ไปเลือก อบจ.กันเถอะ

แม้ว่าจะมีเรื่องราวมากมายทางการเมืองในช่วงที่ผ่านมา แต่วันที่ 20 ธันวาคม 2563 นี้ก็อยากจะขอเชิญชวนให้ทุกท่านจับตาการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด และสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดทั่วประเทศไทย (ยกเว้นกรุงเทพมหานคร)

ส่วนใครที่มีสิทธิเลือกตั้ง ก็ขอเชิญชวนให้ไปใช้สิทธิในครั้งนี้นะครับ แม้ว่าการใช้สิทธิเลือกตั้งในครั้งนี้อาจจะไม่ได้สะดวกสบายเหมือนกับการใช้สิทธิเลือกตั้งในระดับชาติที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการกำหนดวันเลือกตั้งที่อาจจะยากสักหน่อยในการที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะต้องเดินทางกลับบ้านเพื่อไปใช้สิทธิ ด้วยว่าความเป็นจริงในทางภูมิศาสตร์และประชากรศาสตร์นั้น คนจำนวนไม่น้อยไม่ได้อาศัยและทำงานในพื้นที่ที่พวกเขามีทะเบียนบ้านอยู่ แล้วในอีกมุมหนึ่ง การที่เดือนธันวาคมนี้เป็นเดือนที่ช่วงวันหยุดยาวสามรอบ คือช่วงวันที่ 5 ถึง 10 ช่วงเลือกตั้ง อบจ. และช่วงปลายปี อาจจะส่งผลต่อการตัดสินใจกลับบ้านของประชาชนจำนวนไม่น้อย ภายใต้แรงกดดันทางเศรษฐกิจที่มีมากมายมหาศาลในช่วงนี้

อีกทั้งการเลือกตั้งในรอบนี้ไม่มีการเลือกตั้งล่วงหน้า และการเลือกตั้งนอกเขต แต่มีการทำคำร้องไม่ไปใช้สิทธิเพื่อไม่ให้เสียสิทธิทางการเมือง

มาถึงประเด็นเรื่องของการคาดการณ์ว่าจะมีคนจำนวนไม่น้อยที่เข้าไม่ถึงการเลือกตั้งในรอบนี้ เนื่องจากไม่ได้อยู่ในเขตจังหวัดที่ตนเองลงทะเบียนสำมะโนประชากรไว้ เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องเล็กๆ ทั้งที่เป็นเรื่องสำคัญมากในการวางแผนพัฒนาประเทศและท้องถิ่น ยังจำได้ว่าเมื่อสมัยผมเด็กๆนั้นเราจะต้องถูกสอนให้ท่องให้ได้ว่าเมื่อเราออกจากพื้นที่ในในเวลากี่วันจะต้องทำเรื่องย้ายสำมะโนประชากร ตามระเบียบว่าด้วยเรื่องของงานทะเบียนราษฎร แต่ย้อนคิดไปอีกทีก็พบว่าเรื่องของการย้ายที่อยู่ที่เคยท่องกันนั้น เอาเข้าจริงไม่ได้สอดคล้องกับโลกความเป็นจริงที่การเคลื่อนย้ายประชากรในประเทศนี้ดำเนินไป โดยเฉพาะในกรณีของคนที่อยู่ต่างจังหวัดและมาใช้ชีวิตในอีกที่หนึ่ง ทั้งที่เรียน และทำงานในเมือง

นอกจากนี้รัฐเองก็ยังไม่มีทั้งนโยบายและการสร้างแรงจูงใจในการทำให้จำนวนประชากรจริงและจำนวนประชากรที่ลงทะเบียนนั้นดำเนินไปอย่างสอดคล้องกัน ซึ่งมีผลทำให้การจัดสรรงบประมาณนั้นอาจไม่สอดคล้องกับจำนวนประชากรจริง (คือทั้งประชากรที่ลงทะเบียน และประชากรแฝง) ขณะที่ในบางประเทศอาทิ ในสหรัฐอเมริกานั้น จะมีระบบของการสร้างแรงจูงใจในการย้ายทะเบียนบ้าน เพราะมหาวิทยาลัยแต่ละมลรัฐนั้นจะเก็บค่าเล่าเรียนของคนที่ไม่ได้อยู่ในมลรัฐนั้นแพงกว่าประชากรที่ลงทะเบียนในรัฐนั้น หรือกรณีของประเทศที่เข้มงวดจริงจังแบบจีนนั้น การย้ายถิ่นก็ไม่ใช่เรื่องง่าย แต่กระนั้นก็ตามก็ต้องคำนึงถึงเรื่องของระบบการทำงานและระบบคิดในเรื่องการทะเบียนราษฎรของเราให้ดี เพราะเราจะเน้นเรื่องของการมีบ้าน และ การมีเจ้าบ้าน อย่างตายตัวมากๆ ขณะที่ในบางประเทศการลงทะเบียนว่าเราอยู่ที่ไหน โดยเฉพาะในการณีของการพักอาศัยในบ้านเช่า หรือห้องเช่าอาจไม่ได้มีลักษณะเดียวกับเรื่องของการคิดในระบบ “บ้าน” และ “เจ้าบ้าน” ในมุมของรัฐไทย

อีกประเด็นที่สำคัญก็คือ การเลือกตั้ง อบจ.นี้มีความสำคัญอย่างไร ซึ่งผมเองก็เคยได้กล่าวถึงไปแล้วในสัปดาห์ก่อนๆ แต่จะสรุปให้ง่ายเข้าก็คือ การเลือกตั้งรอบนี้เป็นการเลือกตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ใหญ่ที่สุดในประเทศไทย เป็นองค์กรการปกครองท้องถิ่นที่มีขนาดเท่าจังหวัดหนึ่งจังหวัด และเป็นการเลือกตั้งท้องถิ่นครั้งแรกหลังจากระบบถูกแช่นับตั้งแต่มีการรัฐประหารในปี 2557 (หมายความว่าส่วนมากแล้วคนเก่าจะอยูต่อมาเรื่อยๆ)

อบจ.หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดนี้ มีองค์ประกอบสำคัญสองส่วน คือ ฝ่ายบริหาร กับ ฝ่ายนิติบัญญัติ เหมือนประเทศนี้แหละครับ ฝ่ายบริหารคือ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (นายก อบจ.) ที่มาจากการเลือกตั้งตรงของประชาชน หนึ่งจังหวัดเลือกได้คนเดียว แล้วในสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ส.อบจ.หรือถ้าชื่อเดิม/ชื่อที่มักเรียนกันจนติดปากก็คือ ส.จ.) ซึ่งก็มาจากการเลือกตั้งในแต่ละเขตย่อยๆ ในจังหวัดนั้น เพื่อไปทำงานในสภาของแต่ละจังหวัด

โดยหลักการแล้ว อบจ. น่าจะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีบทบาทสำคัญที่สุดในชีวิตของประชาชนในแต่ละจังหวัด เพราะมีการเก็บภาษีเองมาจัดทำงบประมาณ มีการได้งบประมาณจากส่วนกลาง (จากภาษีเงินได้ส่วนบุคคล) มีการจัดทำแผนและโครงการพัฒนา และมีการตรวจสอบการทำงานของนายก อบจ.และทีมงาน โดยสภา อบจ. แต่เอาเข้าจริง เราจะพบว่า อบจ.นั้นไม่ใช่เจ้าภาพในการบริหารจัดการจังหวัดเอาเสียเลย

เมื่อมองหน่วยการปกครองที่เหนือ อบจ.ขึ้นไป เราจะพบโครงสร้างของจังหวัด ตามระบบการปกครองส่วนภูมิภาค นั่นก็คือผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการแต่งตั้งผ่านสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย หมายถึงว่าตัวผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งไม่ได้เป็นคนที่ประชาชนเลือกขึ้นมานั้นมีอำนาจมากที่สุดในจังหวัด จะมาหรือไปเมื่อไหร่ไม่ใช่สิ่งที่ประชาชนในจังหวัดนั้นจะต้องรู้ หรือทำอะไรได้ เว้นแต่จะไปประท้วงจนเป็นเรื่อง หรือไปร้องให้ ส.ส. วิ่งเต้นเข้าไปในระบบอำนาจที่ส่วนกลางอย่างไม่เป็นทางการนั่นแหละครับ หรือถ้าจะมองในทางบวกหากอยากให้ผู้ว่าฯอยู่ต่อไปก็ทำไม่ได้เช่นกัน เว้นแต่จะมีเงื่อนไขเดียวว่าอยู่ได้ไม่เกินสี่ปี นอกจากนี้แล้ว ผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นยังเป็นประธานของการบริหารจังหวัดตัวจริง ไม่ใช่นายก อบจ. ที่ถูกเรียกไปนั่งด้วยในเรื่อง มิพักต้องกล่าวถึงว่าในความจริงแล้ว อบจ. จะต้องให้การสนับสนุนทางการเงินในบางครั้งตามที่ทางจังหวัดและหน่วยราชการอื่นร้องขออีกต่างหาก

ตัวผู้ว่าราชการจังหวัดเอง อาจตั้งคณะกรรมการสอบนายก อบจ. และหากมีความผิดก็เสนอไปให้ รมต.มหาดไทยปลดนายก อบจ. (และคำสั่งถือเป็นที่สิ้นสุด) ส่วนตัว ส.อบจ.นั้นผู้ว่าฯสั่งสอบและวินิจฉัยให้พ้นจากตำแหน่งได้เลย ขณะที่เราไม่เห็นกลไกใดๆ ที่ประชาชนผ่าน ส.อบจ.จะตรวจสอบ และกำกับการทำงานของตัวผู้ว่าฯและระบบราชการส่วนภูมิภาคในจังหวัดนั้นเลย ทั้งที่ใช้งบประมาณมหาศาลในพื้นที่ ทั้งที่ ส.อบจ.นั้นเป็นตัวแทนของประชาชนที่จะต้องดูแลความเป็นไปในจังหวัดนั้นๆ ทั้งนี้ยังไม่นับระบบการตรวจสอบอย่างเข้มงวดของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่มีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับต่างๆ ที่ส่วนใหญ่เป็นการตรวจเรื่องระเบียบ มากกว่า การตรวจในแง่ของความรับผิดชอบต่อพื้นที่ว่าการใช้เงินนั้นเป็นไปเพื่อความต้องการของประชาชนจริงหรือไม่

ระบบของการลดทอนอำนาจท้องถิ่นและขาดการตรวจสอบระบบการบริหารราชการแผ่นดินในระดับภูมิภาค เว้นแต่ฝากความหวังไว้กับการตัดสินใจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นหลักไม่ได้ส่งเสริมให้ระบบประชาธิปไตยและระบบการกระจายอำนาจมีความเป็นไปที่ดี แต่กลับส่งเสริมการที่่พรรคการเมืองหรือกลุ่มอำนาจต้องการยึดกุมกระทรวงมหาดไทยให้ได้ รวมทั้งกระทรวงต่างๆ ที่มีสาขา งบประมาณ และโครงการลงไปในแต่ละพื้นที่ ระบบนี้ไม่ส่งเสริมให้นักการเมืองระดับชาติ โดยเฉพาะ ส.ส. และพรรคการเมืองส่งเสริมการกระจายอำนาจ เพื่อให้ประชาชนในพื้นที่ได้มีโอกาสกำกับดูแลและกำหนดอนาคตของพวกเขาในพื้นที่ แรงจูงใจในการเข้าไปเป็นรัฐบาลทำให้พรรคการเมืองและนักการเมืองระดับชาติสนใจแค่ว่าจะทำให้ระบบราชการเป็นเครื่องมือของพวกเขา หรือจะประสานประโยชน์กับระบบดังกล่าวไปในพื้นที่ของตัวเองอย่างไร หรืออาจจะมีระบบการตั้งกระทู้ หรือระบบกรรมาธิการ ในการร้องเรียนตรวจสอบบ้าง แต่การกระทำดังกล่าวก็เป็นแค่เรื่องรายวัน ไม่ใช่การติดตามตรวจสอบการบริหารพื้นที่จริงๆอย่างเป็นระบบแต่อย่างใด

นักการเมืองระดับชาติที่มาจากฐานเสียงและเขตเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นนั้นอาจจะมีบทบาทที่สำคัญยิ่งในแต่ละพื้นที่มากกว่าตัว อบจ.เสียเอง เพราะสามารถเข้าถึงฐานทรัพยากรที่รวบอำนาจอยู่ที่ส่วนกลางในการดลบันดาลให้มีเงินอุดหนุนต่างๆ ลงมาในแต่ละพื้นที่ไม่เท่ากัน เรื่องเหล่านี้ทำให้เราเห็นว่าทำไม ส.ส. ในแต่ละพื้นที่จึงมีอิทธิพลมากกว่านักการเมืองในท้องถิ่น โดยเฉพาะในระดับ อบจ. เทศบาล และ อบต. ผลของระบบดังกล่าวนี้ก็ส่งเสริมให้เกิดการจัดลำดับชั้นและจัดความสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองในแต่ละชั้นทั้งในลักษณะที่เป็น “บ้านใหญ่” และในระดับที่เป็นเครือข่าย ที่ทำให้เกิด/หล่อเลี้ยงระบบหัวคะแนนในพื้นที่ได้ แต่ในขณะเดียวกันโดยกรอบของการเลือกตั้งในรอบนี้ จะเห็นว่าเมื่อเสียงทุกเสียงถูกนับ ความสำคัญของผู้ที่จะลงสมัคร/เครือข่ายของผู้ลงสมัครในการเมืองท้องถิ่นในแต่ละที่นั้นก็จะมีทางเลือกมากขึ้นว่า เขาจะเอาฐานคะแนนของเขาไปบวกที่พรรคไหนดี เช่น ยอมเป็นเบอร์รองๆ ของพรรคใหญ่ หรือไปอยู่กับพรรคขนาดกลางและเล็กในฐานะตัวแทนใหม่ของพรรคเหล่านั้น เพื่อ “ส่งคะแนน” ไปที่การคำนวณจำนวน ส.ส.ตามระบบบัญชีรายชื่อ เป็นต้น

ดังนั้นการที่เราพิจารณาว่าการเลือกตั้ง อบจ. ในรอบนี้มีพรรคบางพรรคนั้นส่งผู้สมัครอย่างเปิดเผย ก็ไม่ได้จะหมายความง่ายๆ ว่าพรรคต่างๆ ตื่นตัวเชื่อมโยงกับพื้นที่ เพราะพรรคที่ส่งไม่ได้เป็นพรรคที่ชนะในพื้นที่นั้นเสมอไป หรือที่เคยชนะก็ต้องพิจารณาว่าเขตเลือกตั้งที่เคยชนะนั้นชนะทั้งจังหวัดหรือชนะแค่บางส่วน และเมื่อการเลือกตั้งในระดับนายก อบจ.เป็นเขตจังหวัดอาจจะไม่ชนะก็ได้ แต่ในระดับ ส.อบจ.อาจจะมีสอดแทรกเข้าไปได้บ้าง

อีกด้านหนึ่งของการบริหารภายในจังหวัดที่อยู่ในพื้นที่ย่อยกว่า อบจ.ก็คือ หน่วยการปกครองท้องถิ่นระดับเทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งก็จะมีฐานรายได้ งบประมาณ และระบบการบริหารจัดการของตัวเองเช่นกัน และไม่ได้เชื่อมโยงระบบการบริหารกับ อบจ. ซึ่งอยู่ในพื้นที่ทั้งจังหวัด อาจจะมีการอธิบายว่าบางโครงการก็ให้เทศบาลและ อบต.ทำ อะไรที่ข้ามเขตเล็กก็ให้ อบจ.ทำ แต่เราจะไม่เห็นภาพการบริหารงานที่เป็นระบบของการประชุมร่วมขององค์กรปกครองท้องถิ่นทั้งจังหวัดในการประสานงานร่วมมือกันอย่างเป็นระบบ (เอาจริงๆ ก็มีการประชุมกันบ้างในรูปงานสัมมนา แต่มักมีคนพูดว่าถ้ามีการประชุมเช่นนั้น น่าจะเป็นเรื่องการประชุมเพื่อเช็กฐานเสียงกันมากกว่า) ที่พูดมานี้ไม่ได้หมายความว่า นายกเทศมนตรี และนายก อบต. นั้นจะต้องขึ้นตรงต่อนายก อบจ. ถ้าเทียบกับการประชุมในระดับจังหวัดที่ผู้ว่าฯเรียกใครมานั่งเมื่อไหร่ก็ได้ เราก็จะเห็นความแตกต่างที่เกิดขึ้น เรื่องนี้ยังไม่นับรวมว่าในเทศบาล และ อบต.นั้นก็ยังมีกลไกระดับอำเภอที่ยังมีความสำคัญและมีอำนาจเหนือเทศบาล และ อบต.อยู่ด้วย

ที่กล่าวมานี้ไม่ได้ต้องการให้เราหมดหวังกับการได้มาซึ่ง อบจ. ในการเลือกตั้งครั้งนี้ แต่ต้องการชี้ให้เห็นว่า การเลือกตั้ง อบจ.รอบนี้สำคัญยิ่ง เพราะจะเป็นบันไดขั้นสำคัญในการทำให้ประชาชนเริ่มเข้าใจไม่ใช่แค่ว่าเขามีตัวแทนและการเลือกตั้งเพิ่มขึ้นอีกครั้งหนึ่ง หรือเชื่อง่ายๆ ว่าเมื่อเลือกมาแล้วจะทำได้ทุกอย่างตามที่จะมีการหาเสียงกันไป อย่าลืมว่าระบบการเขียนกฎหมายว่าด้วยภารกิจของหน่วยงานต่างๆ ในบ้านเรานั้นในทางหนึ่งก็เขียนโดยไม่ได้สนใจว่าหน้าที่จะซ้อนกันไหม (เรื่องนี้ไม่สำคัญกว่าใครสั่งใครได้ ยิ่งเมื่อระบบราชการเป็นใหญ่กว่าหน่วยที่มาจากการเลือกตั้งอันนี้จะยิ่งเน้น ทั้งการตรวจสอบ การให้คุณให้โทษ) ดังนั้นใครๆ ก็จะทำอะไรซ้อนๆ กันไม่ใช่ปัญหาเร่งด่วนที่ประเทศนี้อยากแก้ ส่วนอะไรที่จะต้องทำแล้วทำไหมนั้นก็ดูจะกว้างมากที่จะเอาผิดได้ อาทิ อาจจะมีการแก้ตัวว่างบประมาณไม่พอ เป็นต้น แต่ทั้งนี้และทั้งนั้น การขยับยึดพื้นที่อำนาจรัฐจากราชการมาสู่ประชาชนให้เพิ่มขึ้นนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการมีส่วนร่วมในระดับ อบจ. ให้เข้มข้นขึ้น

ในส่วนสุดท้ายที่ต้องการนำเสนอก็คือ การชี้ให้เห็นว่า ในเรื่องของการเลือกตั้ง อบจ.ในรอบนี้ มีตัวเลขบางประการที่น่าสนใจ อยากให้ดูห้าจังหวัดแรกที่มีงบประมาณ อบจ.มากที่สุดทั้งจากงบประมาณรายจ่ายประจำกับงบอุดหนุน เมื่อเทียบกับฐานประชากรที่ลงทะเบียน รายได้ของประชากรของจังหวัด รายได้ของประชากรจังหวัดต่อหัว และค่าแรงขั้นต่ำ

เราจะพบว่าความสัมพันธ์ระหว่างงบประมาณส่วนนี้อาจจะไม่ได้ไปในทิศทางเดียวกันทั้งหมด บางจังหวัดรายได้สูง งบ อบจ.ก็ไม่ได้มาก บางจังหวัดประชากรมาก งบ อบจ.ก็ได้น้อย บางจังหวัดค่าแรงขั้นต่ำสูง (แม้ว่าจะวันไม่ได้ทุกเรื่อง แต่อย่างน้อยชี้ว่าค่าครองชีพสูง) งบประมาณ อบจ. ทั้งที่มาจากการหาได้เองและที่ได้อุดหนุนจากรัฐบาลกลาง ก็แตกต่างหลากหลาย แต่ห้าอันดับงบอุดหนุนสูงสุดอยู่ในภาคอีสานทั้งสิ้น (งบอุดหนุนนี้ต้องไปขอผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นก่อนใช้) โดยในตารางนี้จะอ้างอิงจากงบประมาณตามแปนงานยุทธศาสตร์ส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่น ตามตัวเลยจาก พ.ร.บ.งบประมาณ 2564 เพราะอ้างอิงได้ง่าย ส่วนงบประมาณรายจ่ายจากข้อบัญญัติของ อบจ. 2563 ต้องใช้เวลารวบรวมจากแต่ละ อบจ.เอง

ตัวเลขเบื้องต้นเหล่านี้อาจไม่ได้สะท้อนอะไรได้มาก ด้วยข้อจำกัดในการจัดเก็บ แต่เราจะพบความสัมพันธ์ที่อธิบายไม่ค่อยจะได้ว่าจังหวัดที่มีงบยุทธศาสตร์มากที่สุด ได้มาด้วยเหตุผลอะไร และเรายังไม่ได้รวบรวมเรื่องราวอีกมากมายอาทิ งบประมาณจากหน่วยงานทุกหน่วยงานในประเทศที่ลงไปในจังหวัดนั้นโดยไม่ได้ผ่านที่ อบจ. ซึ่งมีมากมายกว่านี้ และไม่ได้ถูกกำกับตรวจสอบ หรือรับรู้จาก อบจ. ซึ่งควรจะเป็นเจ้าของพื้นที่่ด้วย

สำหรับการมองทิศทางว่าการเมืองระดับชาติทั้งในแง่ของความนิยมและการยึดโยงตัวเองกับพรรคต่างๆ นั้นจะเปลี่ยนแปลงผลและพฤติกรรมการลงคะแนนเลือก อบจ. ในครั้งนี้อย่างไร ผมคิดว่าเมื่อผลการเลือกตั้งออกมาแล้ว อาจจะได้มีโอกาสนำมาอภิปรายกันอีกครั้งครับ

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon