ทางรอดที่ตีบตันของบริษัทการบินไทย (ตอนที่ 1 การพัฒนารัฐวิสาหกิจไทยในช่วง 43 ปี) : โดย สมหมาย ภาษี
รัฐวิสาหกิจจำนวนร่วมร้อยแห่งของไทยในอดีตซึ่งขณะนี้ได้ลดน้อยลงเหลือประมาณ 56 แห่งนั้น ถ้าจับมาวางดูในภาพรวมแล้วไม่ได้เป็นทรัพย์สิน (Assets) ของประเทศชาติสักเท่าใด แต่การพัฒนาในช่วง 43 ปีที่ผ่านมา กลับถูกทำให้เป็นภาระหรือหนี้สิน (Liabilities) ที่ประเทศชาติ หรือประชาชนผู้เสียภาษีจะต้องแบกรับเพิ่มขึ้น
ที่รัฐวิสาหกิจไทยเป็นเช่นนี้ไม่ใช่เฉพาะปัจจุบันนี้ แต่เป็นมาตั้งแต่อดีต มองย้อนหลังไปในช่วง 43 ปี ซึ่งเป็นช่วงที่ได้มีการโอนหุ้นของ เอส เอ เอส (SAS) ให้แก่บริษัท เดินอากาศไทย จำกัด ในปี 2520 ถือว่าเป็นการเกิดของบริษัท การบินไทย ซึ่งเป็นสายการบินแห่งชาติของไทยอย่างแท้จริง ได้มีความพยายามของบางรัฐบาลที่จะทำการปรับปรุงและพัฒนาให้ดีขึ้น เพื่อไม่ให้ผู้คนรู้สึกว่ารัฐวิสาหกิจเป็นแหล่งเอื้อประโยชน์แก่นักการเมืองและผู้มีอำนาจตามที่รู้ๆ กัน ลองมาดูกันหน่อยว่าได้ผลเป็นอย่างไรบ้าง
การพัฒนารูปแบบของรัฐวิสาหกิจ ครั้งหนึ่งเมื่อประมาณ 40 ปีมาแล้ว นางมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ นายกหญิงเหล็กของสหราชอาณาจักร หรือประเทศอังกฤษได้เห็นปัญหาของรัฐวิสาหกิจในประเทศอังกฤษมานาน จึงได้นำนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) มาใช้ในการพัฒนารัฐวิสาหกิจอย่างจริงจัง โดยการขายหุ้นในรัฐวิสาหกิจให้เอกชนเข้ามาร่วมทุน ซื้อไปเป็นเจ้าของใหญ่หรือเล็กแล้วแต่รูปแบบ หรือมีการนำโครงการทั้งของรัฐและรัฐวิสาหกิจใหม่ๆ ไปให้เอกชนลงทุนสร้างให้รัฐแล้วรับบริหาร (Build Own and Operate – BOO) หรือลงทุนสร้างแล้วโอนให้รัฐโดยให้เอกชนบริหาร (Build Transfer and Operate-BTO) เป็นต้น
ในสมัยใกล้เคียงกันนั้น ประเทศไทยมีนายกรัฐมนตรีชื่อ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ที่มาจากทหารเป็นหัวหน้ารัฐบาลอยู่ ซึ่งท่านเป็นนายกฯจากทหารคนเดียวที่เป็นนายกรัฐมนตรีอยู่นานถึง 8 ปี (มี.ค.2523-ส.ค.2531) โดยประชาชนส่วนใหญ่ยกย่องนับถือมากมาจนถึงทุกวันนี้ ท่านและคณะรัฐมนตรีได้เห็นว่านโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนี้ดี จึงได้นำมาใช้กับประเทศไทยด้วย
รัฐวิสาหกิจแรกที่ถูกแปรรูปคือ บริษัท บางจากปิโตรเลียม จำกัด โดยได้มีการจดทะเบียนนิติบุคคลจัดตั้งเป็นบริษัทเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน 2527 ในสมัยรัฐบาลท่านพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ต่อมาได้มีการจดทะเบียนเป็นบริษัทมหาชนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยในเดือนเมษายน 2536
นอกจากการแปรรูปแล้ว รัฐบาลสมัยท่านยังได้พิจารณายุบเลิกรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง โดยเริ่มจากรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงกลาโหม ซึ่งได้ช่วยในการลบล้างภาพเก่าก่อนที่เห็นชัดว่าทหารและกลุ่มอำนาจใช้รัฐวิสาหกิจเป็นตัวแบ่งปันผลประโยชน์ แม้จะยุบเลิกไม่ทันในสมัยท่านเพราะต้องผ่านกระบวนการหลายขั้นตอน แต่ก็ได้ถูกยุบเลิกในรัฐบาลต่อๆ มา เช่น องค์การทอผ้า องค์การผลิตอาหารสำเร็จรูป องค์การแก้ว องค์การฟอกหนัง และองค์การแบตเตอรี่ เป็นต้น
การประกาศใช้พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ท่านผู้อ่านคงจะยังจำได้ว่าในเดือนกรกฎาคม 2540 ได้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้งขึ้นในประเทศไทย สาเหตุจากการที่รัฐบาลอย่างน้อย 2 ชุด บริหารเศรษฐกิจแบบไม่ทันเหตุการณ์ ทำให้ประเทศไทยมีหนี้ภาครัฐรวมกับภาคเอกชนที่เป็นเงินตราต่างประเทศมากเกินกว่าเงินทุนสำรองระหว่างประเทศที่มีอยู่ ก่อให้เงินบาทของไทยต้องอ่อนค่าลงอย่างรวดเร็วเกือบเท่าตัว จึงเกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจขึ้นอย่างรุนแรงและกระทบไปทั่วโลก ต้องไปขอความช่วยเหลือจาก IMF ธนาคารโลก ธนาคารพัฒนาเอเชีย กองทุนโออีซีเอฟของญี่ปุ่น และมิตรประเทศหลายประเทศมาช่วยเหลืออยู่ถึง 3 ปี จึงฟื้น
เมื่อเกิดวิกฤตขึ้นแก่ชาติก็ย่อมมีโอกาสเป็นธรรมดา รัฐบาลไหนจะฉลาดพอที่จะฉวยโอกาสเป็นอีกเรื่องหนึ่ง แต่ในครั้งนั้นรัฐบาลภายใต้ท่านนายกรัฐมนตรี ชวน หลีกภัย ที่ได้เข้ามาบริหารประเทศหลังเกิดวิกฤตต้มยำกุ้ง ได้ทำการผลักดันให้มีพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ออกมา โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อทำการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจบางแห่งของประเทศเป็นหุ้นของกระทรวงการคลังหรือของบริษัทที่เปลี่ยนมาจากรัฐวิสาหกิจ กฎหมายนี้ได้กำหนดในมาตรา 24 ไว้ว่า ในวันที่จดทะเบียนบริษัท ให้บรรดากิจการ สิทธิ หนี้ (รวมทั้งหนี้ที่กระทรวงการคลังค้าประกัน) ความรับผิดชอบและสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ โอนไปเป็นของบริษัทหรือเป็นของกระทรวงการคลัง แล้วแต่กรณี
ผลของการออกพระราชบัญญัติฉบับนี้ ทำให้มีการแปลงรัฐวิสาหกิจ 5 แห่ง เป็นบริษัทจำกัด (มหาชน) โดยแต่ละบริษัทกระทรวงการคลังถือหุ้นใหญ่มากกว่า 50% ได้แก่ บริษัท ปตท จำกัด (มหาชน), บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน), บริษัท อสมท จำกัด (มหาชน), บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน), บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และบริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด ซึ่งบริษัทเหล่านี้บางบริษัท เช่น บริษัท ปตท บริษัท ท่าอากาศยานไทย และบริษัท อสมท ได้เข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ทำการกระจายหุ้นบางส่วนขายให้แก่ประชาชน และต่างก็ประสบผลสำเร็จ สามารถทำกำไรได้ดี และเสียภาษีให้แก่รัฐบาลทุกปี
สำหรับบริษัท การบินไทย นั้น จดทะเบียนเป็นบริษัทจำกัดมาตั้งแต่เริ่มก่อตั้ง ต่อมาได้เปลี่ยนเป็นบริษัทจำกัดมหาชน และได้เข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ตั้งแต่ปี 2534 ในช่วง 20 ปีแรกการประกอบการเป็นไปด้วยดี แต่นับตั้งแต่ปี 2554-2562 เป็นเวลา 9 ปี บริษัท การบินไทย มีกำไรแค่ 6,228 ล้านบาท ในปี 2555 และกำไรเพียง 15 ล้านบาท ในปี 2559 ที่เหลือ 7 ปี ขาดทุนหมด บางปีขาดทุนกว่าหมื่นล้านบาท ทำให้ส่วนของทุนลดน้อยลงไปเรื่อย มีสัดส่วนหนี้สินต่อทุน (D/E Ratio) สูง ณ สิ้นปีปฏิทิน 2561 เท่ากับ 12.14 : 1 และล่าสุดสิ้นปี 2562 เท่ากับ 12.65 : 1 ซึ่งสถานะหนี้สินที่สูงและขาดทุนต่อเนื่องแบบนี้ โดยตัวของบริษัทเองไม่สามารถไปขอกู้เงินจากใครได้อีกแล้ว และก็ฟื้นฟูแทบไม่ได้ด้วย
อย่างไรก็ตาม ตอนนี้ก็ยังไม่สายที่จะพัฒนารัฐวิสาหกิจที่สำคัญๆ อีกหลายแห่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ซึ่งรัฐได้ลงทุนไปเป็นจำนวนมาก และเป็นการนำเงินกู้มาใช้ลงทุนเป็นส่วนใหญ่ การใช้วิธีแปลงทุนเป็นหุ้นตามกฎหมายที่มีอยู่แล้วจะช่วยได้มาก ทั้งนี้ อาจทำการปรับปรุงกฎหมายให้ทันสมัยขึ้นบ้าง โดยให้มีการแก้ไขเรื่องการบริหารจัดการองค์กรให้เหมือนประเทศที่เจริญแล้วทั้งหลาย ให้มีการสรรหาคณะกรรมการทั้งคณะและประธานเจ้าหน้าที่บริหาร (CEO) ตลอดจนผู้บริหารระดับรองลงมา ทั้งนี้ ต้องมีการจ่ายเงินเดือนให้ผู้บริหารในระดับที่ใกล้เคียงกับบริษัทเอกชนที่ขนาดเท่าๆ กัน เพื่อให้เขามุ่งแต่ทำงานแบบมืออาชีพอย่างเต็มที่ขององค์กรที่เปิดกว้างแบบสากล ใครก็ได้ ไม่จำเป็นต้องเป็นทหาร หรือข้าราชการประจำ ซึ่งถ้าจะให้ประเทศเดินหน้าจริงๆ แนวคิดที่จะฝากรัฐวิสาหกิจไว้กับนักการเมืองกับทหาร และข้าราชการประจำควรจะต้องหมดยุคไปได้แล้ว ความคิดที่ว่ารัฐวิสาหกิจต้องให้ข้าราชการไปเฝ้าดูแลในสมัยนี้ ใช้ไม่ได้แล้วครับ ยิ่งเป็นข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ปัจจุบันนี้ หาที่ซื่อสัตย์และไว้ใจได้ยากยิ่งขึ้น การปฏิรูปต้องอาศัยความเข้าใจ และความกล้าหาญของผู้นำรัฐบาลบวกกับความร่วมมือร่วมใจของพรรคการเมืองทั้งหลาย ก็จะสามารถเดินหน้าปฏิรูปรัฐวิสาหกิจให้ดีขึ้นได้อีกอย่างมาก
การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจตามแนวของ คสช. โดยการออกกฎหมายกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจให้มีประสิทธิภาพ หลังจากที่คณะทหารได้ทำการปฏิวัติสำเร็จใหม่ๆ เมื่อเดือนพฤษภาคม 2557 คณะ คสช.ได้วางยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศที่สำคัญไว้ประการหนึ่งคือ การทำการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไทยอย่างจริงจัง โดย คสช. ได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจขึ้นมาที่เรียกว่า “Super Board” มีท่านนายกรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นประธานเอง คณะกรรมการประกอบด้วย รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องประมาณ 4-5 คน รวมทั้งท่านผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย และผู้ทรงคุณวุฒิจากภาคเอกชนระดับแนวหน้าของประเทศอีกประมาณ 5 คน เข้ามาร่วมทำงานร่างกฎหมายฉบับนี้
ในช่วงต้นของรัฐบาล คสช.นั้น Super Board เป็นคณะกรรมการที่ดังมากสุดสุด ใครๆ ก็คิดว่ารัฐวิสาหกิจไทยที่เละเทะจะถูกปฏิรูปอย่างจริงจังเป็นแน่แท้ในคราวนี้ พอๆ กับความคาดหวังตามนโยบายของ คสช.ที่ว่าการปราบคอร์รัปชั่นที่ดาษดื่นทั้งในแวดวงนักการเมืองและข้าราชการจะต้องหมดไปอย่างรวดเร็ว แต่เมื่อกาลเวลาผ่านไป การเฝ้ารอของประชาชนทั้งประเทศทั้งสองเรื่องก็เหือดหายไป เปลี่ยนจากการส่งเสียงเชียร์เป็นการสิ้นศรัทธาในรัฐบาลแต่นั้นมา
หลังจากการทำงานหนักแต่ช้ามากตามสไตล์ของ คสช.ถึง 5 ปี ในที่สุดก็ได้กฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจฉบับหนึ่งคือ “ร่างพระราชบัญญัติการพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2562” ซึ่งได้นำเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณาให้ความเห็นชอบและได้ลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาไปแล้วเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2562 พระราชบัญญัติฉบับนี้ตอนร่างกันนั้นถูกตั้งเป้าว่าจะเป็นกฎหมายหลักฉบับแรกของไทยที่ใช้ในการกำหนดนโยบายและขับเคลื่อนการบริหารรัฐวิสาหกิจ โดยมีเป้าหมายให้มีคณะกรรมการระดับชาติเพื่อกำหนดนโยบายด้านรัฐวิสาหกิจ โดยมีกระบวนการกลั่นกรองการได้มาซึ่งบุคคลที่มีคุณวุฒิอย่างดี ให้มีแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจที่แสดงเป้าหมายและทิศทางตามแนวทางในการพัฒนารัฐวิสาหกิจระยะห้าปี ให้มีการประเมินผลอย่างถูกวิธีเป็นระยะๆ และให้มีการสร้างกลไกการเปิดเผยข้อมูล และให้สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ในกระทรวงการคลัง มีการปฏิบัติหน้าที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจด้วยความโปร่งใสและมีมาตรฐาน
อย่างไรก็ตาม หลังจากกฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่กลางปี 2562 เป็นต้นมา ประชาชนก็ยังคงเห็นการกำกับดูแลการบริหารรัฐวิสาหกิจดำเนินไปแบบเดิมๆ ยากที่จะเปลี่ยน สำนัก สคร.ก็ยังปฏิบัติงานแบบลับๆ ล่อๆ ดังเดิม
ตัวอย่างที่เห็นชัดก็คือ บริษัทการบินไทยนี่แหละ ที่เราได้เห็นการหมดสภาพของการเป็นบริษัทใหญ่คาตาอยู่ในขณะนี้ แม้ไม่มีโควิด-19 ระบาด ก็คงไม่มีอะไรจะดีขึ้น แต่การเกิดโรคระบาดโควิด-19 กลับเป็นผลดีทำให้บริษัทมีโอกาสได้รับการฟื้นฟูขึ้นมาอย่างจริงจัง และมีโอกาสได้หยุดการถูกผลักดันจากใครบางคนให้ซื้อเครื่องบินใหม่ถึง 38 ลำ ทั้งหมดนี้จะขอไปกล่าวถึงในตอนที่สองในสัปดาห์หน้า ซึ่งจะชี้ให้เห็นชัดๆ ถึงการถูกย่ำยีของการบินไทยตั้งแต่ระดับนักการเมือง กรรมการ ผู้บริหาร จนถึงพนักงาน จะขอวิเคราะห์ให้เห็นว่าการบินไทยจะถูกพลิกฟื้นให้กลับมายืนได้อีกไหม
ติดตามบทความ สมหมาย ภาษี ที่เฟซบุ๊ก
Sommai Phasee — สมหมาย ภาษี
