เมื่อครั้งที่แล้ว (6 มีนาคม 2563) ผู้เขียนพูดถึงนิยาม “แรงงานนอกระบบ” ที่ใช้ในการสำรวจแรงงานนอกระบบของไทยว่าคลุมเครือ ไม่ชัดเจน โดยเฉพาะเรื่องเกณฑ์ที่ใช้กำหนดความเป็นแรงงานนอกระบบซึ่งมีผลกระทบไปถึงตัวเลขที่แท้จริงของแรงงานนอกระบบ
วันนี้ ขอให้ข้อมูลเพิ่มเติมอีกเล็กน้อยเรื่องนิยามของแรงงานนอกระบบที่ผู้เขียนตั้งคำถามว่าความคุ้มครองที่ว่า หมายถึงการคุ้มครองอะไร? ในนิยามไม่มีบอก แต่การสำรวจมีการพูดถึงไว้ในวัตถุประสงค์ว่า “เพื่อเก็บรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับจำนวนและลักษณะต่างๆ ของประชากรที่มีงานทำที่ไม่ได้รับความคุ้มครอง หรือไม่มีหลักประกันทางสังคมหรือไม่ได้รับความคุ้มครองจากการทำงานตามกฎหมายแรงงาน” ซึ่งประเด็นหลังนี้ไม่ได้ระบุไว้ในนิยาม
กรณีใช้การประกันสังคมเป็นเกณฑ์อย่างเดียวหรือไม่นั้น ถ้าดูแบบสอบถามที่ใช้จะพบว่าการสำรวจไม่ได้ถือการประกันสังคมเป็นข้อสิ้นสุด เพราะมีการถามไล่ไปทีละขั้น ไม่ได้ถามทุกกลุ่ม คือเริ่มแรก จะสำรวจสถานภาพการทำงานของผู้มีงานทำซึ่งแบ่งเป็น 8 กลุ่ม คือ นายจ้าง ประกอบธุรกิจส่วนตัวโดยไม่มีลูกจ้าง ช่วยธุรกิจครัวเรือนโดยไม่ได้รับค่าจ้าง ลูกจ้างรัฐบาล ลูกจ้างรัฐวิสาหกิจ ลูกจ้างเอกชน ผู้รับจ้างทำงานหลายเจ้า และการรวมกลุ่ม ขั้นต่อมา ในกลุ่มเหล่านี้ยกเว้นลูกจ้างรัฐบาลและลูกจ้างรัฐวิสาหกิจจะถามว่าเป็นผู้ประกันตนหรือไม่ ถ้าเป็นหรือไม่ทราบ ก็จะถามต่อเกี่ยวกับสถานที่ทำงาน/ลักษณะงาน เพื่อดูว่าเป็นการทำงานในเศรษฐกิจในระบบหรือเศรษฐกิจนอกระบบ
กรณีของลูกจ้างเอกชนและผู้รับจ้างทำงานหลายเจ้า แม้ไม่เป็นผู้ประกันตนก็ยังไม่ถือว่าเป็นแรงงานนอกระบบโดยทันที เพราะจะถามก่อนว่า ทำงานกับนายจ้างคนเดิมต่อเนื่องถึง 3 เดือนหรือไม่ ถ้าไม่ถึงจึงจะนับว่าเป็นแรงงานนอกระบบ หรือกรณีผู้ประกอบธุรกิจส่วนตัวอย่างคุณป้าขายกล้วยทอด ถึงแม้จะประกันสังคมมาตรา 40 ก็ยังไม่ถือเป็นแรงงานในระบบ เพราะจะถามต่อถึงสถานที่ทำงาน/ลักษณะงาน ถ้าเข้าลักษณะเศรษฐกิจนอกระบบ ก็ยังนับเป็นแรงงานนอกระบบ
สรุป คือการวัดแรงงานนอกระบบไม่ได้จบแค่ดูการประกันสังคม
ขอตัดภาพไปที่เกณฑ์วัดแรงงานนอกระบบ ที่ ILO พัฒนาขึ้นตามแนวทางที่รับรองโดยการประชุมนักสถิติแรงงานระหว่างประเทศ ครั้งที่ 17 ที่เจนีวา ธันวาคม 2546 (17th ICLS 2003) โดยแสดงวิธีวัดทั้ง “แรงงานในเศรษฐกิจนอกระบบ” (employment in the informal sector) และ “แรงงานนอกระบบ (Informal employment)” ที่ดูง่ายขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์ให้สามารถเปรียบเทียบสถิติแรงงานนอกระบบระหว่างประเทศต่างๆ กันได้มากขึ้น (ILO 2018)
ก่อนปี 2546 วงการแรงงานมีแต่ “แรงงานในเศรษฐกิจนอกระบบ” เท่านั้น ซึ่งหมายถึงผู้ที่ทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบ โดยยึดสถานที่ทำงานหรือเศรษฐกิจเป็นหลัก (enterprise-based concept) ดังนั้น งานวิจัยและสถาบันต่างๆ ในสมัยนั้นจึงเน้นในเรื่องเศรษฐกิจนอกระบบ เช่น การสัมมนายุทธศาสตร์การบริหารจัดการเศรษฐกิจนอกระบบ (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 2547) ที่นักวิชาการหลายท่านได้พยายามอธิบายความหมายของ “เศรษฐกิจนอกระบบ” ว่าเป็นอย่างไร (เพราะถือว่า แรงงานนอกระบบ หมายถึงผู้ที่ทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบ)
ในปี 2544 คณะผู้เชี่ยวชาญระหว่างประเทศเรื่องสถิติเศรษฐกิจนอกระบบ ลงมติว่า คำนิยามและวิธีวัดเศรษฐกิจนอกระบบที่เคยใช้นั้นไม่สามารถจะวัดแรงงานนอกระบบได้ครบถ้วน เนื่องจากแรงงานทั่วโลกมีการเปลี่ยนรูปแบบการจ้างงานและมีลักษณะเป็น “นอกระบบ” มากขึ้น และแรงงานนอกระบบอาจจะไปอยู่ทำงานในเศรษฐกิจในระบบก็ได้ เช่น ลูกจ้าง part time พนักงานจ้างเหมา ที่ไม่ได้รับสวัสดิการ หรือแรงงานพันธสัญญา ที่ทำงานนอกสถานประกอบการของผู้ว่าจ้าง ประกอบกับการขยายตัวของการทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบที่เป็น supply chain สนับสนุนการขยายตัวของเศรษฐกิจในระบบ จึงเสนอว่าการวัดแรงงานในเศรษฐกิจนอกระบบควรเสริมด้วยการวัดแรงงานนอกระบบที่ดูจากงานที่แรงงานทำ (Job-based concept) ในปีต่อมา ILO จึงเสนอกรอบแนวคิดในการวัดแรงงานนอกระบบ และมีการทดสอบแนวคิดใน 100 กว่าประเทศจนประสบความสำเร็จ การประชุม ICLS ครั้งที่ 17 ปี 2546 จึงรับรองกรอบแนวคิดดังกล่าว
สำหรับแนวทางการวัดแรงงานนอกระบบแบบ ILO (2018) มีดังนี้ (ดูภาพประกอบ)
1) เริ่มจากสถานภาพการทำงาน ซึ่งใช้ 5 กลุ่มใหญ่ๆ ได้แก่ 1) นายจ้าง 2) ผู้ทำงานส่วนตัว 3) สมาชิกการรวมกลุ่ม 4) ลูกจ้าง (ลูกจ้างรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ และเอกชน) และ 5) ผู้ช่วยธุรกิจครอบครัว
2) กรณีเป็นผู้ช่วยธุรกิจครอบครัว จะนับทันทีว่าเป็นแรงงานนอกระบบ (ในรูปตรงผู้ช่วยธุรกิจครอบครัวลูกศรสีแดงจะชี้ไปที่แรงงานนอกระบบอย่างไม่มีทางเลือก) (ต่างกับของไทยที่ต้องดูว่ามีประกันสังคมหรือไม่ แปลว่าผู้ช่วยธุรกิจในครัวเรือนก็นับเป็นแรงงานในระบบได้ถ้าเป็นผู้ประกันตน และถ้าสถานที่ทำงาน/ลักษณะงานเข้าข่ายเศรษฐกิจในระบบ)
3) กรณีนายจ้าง ผู้ทำงานส่วนตัว หรือสมาชิกการรวมกลุ่ม ให้ดูที่หน่วยเศรษฐกิจหรือสถานที่ประกอบการ (enterprise) ที่คนเหล่านี้ทำงาน ถ้าเป็นหน่วยเศรษฐกิจภาคในระบบให้นับว่าเป็นแรงงานในระบบ ถ้าเป็นหน่วยเศรษฐกิจภาคนอกระบบให้นับว่าเป็นแรงงาน
นอกระบบ (ในฐานะแรงงานที่ทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบ) และถ้าอยู่ในครัวเรือนที่ผลิตเพื่อใช้เองในครอบครัวให้นับว่าเป็นแรงงานนอกระบบ ซึ่งกรณีนี้ต่างกับการสำรวจของไทยที่นับแรงงานครัวเรือนที่ประกันตนและทำงานในเศรษฐกิจในระบบจะนับเป็นแรงงานในระบบ
(สถานประกอบการ (enterprise) ในที่นี้ ILO ใช้ในความหมายกว้างๆ หมายถึงหน่วยที่ทำการผลิตสินค้าหรือบริการเพื่อขายหรือแลกเปลี่ยน โดยไม่จำกัดว่าจะเป็นหน่วยการผลิตที่จ้างแรงงานเท่านั้น แต่รวมถึงหน่วยการผลิตที่เป็นของหรือดำเนินการโดยผู้ทำงานส่วนตัวตามลำพังหรือมีผู้ช่วยธุรกิจครอบครัว และกิจกรรมนั้นอาจทำในหรือนอกบ้านของเจ้าของธุรกิจหรือที่อื่นหรือไม่เป็นที่ ดังนั้นคำว่าสถานที่ประกอบการในที่นี้รวมถึงหาบเร่ รถแท็กซี่ บ้าน ส่วนคำว่าภาค (sector) ซึ่งอาจเรียกว่าภาคส่วน โดยไม่ได้หมายถึงสาขาเศรษฐกิจหรือสาขาอุตสาหกรรมแต่หมายถึงกลุ่มหน่วยการผลิตที่ทำงานหรือมีพฤติกรรมคล้ายๆ กันซึ่งสามารถแบ่งออกเป็นกลุ่มย่อยที่มีลักษณะคล้ายๆ กันมากขึ้น เช่นเป็นภาคในระบบและภาคนอกระบบ)
4) กรณีของลูกจ้างเท่านั้นที่ ILO ใช้การประกันสังคมเป็นเกณฑ์ ในภาพลูกจ้างจะถูกถามว่ามีประกันสังคมหรือไม่ (กรณีชราภาพ) ถ้ามีจะนับว่าเป็นแรงงานในระบบ ถ้าไม่มีก็นับว่าเป็นแรงงานนอกระบบ แต่ถ้าผู้ถูกสำรวจตอบว่าไม่ทราบหรือไม่ตอบ ก็จะถามต่อว่ามีวันหยุดโดยได้รับค่าจ้างหรือไม่ (ในทางปฏิบัติ de facto) ถ้ามีก็ถามต่อว่ามีวันลาป่วยที่ได้รับค่าจ้างหรือไม่ (ในทางปฏิบัติ) ถ้ามีก็นับว่าเป็นแรงงานในระบบ ถ้าตอบคำถามเรื่องวันหยุดและวันลาป่วยว่าไม่มีหรือไม่ทราบ ก็นับเป็นแรงงานนอกระบบ เงื่อนไขสำหรับกรณีลูกจ้างเหล่านี้เป็นการพิจารณาด้านมาตรฐานแรงงานโดยดูจากการปฏิบัติ ไม่ได้ดูจากกฎหมาย (de jure)
ขอย้ำว่าแนวทาง ILO จะใช้เกณฑ์การประกันสังคมกับกรณีของลูกจ้างเท่านั้น ไม่เอาไปใช้กับผู้มีงานทำในสถานภาพการทำงานอื่น ถ้าผู้ทำงานส่วนตัว ผู้ช่วยธุรกิจครอบครัว หรือสมาชิกกลุ่มจะไปทำประกันสังคมก็ยังไม่นับว่าเป็นแรงงานในระบบ
เกณฑ์พิจารณาสถานประกอบการว่าเป็นเศรษฐกิจในระบบหรือไม่ ดูจากปัจจัยดังต่อไปนี้
ก) ภาคส่วนของหน่วยผลิต ว่าเป็น ภาครัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรเอกชน ภาคเอกชน หรือครัวเรือน
-ถ้าทำงานภาครัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรเอกชน ให้นับเป็นเศรษฐกิจในระบบ
-ถ้าทำงานในครัวเรือนให้นับเป็นเศรษฐกิจครัวเรือน
– ถ้าเป็นภาคเอกชน ต้องดูว่าจดทะเบียนหรือมีฐานะเป็นนิติบุคคลหรือไม่ ถ้าเป็น ให้นับเป็นเศรษฐกิจในระบบ
-ถ้าไม่ทราบ ให้ดูเงื่อนไขการใช้ผลผลิต การมีบัญชีการเงิน การจดทะเบียน ถ้าไม่ผ่านเกณฑ์เหล่านี้ให้ดูสถานะการทำงานของลูกจ้างของสถานประกอบการนั้นว่ามีประกันสังคมหรือไม่ ถ้ามีถือเป็นเศรษฐกิจในระบบ ถ้าไม่มีประกันสังคม ให้ดูสถานที่ทำงาน ถ้าไม่มีสถานที่แน่นอน ให้นับเป็นเศรษฐกิจนอกระบบ ถ้ามีสถานที่ให้ดูขนาดธุรกิจถ้ามีคนทำงาน 6 คนขึ้นไปนับเป็นเศรษฐกิจในระบบ ถ้าเล็กกว่านั้นให้นับเป็นเศรษฐกิจนอกระบบ
ข) การใช้ผลผลิต ถ้าใช้ในครัวเรือนให้นับเป็นครัวเรือน แต่ถ้ามีผลผลิตบางส่วนเพื่อขายหรือแลกเปลี่ยน ให้ดูเงื่อนไขอื่นประกอบ คือ การมีบัญชีการเงิน ถ้ามีเพื่อรายงานรัฐบาลและมีการขึ้นทะเบียนกับทางการถือว่าเป็นเศรษฐกิจในระบบ ถ้าไม่มีการทำบัญชี ให้ดูว่ามีการจดทะเบียนกิจการหรือไม่
ค) การจดทะเบียนกับทางการ ถ้าจด ให้นับเป็นเศรษฐกิจในระบบ ถ้าไม่ได้จดให้ดูเงื่อนไขถัดไป
(ง) การมีบัญชีการเงินเป็นทางการ ถ้ามีให้นับเป็นเศรษฐกิจในระบบ ถ้าไม่มี หรือไม่ทราบให้ดูเงื่อนไขถัดไป (จ)
จ) การประกันสังคมของลูกจ้าง ถ้ามีการประกันสังคมให้ลูกจ้าง ให้นับว่าเป็นเศรษฐกิจในระบบ ถ้าไม่มีให้ดูเงื่อนไขถัดไป (ฉ)
ฉ) ขนาดของธุรกิจ ถ้ามีคนทำงาน 6 คนขึ้นไป ให้นับว่าเป็นเศรษฐกิจในระบบ ถ้าน้อยกว่านั้นให้นับว่าเป็นเศรษฐกิจนอกระบบ
การสำรวจแรงงานนอกระบบของไทยมีการเก็บข้อมูลเหล่านี้ แต่เงื่อนไขการใช้ตัดสินว่าใครเป็น
แรงงานนอกระบบหรือไม่นั้นยังมีบางส่วนต่างกับ ILO เช่นถ้านายจ้าง ผู้ทำงานส่วนตัวหรือการรวมกลุ่ม ทำงานในครัวเรือน ILO จะนับเป็นแรงงานนอกระบบ แต่ในการสำรวจฯของไทย แรงงานบางคนในครัวเรือนอาจเป็นแรงงานในระบบ
ILO ชี้แจงว่าแนวทางการวัดแรงงานนอกระบบทำขึ้นเพื่อเพิ่มความสามารถเปรียบเทียบระหว่างประเทศต่างๆ ของสถิติแรงงานนอกระบบ และไม่ได้หมายความว่าประเทศต่างๆ จะต้องทำตามนี้เพราะสถานการณ์และความจำเป็นของแต่ละประเทศไม่เหมือนกัน กระนั้นก็ตาม การนิยามและการวัดแรงงานนอกระบบที่ชัดเจนจะช่วยให้ประเทศได้ข้อมูลที่ถูกต้องที่ไม่ส่งสัญญาณผิดๆ และเป็นผลเสียต่อการพัฒนาแรงงาน
ช่วงโควิด-19 ระบาดและมาตรการแก้ไขที่ออกมาน่าจะกระทบแรงงานนอกระบบมากเป็นพิเศษ
ช่วยกันดูหน่อยแล้วกัน อย่างน้อยตอนนี้จะได้ช่วยไม่ให้รัฐบาลแจกเงินผิดคน
