เห็นด้วย-คัดค้าน เรียกคืน‘เบี้ยคนชรา’ เปิดตำราที่นักกฎหมายต้องตีความ

ยังคงถกเถียง ตามติดกันอย่างต่อเนื่อง สำหรับประเด็นเรื่องเงินทองของคนชรา ที่มีการตีความต่างมุม
บ้างก็ว่าเป็นสิทธิ

บ้างก็เบลมว่า จ่ายเงินซ้ำซ้อน “เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ” ไม่ควรแจกจ่ายให้กับคนที่ได้รับ “เบี้ยบำนาญพิเศษ” จนเป็นที่มาของการเรียกร้องให้คืนเบี้ยคนชรา จากผู้ที่รับเงินสองทาง โดยกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง ให้ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ดำเนินการทวงเงินคืน สำหรับผู้สูงอายุที่รับเงินซ้ำซ้อนทว่า จะต้องจ่ายเงินคืนหรือไม่ เมื่อกฎหมายที่บังคับ ก็ยังขัดแย้งกันเอง

ย้อนกลับไปมอง “ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ปี พ.ศ.2552” ที่ออกหลักเกณฑ์การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุว่า ต้องไม่เป็นผู้รับสวัสดิการ หรือสิทธิประโยชน์อื่นใดจากหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะ เงินบำนาญ, เบี้ยหวัด, บำนาญพิเศษ หรือเงินอื่นใด

หากแต่หลักเกณฑ์เดิม การจ่ายเบี้ยยังชีพปี พ.ศ.2548 ไร้ซึ่งข้อกำหนดนี้ บอกเพียงว่า ให้จ่ายเบี้ยสำหรับ “ผู้มีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพ ถูกทอดทิ้ง หรือขาดผู้อุปการะเลี้ยงดู ไม่สามารถประกอบอาชีพเลี้ยงตนเองได้”

Advertisement

จะทำอย่างไร ถ้าคุณตา-คุณยายรับเงินไปด้วยความสุจริตใจ แต่ไม่ทราบข้อกฎหมาย การเรียกคืนเบี้ยยังชีพจากผู้สูงอายุ หนึ่งในกลุ่ม “เปราะบาง” จะยิ่งสร้างความรู้สึกถูกซ้ำเติมหรือไม่

เมื่อเดิมที อายุ 60 ปี ก็ได้เพียงเดือนละ 600 บาท อายุแตะเลข 70 ได้ 700 บาท ขึ้นเลข 8 ได้เพิ่มอีกหนึ่งร้อย และต้องประคองชีวิตให้มีอายุ 90 ปีขึ้นไป จึงจะได้รับ 1,000 บาทต่อเดือน

ในขณะที่รัฐบาลพยายามแก้ปัญหา ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา เรียกประชุมหัวหน้าส่วนราชการ ก่อนมีมติเสนอแนะให้ปรับปรุงแก้ไขระเบียบ โดยเฉพาะ “ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยเบี้ยยังชีพของผู้สูงอายุ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปี 2552” ให้แก้ไขภายใน 120 วัน

ซึ่งท้ายที่สุด อาจมีการ ‘ยุติแบบเฉพาะหน้า’ โดยส่วนราชการ และอาจไม่มีคดีขึ้นสู่ศาล แต่ในหมู่นักกฎหมาย มีคำถามคาใจว่าหากมีบางกรณีที่ซับซ้อน หรือต้องขึ้นศาล จะตัดสินอย่างไร บนหลักกฎหมายไหน

ล่าสุด คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดเสวนาวิชาการออนไลน์ ในหัวข้อ “การเรียกคืนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ” ชวนนักกฎหมาย ร่วมถกทางออก บนประเด็นร้อน

ชี้‘ระเบียบ’บอกแค่คุณสมบัติ
ยัน‘รับซ้อนได้’ไม่ตัดสิทธิเบี้ยทางอื่น

“สำหรับการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ จ่ายตาม ‘ระเบียบกระทรวงมหาดไทย’ ว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2552 ซึ่งมี ‘คุณสมบัติ’ ตามระเบียบเบื้องต้น ว่าคนที่จะได้สิทธิ ต้องไม่มีลักษณะต้องห้าม โดยเมื่อได้รับสิทธิแล้วจะมีระเบียบว่าด้วย ‘การเสียสิทธิ’ หากขาดคุณสมบัติตามหมวด 1 ข้อ 6 ซึ่งพูดถึง 2 เรื่องหลัก คือ 1.เรื่องคุณสมบัติ ที่ต้องมีสัญชาติไทย ใน (1) และ 2.ลักษณะต้องห้าม ใน (4) คือต้องไม่เป็นผู้ได้รับสิทธิอื่นตามกฎหมาย

แต่ตาม หมวด 5 ข้อ 14 พูดถึงเรื่อง การขาดคุณสมบัติ ที่จะต้องเสียสิทธิเอาไว้เพียงอย่างเดียว เช่น หากเปลี่ยนสัญชาติจะเสียสิทธิ แต่ไม่ผิดลักษณะต้องห้าม ดังนั้น จึงไม่มีในหลักเกณฑ์ของการเสียสิทธิ”

คือความเห็นของ ศ.พิเศษ ไพโรจน์ วายุภาพ อดีตประธานศาลฎีกา กรมบังคับคดี

ที่ยกตัวอย่าง กรณีได้รับเบี้ยยังชีพมาแล้ว ต่อมาได้รับโทษ โดยชี้ให้เห็นว่า ตามมาตรา 12 ของ พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ สะท้อนว่า การได้รับ ‘เบี้ยยังชีพ’ นั้น ไม่ตัดสิทธิการได้รับเงินตามกฎหมายอื่น พูดง่ายๆ ว่า รับซ้อนกันได้ หากถือตามมาตรา 12 ของ พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ

“จะเห็นว่าเงินส่วนนี้ที่จ่ายให้ เป็นเรื่องของ ‘การสงเคราะห์แก่คนทั่วไป’ ซึ่งผมมองว่าหากระเบียบเก่าบอกคุณสมบัติ แต่ลักษณะต้องห้ามไม่ได้กล่าวถึง ก็อาจจะคิดได้ว่าระเบียบนั้นไม่ต้องการที่จะตัดสิทธิ ตามลักษณะต้องห้ามที่เกิดขึ้นมาภายหลัง

เพราะตามหมวด 1 ข้อ 6 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ไม่มีลักษณะต้องห้าม ก็น่าจะได้จ่ายไปตามนั้น แต่การตัดสินต้องระมัดระวังเรื่องการได้สิทธิ แล้วเสียสิทธิในภายหลัง ซึ่งต้องตีความ โดยเฉพาะผู้สูงอายุที่ไม่มีความมั่นคงในการดำรงชีวิต เพราะชีวิตดำเนินไปอายุมีแต่ถอยลง ความมั่นคงต้องมีสูงมาก ผมจึงมองว่าหากข้อ 14 พูดถึงเรื่องคุณสมบัติอย่างเดียว ก็น่าจะทำได้ ลักษณะต้องห้ามเป็นเรื่องอนาคตในทางการตัดสิทธิ ซึ่งไม่น่าจะไปกระทบกัน” ศ.พิเศษไพโรจน์คิดเห็นเช่นนี้

อย่าคิดมาก
จ่ายตาม‘สถานะ’ถ้ายึด‘กฎหมายแม่บท’

มาที่ อภิราชย์ ขันธ์เสน ผู้เขียนวิทยานิพนธ์เรื่อง การนำกฎหมายเอกชนมาใช้บังคับกับข้อพิพาททางปกครอง

มองว่า ต้องดูตามองค์ประกอบของกฎหมายว่า 1.มีสิทธิหรือไม่ หากมีสิทธิก็ไม่ต้องคืนเงิน ส่วน 2.ผู้ที่ไม่มีสิทธิ ต้องดูว่ารับไปโดยสุจริตหรือไม่ หากรับไปโดยสุจริตก็ไม่ต้องคืน

เพื่อให้เห็นที่มาที่ไปของ พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ อันเป็นต้นเรื่องของการออกคำสั่งให้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ

อภิราชย์ พาย้อนกลับไปดูรัฐธรรมนูญปี 2550 พบว่าในเวลานั้น มีการบัญญัติให้ผู้สูงอายุ 60 ปีขึ้นไปที่รายได้ไม่เพียงพอ ให้มีสิทธิได้รับสวัสดิการ โดยรัฐธรรมนูญ 2550 เป็นฐานที่มาของการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ ปี 2553 ในมาตรา 11 (11) กำหนดให้มีการสงเคราะห์เบี้ยผู้สูงอายุ เป็นการจ่ายเบี้ยยังชีพรายเดือนอย่างทั่วถึง เป็นธรรม

“หากสังเกตรัฐธรรมนูญปีเก่าๆ จะเขียนเรื่องนี้ไว้ว่าเป็น ‘การสงเคราะห์’ แต่รัฐธรรมนูญนับแต่ 2550 ขึ้นมา จะเขียนว่า ‘มีสิทธิได้รับสวัสดิการ’ โดยส่วนตัวตั้งข้อสังเกตไว้ว่า แนวคิดเริ่มเปลี่ยนจากการสงเคราะห์ผู้ยากไร้ เป็นการให้สิทธิหรือสวัสดิการแก่ผู้ยากไร้หรือไม่ ซึ่งประเด็นที่ตามมาคือ มี พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ กำหนดให้มีสิทธิได้รับสวัสดิการเบี้ยยังชีพ หากดูมาตรา 12 ของ พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ การเรียกร้องสิทธิ หรือการได้มาของสิทธิตาม พ.ร.บ.นี้ ไม่เป็นการตัดสิทธิ หรือประโยชน์ที่ผู้สูงอายุจะได้รับตามที่กฎหมายอื่นกำหนดไว้

ในทางตรงกันข้าม หมายความว่า ถ้ามีสิทธิได้รับเบี้ยตามกฎหมายอื่นอยู่ เมื่อต่อมาอายุ 60 ปี ย่อมสามารถมีสิทธิได้รับเบี้ยผู้สูงอายุด้วย ไม่ตัดกันเอง”

อภิราชย์ วิเคราะห์ต่อว่า ในแง่นี้ หากตีความตามกฎหมายแม่บท แล้วถ่ายลงมาที่ ‘ระเบียบกระทรวงมหาดไทย’ และ ‘ระเบียบผู้สูงอายุ’ ที่ข้อ 6 กำหนดเงื่อนไขยกเว้น ต้องไม่ได้รับสวัสดิการ หรือประโยชน์อื่นใดจากรัฐวิสาหกิจหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ส่วนที่ต้องพิจารณา คือข้อยกเว้น 6 (4) ว่าน่าจะขัดกับกฎหมายแม่บท (พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ) หรือไม่ เพราะเมื่อย้อนดูระเบียบของกระทรวงมหาดไทย ปี 2548 ไม่ได้เขียนข้อยกเว้นไว้ว่า ต้อง ‘มีรายได้ไม่เพียงพอต่อการยังชีพ และขาดการอุปการะ ถูกทอดทิ้ง’ แต่ระเบียบปี 2552 เริ่มมาเขียนข้อยกเว้นนี้ไว้ เพิ่มเติมขึ้นมาเล็กน้อย แต่มีข้อยกเว้นคือ สามารถได้รับสิทธิตาม ครม. หรือสวัสดิการแห่งรัฐ ที่รัฐบาลต้องการให้ผู้สูงอายุได้ไปพร้อมๆ กัน ไม่ตัดสิทธิกันเอง

“ในเรื่องนี้ ที่มีปัญหาคือ ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ขัดแย้งกับ กฎหมายแม่บท โดยเฉพาะมาตรา 11 และ 12 หรือไม่ เป็นประเด็นที่ผมเห็นว่า ไปเขียนข้อยกเว้นไว้ ทั้งที่กฎหมายแม่บทไม่ได้เขียนไว้ ซึ่งเมื่อพิจารณาจากประเด็นแรกนี้ ทำให้เห็นว่า ผู้สูงอายุมีสิทธิได้เบี้ยยังชีพ โดยให้ในแง่สถานะ เมื่อมีสถานะอายุ 60 ปี ไม่ต้องไปแสดงตนว่าเป็นผู้มีรายได้น้อยเหมือนในอดีตอีกแล้ว

เมื่อเป็นเช่นนี้ ผู้สูงอายุจึงมีสิทธิในความเห็นผม ไม่ต้องไปพิจารณาแล้วว่าได้รับไปโดยไม่สุจริต แล้วเรียกคืน หากพิจารณายึดตามกฎหมายแม่บท” อภิราชย์มอง

เห็นแย้ง‘ซ้ำซ้อนไม่ควรจ่าย’
เรียก‘คืนเงิน’ปุบปับไม่ได้

สำหรับ รศ.อานนท์ มาเม้า อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ มองคำพิพากษาในประเด็นเรียกเงินที่จ่ายไปแล้ว คืนมา ว่าเป็นปัญหาในบ้านเมืองเราอย่างแท้จริง เพราะคำพิพากษาทั้งศาลปกครอง และศาลฎีกา ก็ไม่ได้เป็นไปในทิศทางเดียวกันจึงชวนขบคิด ในหลักการเรียกเงินคืน ว่ายืนอยู่บนฐานอะไร แต่ละหลัก มีวิธีคิดและข้อกฎหมายสนับสนุนอย่างไรบ้าง

รศ.อานนท์ บอกว่า การที่รัฐให้เงินบุคคลใดบุคคลหนึ่ง โดยที่เขาอ้างว่า ‘เป็นผู้มีสิทธิได้รับ’ คือการที่รัฐออกคำสั่งการปกครอง ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กรณีรับไปโดยไม่มีสิทธิ ประการแรก ‘ต้องเพิกถอนก่อน’ ไม่ใช่จู่ๆ ไปประกาศผลโมฆะ ซึ่งการเพิกถอนมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องอยู่ คือ ในข้อที่ 6 ของ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งน่าแปลกว่า ‘เป็นคำสั่งการปกครองที่ชอบ หรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย’ การเพิกถอนคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย และการเพิกถอนคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น ต่างกัน

ซึ่งประเด็นที่เกิดขึ้นในบ้านเราคือ ‘การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย’ ในมาตรา 51 มีเกณฑ์ระบุว่า ถ้าเพิกถอนย้อนหลัง เรียกคืนบรรดาเงินที่ได้รับไปแล้วกลับมา จะใช้หลัก ‘ลาภมิควรได้หละหลวม’ ซึ่งมีข้อโต้แย้งในเรื่อง ‘ความสุจริต หรือไม่สุจริต’ ในการยื่นคำขอรับสิทธิได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุด้วย

“ผมอานนท์มี 2 ประเด็น ประเด็นแรก คิดว่า 1.ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ไม่น่าจะขัดกับ กฎหมายแม่บท เพราะในตัว พ.ร.บ.ไม่ได้บอกว่าผู้สูงอายุทุกคน อายุ 60 ปีขึ้นไป จะได้เบี้ยยังชีพรายเดือน เพราะถูกกำหนดว่า ต้อง จ่ายด้วยความเป็นธรรม หมายความว่า มีบางกลุ่มเท่านั้นที่รัฐควรใส่ใจ สงเคราะห์ ดูแล การที่เป็นข้าราชการหรือเป็น ส.ส. ส.ว. ที่มี พ.ร.บ.ให้เบี้ยดำรงชีพเช่นกัน และหลายอยู่ ผมจึงมองว่าไม่ควรได้รับเบี้ยยังชีพซ้ำซ้อนอีก”

2.ตามมาตรา 12 ของ พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ หากตีความว่า “การเรียกร้องสิทธิ หรือการได้มาซึ่งสิทธิหรือประโยชน์ของผู้สูงอายุตาม พ.ร.บ.นี้ ไม่เป็นการตัดสิทธิหรือประโยชน์ที่ผู้สูงอายุจะได้รับ ตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายอื่น”

“แปลว่า คุณต้องได้รับสิทธิตาม พ.ร.บ.นี้ก่อน จึงจะได้รับสิทธิตามกฎหมายอื่น ซึ่งอาจตัดสิทธิผู้สูงอายุที่ได้รายได้ประจำจากรัฐ ว่าไม่ควรได้รับสิทธินี้ ดังนั้น องค์ประกอบก็จะไม่เข้าตามมาตรา 12” รศ.อานนท์เผยมุมมอง

อย่างไรก็ดี คดีนี้เมื่อมีข้อพิพาท ก็ไปทั้ง “ศาลปกครอง” บ้างก็ไป “ศาลยุติธรรม” แต่จะแยกอย่างไร ว่ากรณีไหน ต้องไปศาลไหน?

รศ.อานนท์ อธิบายว่า มีข้อกฎหมายที่เขียนเขตอำนาจไว้เฉพาะ คือ ให้อำนาจ “ศาลปกครองเป็นหลัก” ตามมาตรา 9 แต่ถ้าไม่เข้าสู่เขตอำนาจศาลปกครอง ก็ไปสู่อำนาจศาลยุติธรรม ในฐานะศาลที่มีเขตอำนาจทั่วไปตามรัฐธรรมนูญ 194 วรรค 1

ซึ่งประเด็นที่จะไปสู่ศาลได้ 1.ต้องมีปัญหาของคดี โดยดูว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับอะไร หากเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับ “การเพิกถอนสิทธิในการได้รับเบี้ยยังชีพ” ก็ให้ไปศาลปกครอง

เช่น เทศบาลตำบลแห่งหนึ่ง มีคำสั่งเพิกถอนสิทธิการเป็นผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพ โดยมองว่าเขาเป็นผู้ไม่มีสิทธิ ชาวบ้านโต้แย้งว่า เขาเป็นผู้มีสิทธิ เช่นนี้ เป็นข้อพิพาทเหนือคำสั่งการปกครอง ต้องส่งศาลปกครองแน่ ตามมาตรา 9 วรรค 1

แต่ถ้า “หลุดจากประเด็นเหล่านี้” หรือยอมรับว่า การเพิกถอนคำสั่งเป็นไปโดยชอบตามกฎหมาย ก็จะเหลือประเด็นเรียกคืน ตามหลัก “ลาภมิควรได้หละหลวม” ซึ่งไม่ใช่คำสั่งการปกครอง เพราะไม่ใช่เรื่องการใช้อำนาจตามกฎหมาย แต่เป็นเรื่องที่กฎหมายไปบอกให้ใช้หลักเดียวกับกฎหมายเอกชน

ดังนั้น ในส่วนการเรียกคืนเงิน จึง “ไม่ใช่คำสั่งการปกครอง” และไม่สามารถบังคับเรียกคืนเงินนี้ได้อัตโนมัติโดยทันที กล่าวคือ ยึดทรัพย์ไม่ได้ ต้องไปฟ้องก่อน กรณีอย่างนี้มีหลักอยู่แล้ว

“ณ วันนี้หากสำรวจคำพิพากษาศาลฎีกา จะพบว่าไปใน 2 แนวทาง ทั้ง การใช้ ‘แนวทางลาภมิควรได้’ และมาตรา 1336 (ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์) แต่อะไรคือแนวในการแบ่งแยกการใช้ คือคำถามต่อแนวบรรทัดฐาน จากแวดวงวิชาการ เมื่อกฎหมายเฉพาะเขียนไว้ แต่ไม่นำไปใช้” รศ.อานนท์ทิ้งคำถาม

อธิษฐาน จันทร์กลม

QR Code
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
Line Image