| ผู้เขียน | ปองขวัญ สวัสดิภักดิ์ |
|---|
เมื่อวันที่ 12 กรกฎาคมที่ผ่านมา อนุญาโตตุลาการซึ่งตั้งขึ้นภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea: UNCLOS) มีคำตัดสินข้อพิพาทระหว่างฟิลิปปินส์กับจีนในกรณีทะเลจีนใต้ หลังฟิลิปปินส์ยื่นคำร้องไปตั้งแต่ปี 2013 โดยคำตัดสินดังกล่าวมีใจความสำคัญอยู่ 5 ประการด้วยกัน
ประการที่หนึ่ง อนุญาโตตุลาการตัดสินว่าข้ออ้างเรื่องสิทธิทางประวัติศาสตร์ของจีนเหนือเขตแดนในทะเลจีนใต้ ตามที่ปรากฏในแผนที่เส้นประ 9 เส้น (Nine-Dash Line) ซึ่งร่างขึ้นตั้งแต่สมัยก๊กมินตั๋งนั้นไม่มีพื้นฐานทางกฎหมาย และแม้ว่าในอดีตนักเดินเรือและชาวประมงของจีนจะเคยใช้ประโยชน์จากเกาะต่างๆ ในบริเวณทะเลจีนใต้ แต่ก็ไม่มีหลักฐานว่าจีนเคยใช้อำนาจควบคุมน่านน้ำหรือทรัพยากรในบริเวณดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว
ประการที่สอง อนุญาโตตุลาการตัดสินว่าหมู่เกาะต่างๆ ในบริเวณหมู่เกาะสแปรตลีย์นั้นไม่สามารถอยู่อาศัยได้และไม่ถือว่าเป็นเกาะ ฉะนั้นผู้ที่อ้างว่าครอบครองจะมีสิทธิเหนือทะเลอาณาเขตที่ต่อเนื่องออกไปเพียง 12 ไมล์ทะเลเท่านั้น ซึ่งต่างจากเกาะที่สามารถอยู่อาศัยได้ ซึ่งผู้ครอบครองจะมีสิทธิเหนือทะเลอาณาเขต 12 ไมล์ทะเล และเขตเศรษฐกิจจำเพาะและไหล่ทวีปอีก 200 ไมล์ทะเล อนุญาโตตุลาการยังชี้อีกว่า แม้จะรวมหมู่เกาะสแปรตลีย์ทั้งหมดเป็นหน่วยเดียว หมู่เกาะสแปรตลีย์ก็ยังไม่สามารถมีเศรษฐกิจจำเพาะได้ ดังนั้นทะเลบางส่วนที่มีข้อพิพาทจึงถือเป็นเขตเศรษฐกิจจำเพาะของฟิลิปปินส์ เพราะเมื่อบริเวณที่จีนอ้างว่าครอบครองนั้นไม่สามารถมีเขตเศรษฐกิจจำเพาะได้ ทะเลที่จีนมีสิทธิใช้ทรัพยากรจึงสั้นลง และไม่ทับซ้อนกับทะเลที่เป็นเขตเศรษฐกิจจำเพาะของฟิลิปปินส์
ประการที่สาม เมื่ออนุญาโตตุลาการชี้ว่าเมื่อทะเลบางส่วนอยู่ในเขตเศรษฐกิจจำเพาะของฟิลิปปินส์ การกระทำของจีนซึ่งรวมถึงการแทรกแซงการทำประมงและการสำรวจปิโตรเลียมของฟิลิปปินส์ การสร้างเกาะเทียม และการปล่อยปละให้ชาวประมงจีนเข้าไปทำการประมงในเขตดังกล่าว ถือเป็นการละเมิดเขตเศรษฐกิจจำเพาะของฟิลิปปินส์ นอกจากนี้ ยังชี้ว่าการกระทำอันไม่เป็นไปตามกฎหมายของเรือตำรวจจีนเสี่ยงต่อการก่อให้เกิดการปะทะกับฟิลิปปินส์ในทะเลจีนใต้อีกด้วย
ประการที่สี่ อนุญาโตตุลาการชี้ว่าการสร้างเกาะเทียมบริเวณหมู่เกาะสแปรตลีย์ของจีนก่อให้เกิดผลเสียต่อสิ่งแวดล้อมของแนวปะการังและละเมิดพันธะในการรักษาและปกป้องระบบนิเวศที่เปราะบางและแหล่งอยู่อาศัยของสัตว์ที่เสี่ยงต่อภาวะสูญพันธุ์ อีกทั้งทางการจีนยังบกพร่องในการเข้าห้ามชาวประมงของตัวเองซึ่งทำกิจการจับเต่า ปะการัง และหอยขนาดใหญ่ในจำนวนมหาศาลในบริเวณดังกล่าว
และประการสุดท้าย อนุญาโตตุลาการมองว่าตัวเองไม่มีอำนาจในการชี้ขาดว่าการกระทำของจีนภายหลังฟิลิปปินส์ยื่นคำร้องมีผลทำให้สถานการณ์ในทะเลจีนใต้เลวร้ายลงหรือไม่ เนื่องจากการเผชิญหน้าระหว่างกองทัพเรือฟิลิปปินส์และจีนในบริเวณดังกล่าวมีกิจกรรมทางการทหารเข้ามาเกี่ยวข้อง อย่างไรก็ดี อนุญาโตตุลาการพบว่าการอ้างสิทธิเหนือเกาะและการสร้างเกาะเทียมของจีนไม่เป็นไปตามพันธะของรัฐที่อยู่ในระหว่างการดำเนินการแก้ไขปัญหาข้อพิพาท
ย้ำอีกครั้งว่านี่ไม่ใช่การชี้ขาดเรื่องเขตแดนที่ทับซ้อน แต่เป็นเพียงการตีความสิทธิในพื้นที่ทางทะเลของจีนและฟิลิปปินส์ตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล หรือ UNCLOS ซึ่งทั้งสองประเทศร่วมเป็นภาคีเท่านั้น โดยอนุญาโตตุลาการไม่ได้มีความพยายามจะลากเส้นเขตแดนให้สองประเทศแต่อย่างใด อย่างไรก็ตาม ปฏิเสธไม่ได้ว่าคำตัดสินดังกล่าวส่งผลกระทบสำคัญ ทั้งในแง่ความสามารถในการใช้ทรัพยากรในบริเวณดังกล่าว และต่อความน่าเชื่อถือในการอ้างสิทธิทางประวัติศาสตร์ของจีน รวมถึงอาจเป็นการกระตุ้นให้ประเทศคู่พิพาทอื่นๆ เช่นเวียดนามใช้วิธีการเดียวกันในการแก้ไขปัญหาข้อพิพาท
แต่แม้ว่าคำตัดสินจะชี้ชัดว่าจีนไม่ได้มีสิทธิเหนือทะเลบางส่วนตามที่ตัวเองกล่าวอ้าง การจะบังคับให้จีนทำตามคำตัดสินเป็นคนละเรื่องกัน และนี่คือความลักลั่นของกฎหมายกับการเมืองระหว่างประเทศ เพราะในขณะที่อนุญาโตตุลาการแถลงว่าคำตัดสินของตัวเองมีผลผูกพัน แต่ในความเป็นจริงกลับไม่มีหน่วยงานใดที่จะทำหน้าที่บังคับให้จีนทำตามคำชี้ขาดดังกล่าว
ที่ผ่านมาประเทศต่างๆ ทำตามกฎหมายระหว่างประเทศหรือคำตัดสินขององค์การระหว่างประเทศเหล่านี้ด้วยเหตุผลหลัก 2 ประการ หนึ่ง ต้องการแสดงภาพลักษณ์ว่าเป็นผู้เล่นที่มีความรับผิดชอบต่อประชาคมโลกและไม่ต้องการให้ภาพลักษณ์ของประเทศตัวเองเสียหาย สอง มีความเป็นไปได้ที่จะถูกคว่ำบาตรหรือลดระดับความสัมพันธ์กับประเทศที่สามารถให้คุณให้โทษได้ ซึ่งโดยส่วนใหญ่คือประเทศมหาอำนาจ อันจะส่งผลต่อผลประโยชน์ทั้งทางเศรษฐกิจและการเมืองของประเทศ
สำหรับในกรณีนี้ เหตุผลที่สองดูไม่เพียงพอที่จะโน้มน้าวให้จีนดำเนินการตามคำตัดสิน เพราะนอกจากจีนจะมีกำลังทางการทหารที่เข้มแข็งที่สุดในภูมิภาคนี้แล้ว ความหวังที่ว่ามหาอำนาจอย่างสหรัฐที่หันมาให้ความสนใจกับภูมิภาคเอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มากขึ้นตามนโยบาย “Pivot to Asia” จะดำเนินการขั้นเด็ดขาดกับจีนก็ดูริบหรี่ เพราะแม้ว่าสหรัฐจะเข้ามาเชื่อมสัมพันธ์กับประเทศที่มีข้อพิพาทกับจีนในทะเลจีนใต้ ถึงกับล่าสุดปลดล็อกแบนการขายอาวุธให้กับเวียดนาม แต่สหรัฐกับจีนมีภาวะพึ่งพิงกันในทางเศรษฐกิจอย่างซับซ้อน ด้วยเหตุนี้การกดดันจีนอาจหมายถึงผลกระทบในทางเศรษฐกิจต่อสหรัฐ
ครั้นจะหวังให้อาเซียนลุกขึ้นมาเป็นตัวกลางในการประสานประโยชน์ยิ่งแทบจะเป็นไปไม่ได้ เพราะความเห็นของอาเซียนต่อกรณีทะเลจีนใต้ไม่เคยเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันมาโดยตลอด การประชุมอาเซียนซัมมิทหลายครั้ง เช่นการประชุมที่กรุงพนมเปญในปี 2012 ผู้นำอาเซียนไม่สามารถออกแถลงการณ์ร่วมในกรณีข้อพิพาทเหนือหมู่เกาะในทะเลจีนใต้ได้ ยิ่งกว่านั้นความริเริ่มของอาเซียนในจัดทำแนวปฏิบัติในทะเลจีนใต้ (Code of Conduct in the South China Sea: COC) ก็ยังไม่บรรลุผลแม้ว่าจะใช้เวลาเจรจามายาวนานกว่าหนึ่งทศวรรษ ท่าทีเช่นนี้ของประเทศในอาเซียนเป็นสิ่งที่พอจะเข้าใจได้ เพราะยิ่งพึ่งพาทางการค้าการลงทุนกับจีนมากเท่าไหร่ ยิ่งพึ่งพิงการช่วยเหลือทางการเงินจากจีนมากเท่าไหร่ การ “ขัดใจ” จีนก็ทำได้ยากขึ้นเท่านั้น
ทั้งนี้ทั้งนั้นก็ไม่ได้แปลว่าเป็นไปไม่ได้เลยที่จีนจะปฏิบัติตามคำตัดสินของอนุญาโตตุลาการ เพราะ “ภาพลักษณ์” ยังคงมีความสำคัญสำหรับการเมืองระหว่างประเทศอยู่ไม่มากก็น้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับประเทศที่ต้องการขึ้นมาแสดงบทบาทมหาอำนาจ ที่ผ่านมาจีนพยายามสร้างภาพลักษณ์ของตัวเองด้วยการใช้วาทกรรม “เพื่อนบ้านที่ดี” มาโดยตลอด การยกระดับความตึงเครียดในทะเลจีนใต้จึงอาจทำลายภาพลักษณ์ในฐานะผู้เล่นที่มีความรับผิดชอบต่อประชาคมโลกของจีนเอง เช่นเดียวกับครั้งที่สหรัฐไม่ยอมรับคำตัดสินของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice: ICJ) ที่ตัดสินให้สหรัฐมีความผิดในกรณีให้ความช่วยเหลือกับกลุ่มกบฏคอนทราในประเทศนิการากัว ซึ่งต่อการปฏิเสธไม่รับคำตัดสินของ ICJ นี้ก็กลายมาเป็นตราบาปของรัฐบาลเรแกนจนถึงทุกวันนี้
มองไปในอนาคต สถานการณ์ในทะเลจีนใต้จะดีขึ้นหรือเลวลงขึ้นอยู่กับว่าจีนมองบทบาทของตัวเองในระดับโลกอย่างไร จีนมองกฎหมายระหว่างประเทศว่ายุติธรรมหรือไม่ หรือถูกครอบงำโดยชาติตะวันตก และจีนมั่นใจกับศักยภาพในทางทหารและเศรษฐกิจของตัวเองมากแค่ไหน ในอีกทางหนึ่งก็ขึ้นอยู่กับว่าประธานาธิบดีดูเตอร์เตของฟิลิปปินส์ที่เพิ่งเข้ารับตำแหน่งหมาดๆ จะมีท่าทีต่อกรณีดังกล่าวอย่างไร
และแม้ว่าการปะทะทางการทหารจนอาจนำไปสู่สงครามในบริเวณทะเลจีนใต้คงยังไม่เกิดขึ้นในเร็ววัน แต่สิ่งที่เกิดขึ้นแล้วคือกระแสชาตินิยมอย่างรุนแรงจากทั้งสองฝ่าย ซึ่งยิ่งผลักดันให้มีกรณีข้อพิพาทเหนือหมู่เกาะในทะเลจีนใต้ทวีความตึงเครียดขึ้นอย่างแน่นอน
