอย รอคอยประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นอันเสร็จพิธี ใช้เวลาดำเนินการร่วม
สองปี
ซึ่งหมายถึงจะมีเทศบาลนครใหม่ 1 แห่งจำนวนประชากรกว่า 8 หมื่นคน จำนวนเทศบาลตำบลหายไป 1 แห่ง และ อบต. หายไป 1 แห่ง เมื่อเป็นองค์กรใหม่จะมีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารที่เสียงประชาชน ซึ่งก็เป็นเรื่องน่าวิเคราะห์วิจัยกันต่อไป
ผู้วิจัยเชื่อว่า เมื่อเกิดองค์กรใหม่จากควบรวมจะมีการเปลี่ยนแปลงดีๆ เกิดขึ้นอย่างแน่นอน ให้สมกับความคาดหวังของประชาชน มีกิจกรรมใหม่ที่ต้องดำเนินการมากมาย เช่น ปฏิรูปทะเบียนทรัพย์สิน ปรับปรุงข้อมูลสนเทศ จัดทำงานประชาสัมพันธ์ งานคลังงานช่างปรับตัวเช่นเดียวกันให้สมกับเป็นเทศบาลนคร (ใหม่) จากการสัมภาษณ์ผู้บริหารทั้งสามหน่วยงานเราได้สังเกตว่าผู้บริหารมองการณ์ไกล เสียสละ (ผลประโยชน์ส่วนตน-เช่น ลดตำแหน่งจากปลัดเป็นรองปลัด) และความตั้งใจที่จะพัฒนาองค์กรให้สูงขึ้น
เป็นโอกาสดีที่จะพัฒนาให้ก้าวไปสู่เมืองอัจฉริยะ (smart city) เราคงจะเห็นความริเริ่มและบริการใหม่ๆอย่างแน่นอน
3.
ความจริงเมืองไทยเรามีประสบการณ์ควบรวมโดยสมัครใจมาก่อนหน้านั้นแล้ว ในปี 2553 เทศบาลตำบล-และ อบต. วังน้ำเย็น ควบรวมสำเร็จ กลายเป็นเทศบาลเมืองวังน้ำเย็นที่ทำงานโดดเด่น ได้รับรางวัลและโล่มากมายจากสำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจ สถาบันพระปกเกล้า ปปช. และอื่นๆ คณะวิจัยเคยลงพื้นที่สัมภาษณ์นายกเทศมนตรีและได้รับความกรุณาเล่าเรื่องราวต่างๆให้ฟังสนุกและได้รับความรู้เพิ่มจากอ่านตำรามากๆ เป็นอีกกรณีศึกษาหนึ่งที่น่าสนใจสำหรับ อปท. อื่นๆที่สนใจจะควบรวมเข้าด้วยกัน ในปี 2560 เทศบาลตำบล-และ อบต.วังเหนือ จ.ลำปาง ก็ผ่านประสบการณ์ควบรวมเข้าด้วยกัน คณะวิจัยของเราได้ลงพื้นที่สัมภาษณ์ผู้บริหารที่เกี่ยวข้องได้รับข้อมูลและความรู้ที่น่าประทับใจ ขอแสดงความขอบคุณมา ณ โอกาสนี้ด้วย
คณะวิจัยของเราได้จัดทำรายงานวิจัยเสนอต่อ สกว. (ชื่อใหม่เรียกว่า สกสว.) หัวเรื่องว่า การประหยัดจากขนาดในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและวิเคราะห์ศักยภาพการควบรวมท้องถิ่นขนาดเล็ก พร้อมจัดทำข้อเสนอเชิงนโยบาย สรุปความคือ ก) มีศักยภาพที่จะควบรวมท้องถิ่นขนาดเล็กเข้าด้วยกันนับพันแห่ง คือ เทศบาลตำบล และ อบต. ในตำบลเดียวกัน ชื่อเดียวกัน เช่น เทศบาลตำบลวังทอง อบต.วังทอง ส่วนใหญ่เป็นลักษณะ “ไข่แดง” เทศบาลตำบลขนาดเล็กพื้นที่ 2-3 ตารางกิโลเมตร รอบล้อมด้วย อบต. ซึ่งมีพื้นที่ใหญ่กว่า 30-50 ตารางกิโลเมตร การควบรวมจะเป็นประโยชน์กับประชาชนโดยรวม ต้นทุนต่อหน่วยลดลงตามหลักการประหยัดจากขนาด ข) การควบรวมโดยสมัครใจ-เป็นไปได้มาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากรัฐบาลจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพื่อการควบรวมเป็นแรงจูงใจและรองรับค่าใช้จ่ายที่จะเกิดขึ้นในขั้นตอนควบรวม (ลงประชามติ ปรับปรุงทะเบียน ข้อมูลสนเทศ ขยายบริการ)
อีกประการหนึ่งลดความเหลื่อมล้ำ (ทำนองเดียวกับเจ้าบ่าวรวยเจ้าสาวยากจน แต่งงานเป็นทองแผ่นเดียวแล้วความเหลื่อมล้ำย่อมลดลงเป็นธรรมดา)
4.
ในยุคแห่งการแข่งขันการพัฒนาองค์กรภาครัฐในเข้มแข็ง นับว่ามีความสำคัญยิ่งนัก ผู้เขียนเชื่อว่ากระบวนการควบรวมจะเป็นแนวโน้มใหม่ ไม่แต่เฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น โรงเรียนและมหาวิทยาลัยของรัฐหลายร้อยหลายพันแห่งจะเข้าสู่กระบวนการควบรวมเช่นเดียวกัน เพราะเหตุว่าขนาดเล็กเกินไปอ่อนแอทำงานได้จำกัด เป็นภาระทางการคลังและงบประมาณที่รัฐต้องจัดสรรให้ทุกๆ ปี
เมืองไทยของเรามีโรงเรียนสังกัดสำนักงานการศึกษาขั้นพื้นฐาน มากกว่า 3 หมื่นแห่งทั่วประเทศ จำนวนนักเรียนลดลงตามลำดับตามโครงสร้างประชากร ณ ปัจจุบันมีโรงเรียนที่นักเรียน 0 คน แต่ว่าครู/ผู้บริหารและโรงเรียนยังไม่ยุบ จำนวนหลายร้อยแห่ง เป็นประเด็นที่สมควรจะปฏิรูปเช่นเดียวกัน ซึ่งในข้อนี้ ดร.ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์และทีมงาน ปัจจุบันเป็นนักวิชาการของธนาคารโลก เคยทำวิจัยในเรื่องนี้อย่างเข้มข้นร่วมกับคณะวิจัยของสภาการศึกษา จัดทำข้อเสนอแนวคิดการควบรวมโรงเรียน ตัวอย่างเช่น โรงเรียนที่มีนักเรียนน้อยกว่า 120 คน และพื้นที่ไม่ห่างไกลกันมากนัก ควบรวมเข้าด้วยกันหรือผนวก (annexation) กับโรงเรียนขนาดใหญ่ ก็ล้วนเป็นผลดีต่อส่วนรวม ลดภาระค่าใช้จ่ายของรัฐได้อย่างมากในระยะยาว ถ้าหากนักเรียนมีปัญหาการเดินทางไกล (เช่น เกิน 3 กิโลเมตร) ก็อาจจะจัดรถรับส่งในช่วงแห่งการเปลี่ยนผ่าน
ในช่วงปีสองปีนี้มีกฎหมายใหม่ๆซึ่งส่งผลต่อการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น พ.ร.บ.วินัยการคลังภาครัฐ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณแผ่นดิน ก่อนหน้านั้น อปท.ขอรับเงินอุดหนุนทางอ้อมจากรัฐบาลโดยผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ต่อไปจะจัดสรรโดยตรงจากสำนักงบประมาณซึ่งจะมีการเปลี่ยนแปลงวิธีการเช่นเดียวกัน เท่าที่รับทราบหน่วยงานของรัฐจะต้องแจกแจงบัญชีรายได้-รายจ่าย ทรัพย์สินและกองทุนนอกงบประมาณ หมายถึงการพิจารณาหลายตัวชี้วัด ไม่ใช่เพียงความจำเป็นต้องใช้เงินเท่านั้น แต่จะต้องขอดูตัวเลขเงินสะสมหรือกองทุนนอกงบประมาณด้วย ซึ่งถือเป็นสภาพคล่องที่จำเป็น แต่บางหน่วยงานอาจจะมีเงินสะสมหรือเงินนอกงบประมาณจำนวนมากเกินกว่าความจำเป็น ก็อาจจะดึงมาเข้าคลังแผ่นดิน (มาตรา 62 ของ พ.ร.บ.วินัยการคลังภาครัฐ) หรือปรับลดวงเงินที่จัดสรรให้ตามสมควร
ประสบการณ์ควบรวมโดยสมัครใจของ จ.อุบลราชธานี เป็นความเปลี่ยนแปลงที่น่าสนใจ เชื่อว่าหน่วยงานท้องถิ่นอื่นๆ จะขอมาศึกษาดูงานอย่างแน่นอน นักวิจัยสาขาการบริหารจัดการหรือรัฐประศาสนศาสตร์อาจจะใช้เป็นกรณีตัวอย่าง เพื่อติดตามประเมินผลว่าควบรวมไปแล้ว-การจัดการเปลี่ยนแปลงอย่างไร-เกิดบริการสาธารณะใหม่ๆ อย่างไร เกิดผลดีต่อประชาชนอย่างไร
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ – ดารุณี พุ่มแก้ว
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
