1.
การผูกพันงบประมาณข้ามปี เป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณแผ่นดินที่เกิดขึ้นเป็นประจำทุกปีจนดูเหมือนเป็นเรื่องธรรมดา เหตุผลหลักคือ โครงการพัฒนาของกรมใดกรมหนึ่งใช้เวลาดำเนินการ 3-5 ปีกว่าจะแล้วเสร็จ เพื่อความมั่นใจ หน่วยงานนั้นๆ จึงทำความตกลงกับสำนักงบประมาณขอผูกพันรายจ่ายปีหน้าไว้ก่อน สมมุติว่าเท่ากับ X ล้านบาท เมื่อรวมยอดเงินผูกพันข้ามปีของทุกหน่วยงานเป็นเงิน 1-2 แสนล้านบาท แต่เมื่อเงินผูกพันข้ามในปีงบประมาณใหม่ 2560 กระโดดไปถึงหลัก 5 แสนล้านบาท ย่อมไม่ใช่เหตุการณ์ธรรมดาอย่างแน่นอน มีเหตุผลอันใด? เบื้องหลังและเบื้องหน้าอย่างไร?
ในโอกาสนี้จึงขอขยายความพร้อมกับแสดงความเห็นเชิงวิพากษ์
2.
ก่อนอื่นขอทบทวนหลักกฎหมายว่า การผูกพันงบประมาณข้ามปีกระทำได้ ถ้าหากว่ามีเหตุผลสมควร เช่น การสร้างถนนหรือเขื่อนกินเวลาก่อสร้าง 3-5 ปี ในปีแรกทำงานได้เพียง 10% งานไปเร่งรัดเอาในปีที่สอง 30% ปีที่สาม 30% และปีที่สี่ 30% จึงต้องผูกพันรายจ่ายในอนาคตไว้ล่วงหน้า หน่วยงานที่ผูกพันรายจ่ายข้ามปีเป็นประจำได้แก่ กระทรวงคมนาคม กระทรวงเกษตร กระทรวงศึกษาธิการ แต่คิดให้ลึกกว่านั้นโดยอาศัยกรอบวิเคราะห์เศรษฐศาสตร์การเมือง งบประมาณแผ่นดินเป็นเสมือน “เงินกองกลาง” (common pool) ที่ทุกหน่วยงาน (กรม) ประสงค์จะดึงไปใช้จ่าย ดังนั้นหาวิธีการหรือเทคนิคดึงเงินกองกลางมาเข้าหน่วยงานของตน การผูกพันรายจ่ายข้ามปีเป็นเทคนิคอย่างหนึ่งที่ช่วยให้มั่นใจว่าได้เงินสนับสนุนอย่างแน่นอน เงินประเดิมในปีแรกอาจจะมีขนาดเล็ก แต่ความสำคัญในท้องเรื่องนี้คือยอดเงินขนาดใหญ่ที่ผูกพันในปีที่ 2, 3, 4
โดยที่วงเงินกองกลางมีจำนวนจำกัด และหน่วยงานขอรับงบประมาณ (“กรมหรือเทียบเท่า”) มีจำนวนมาก (มากกว่า 300 หน่วยงาน) ดังนั้น โอกาสผูกพันงบประมาณรายจ่ายข้ามปีจึงไม่ง่ายดาย อย่างน้อยต้องฝ่าด่านการแข่งขันหรือประกวดกับหน่วยงานอื่นๆ และทำให้สำนักงบประมาณเห็นชอบในเบื้องต้น ก่อนถึงขั้นการอนุมัติของคณะรัฐมนตรีและความเห็นชอบสภานิติบัญญัติ ตามปกติสำนักงบประมาณมีเกณฑ์กำหนดให้ “วงเงินผูกพันข้ามปี” ไม่สูงจนเกินไป เช่น ร้อยละ 5 เพราะถ้าหากว่ามากเกินไป จะเกิดผลเสียต่อหลักวินัยทางการคลัง ทำให้การจัดสรรงบประมาณปีในต่อไปมีข้อจำกัดที่ยุ่งยาก จากข้อมูลย้อนหลัง 10 ปีที่ผ่านมา พบว่า วงเงินรายจ่ายผูกพันข้ามปีอยู่ระหว่าง 1-2 แสนล้านบาท เปรียบเทียบกับงบประมาณแผ่นดินก้อนใหญ่ประมาณ 2.5 ล้านล้านบาท หมายถึง รายจ่ายผูกพันข้ามปีคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 5-7 ถือว่า “ยอมรับได้”
แต่น่าแปลกใจที่สำนักงบประมาณยอมให้รายจ่ายผูกพันข้ามปีกระโดดขึ้นไปถึงหลัก 5 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ 2560 ผิดจารีตประเพณีของสำนักงบประมาณในอดีต หรือว่าบัดนี้สำนักงบประมาณยกเลิกสมาทานศีลวินัยการคลังเสียแล้ว
ผู้เขียนได้ออกแรงสืบค้นข้อมูลว่า วงเงินผูกพันข้ามปี 5 แสนกว่าล้านบาทนั้นประกอบด้วยรายการอะไร? กระทรวงใด ลักษณะโครงการประเภทใด
ข้อสังเกตที่หนึ่ง แปลกกว่าทุกปีที่ผ่านมา ยอดเงินผูกพันรายจ่ายของรัฐวิสาหกิจในปีนี้ทะลุเป้ากว่า 2 แสนล้านบาท ดูจากสถิติย้อนหลังสิบปี หน่วยงานรัฐวิสาหกิจเคยขอผูกพันรายจ่ายระหว่าง 5-6 พันล้านบาทเท่านั้น เพราะเหตุใดตัวเลขโดดขึ้นมาถึง 4-5 เท่าตัว นี่หมายความว่า รัฐวิสาหกิจมีแผนการใช้จ่ายเงินก้อนใหญ่ (2 แสนล้านบาทในปี 2560 และปีต่อๆ ไปเป็นมูลค่ามหาศาล) ซึ่งความจริงรัฐวิสาหกิจมีแหล่งเงินทุนหลายวิธี เช่น จากกำไรสะสม จากเงินกู้ จากเงินอุดหนุนรัฐบาล ในโอกาสนี้ขอตั้งคำถามแทนประชาชนว่า รายจ่ายผูกพันข้ามปีของรัฐวิสาหกิจที่บรรจุในงบประมาณแผ่นดิน ปี 2560 และปีต่อไปนั้น เกี่ยวกับการใช้จ่ายประเภทใด คาดว่าเกี่ยวกับการพัฒนารถไฟรางคู่หรือรถไฟความเร็วสูง
ข้อสังเกตที่สอง เงินรายจ่ายผูกพันข้ามปีของกระทรวงคมนาคม ปี 2560 มูลค่า 5 หมื่นกว่าล้านบาท ส่วนนี้พอเข้าใจได้ เพราะการลงทุนพัฒนารถไฟรางคู่หรือรถไฟความเร็วสูง นายอาคม เติมพิทยาไพสิฐ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม อธิบายว่า โครงการลงทุนจะเกิดผลบวกอย่างมหาศาลต่อเศรษฐกิจไทย ช่วยส่งเสริมการเดินทางท่องเที่ยว การขนส่งสินค้า น่าจะมีอธิบายให้ประชาชนเข้าใจว่าแหล่งเงินทุนส่วนที่จะมาจากเงินกู้เท่าใด ส่วนที่จะมาจากงบประมาณแผ่นดินเท่าใด วัดอัตราผลตอบแทนของโครงการลงทุน
ข้อสังเกตที่สาม กระทรวงกลาโหม วงเงินรายจ่ายผูกพันข้ามปีในอดีต (2555-2559) ระหว่าง 2-3 หมื่นล้านบาท ปีใหม่ก้าวกระโดดเป็นหลัก 5 หมื่นล้านบาทเศษ เพราะเหตุผลอันใด รายจ่ายของกระทรวงกลาโหมนั้นแตกต่างจากของรัฐวิสาหกิจ เพราะรัฐวิสาหกิจทำงานเชิงธุรกิจ มีโอกาส “คืนเงินทุน” อย่างน้อยระดับหนึ่ง สำหรับรายจ่ายของกระทรวงกลาโหมเข้าใจว่า จ่ายแล้วจ่ายเลย แม้ว่ารายจ่ายค่าก่อสร้างโดยนิยามถือว่าเป็นการลงทุน แต่ไม่มีผลตอบแทน จึงเหมือนกับรายจ่ายการบริโภค
ข้อสังเกตประการที่สี่ รายจ่ายผูกพันข้ามปีของกระทรวงมหาดไทย สืบค้นจากข้อมูลย้อนหลัง ปี 2552-2559 อยู่ในพิสัย 1-2 หมื่นล้าน ปี 2560 จะก้าวกระโดดเป็นหลัก 9 หมื่นล้านเศษ นับว่าไม่ธรรมดา พบว่าโครงการขอผูกพันข้ามปีมีจำนวนนับพันโครงการ เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเขื่อนป้องกันตลิ่ง สร้าง/ซ่อมแซมศาลากลาง ศูนย์ราชการ ขยายถนน ระบบประปา ฯลฯ
สำหรับตัวเลขรายจ่ายผูกพันข้ามปีของกระทรวงอื่นๆ ไม่มีข้อสังเกตที่ติดใจ
ผู้เขียนเชื่อว่าทุกหน่วยงานที่ขอผูกพันรายจ่ายข้ามปี มีเหตุผลและสามารถชี้แจงข้อซักถามของสภานิติบัญญัติและกรรมาธิการงบประมาณ ว่าจำเป็น แต่การวิเคราะห์ให้รอบคอบต้องพิจารณาให้ครบถ้วน ทั้งมิติจุลภาคและมหภาค การผูกพันรายจ่ายข้ามปีมากกว่า 5 แสนล้านบาทและคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 18 ของรายจ่ายรวม ไม่เหมือนกับธรรมเนียมปฏิบัติในอดีตที่เคยคุมยอดผูกผันข้ามปีเพียงร้อยละ 5-7 เท่านั้น
จึงอดแสดงความห่วงใยต่อปัญหาความเสี่ยงการขาดวินัยทางการคลัง และความไม่คงเส้นคงวาของนโยบาย (time inconsistency of policy) ไม่ได้
3.
งบประมาณแผ่นดินนั้นประกอบด้วยสองด้าน คือ รายจ่ายและรายได้ ซึ่งมาจากภาษีอากรของประชาชน เราอยากเห็นการใช้จ่ายของภาครัฐอย่างมีประสิทธิภาพ เหมาะสม ไม่มากเกินไปหรือน้อยเกินไป ไม่สุ่มเสี่ยงต่อวินัยทางการคลัง แต่ภาคประชาชนเข้าไม่ถึงแหล่งข้อมูล และไม่เข้าใจศัพท์เทคนิค หลายประเทศจึงกำหนดให้มีหน่วยงานกลาง เช่น สำนักงบประมาณรัฐสภา ทำหน้าที่สืบค้นข้อมูลด้านการคลังและงบประมาณ ตั้งคำถามเพื่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องชี้แจงแทนประชาชน
ใครว่าไม่น่าห่วง การผูกพันรายจ่ายข้ามปีในปี 2560 ดูเหมือนว่าผิดปกติจนสุ่มเสี่ยงต่อการขาดวินัยทางการคลัง
