เมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 รัฐสภามีมติด้วยคะแนนเสียง 366 ต่อ 316 เสียง ให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า รัฐสภามีอำนาจหน้าที่ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับโดยการจัดให้มี สสร. 200 คนที่มาจากการเลือกตั้งหรือไม่ เสียงที่เห็นด้วยส่วนใหญ่มาจากสมาชิกพรรคพลังประชารัฐ (พชปร.) 113 เสียง และจากสมาชิกวุฒิสภา (สว.) 230 เสียง ทั้งนี้ เป็นการลงคะแนนโดยพร้อมเพรียง คือไม่มีการลงคะแนนสวน (มี สว. เพียง 7 คนที่งดออกเสียง) ทางด้านผู้ไม่เห็นด้วยที่จะส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ นอกจากจะเป็นคะแนนเสียงจากพรรคฝ่ายค้านทั้งหมดแล้ว ยังมีคะแนนเสียงจากพรรคฝ่ายรัฐบาลมารวมด้วย คือจากพรรคภูมิใจไทย พรรคประชาธิปัตย์ พรรคชาติไทยพัฒนา ทั้งนี้ สมาชิกของพรรคใดก็ลงคะแนนตามมติของพรรคนั้น โดยไม่มีลงคะแนนสวนเช่นกัน ที่มีข่าวก่อนหน้านั้นว่าจะปล่อยให้มีการลงคะแนนโดยเสรี คงมีความหมายเพียงว่าให้พรรคร่วมรัฐบาลลงคะแนนต่างกันได้ แต่ภายในพรรคก็ลงคะแนนตามมติพรรค หรือภายในวุฒิสภาก็ลงคะแนนตามวิปหรือตามใครสักคนหนึ่ง สรุปได้ว่า เมื่อขั้วอำนาจของพรรค พชปร. และของ สว. เห็นตรงกันในเรื่องใด ก็จะกุมเสียงข้างมากในรัฐสภาได้อย่างสบาย
คำถามมีว่าจะเกิดอะไรขึ้นตามมา รัฐสภาจะพิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมที่ผ่านวาระที่ 1 ไปแล้ว และคณะกรรมาธิการที่พิจารณาร่างในวาระที่ 2 ได้ทำงานเสร็จแล้วและพร้อมจะเสนอเรื่องสู่รัฐสภาในวันที่ 24 กุมภาพันธ์ ต่อไปได้หรือไม่ คำตอบก็คือรัฐสภาไม่ต้องหยุดพิจารณา คือหลังจากผ่านวาระ 2 ไปแล้ว 15 วัน รัฐสภาก็สามารถพิจารณาร่างในวาระ 3 ได้ และหลังจากผ่านวาระ 3 แล้ว ถ้าไม่มีประเด็นทักท้วงให้ต้องเสนอศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาอีก ก็สามารถนำร่างแก้ไขเพิ่มเติมไปลงประชามติและดำเนินการตามเพื่อตราเป็นกฎหมายต่อไป ในช่วงนี้ ถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าไม่สามารถจัดให้มี สสร. ได้กระบวนการพิจารณาเรื่อ
สสร. จะหยุดลง แต่ถ้าวินิจฉัยว่ามี สสร. ได้ การจัดให้มีรัฐธรรรมนูญใหม่ก็จะดำเนินไปตามขั้นตอนต่าง ๆ ดังที่จะได้นำเสนออย่างคร่าว ๆ ในลำดับต่อไป
ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ได้ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการในวาระ 2 ประกอบด้วยสองส่วน ส่วนหนึ่งขอแก้ไขมาตรา 256 ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งเดิมมีเงื่อนไขว่า การแก้ไขเพิ่มเติมจะต้องได้รับเสียงสนับสนุนจากสมาชิกรัฐสภาเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกที่มีอยู่ (ถ้ามี ส.ส. เต็มจำนวน 500 คน เกินกึ่งหนึ่งของ ส.ส. + สว. คือเกิน 376 คน แต่จำนวน ส.ส. ปัจจุบันมีน้อยกว่า 500 คน) และจะต้องมี ส.ว. เห็นด้วยกับการแก้ไขไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามหรือ 84 คน และมี ส.ส. ที่ไม่เป็นฝ่ายรัฐบาลโดยนิตินัย (สังกัดพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรีหรือเป็นประธาน/รองประธานสภาผู้แทนราษฎร) เห็นด้วยกับการแก้ไขไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 หมายความว่า ในบรรดา ส.ส. ที่ไม่เป็นฝ่ายรัฐบาลซึ่งมีอยู่เกินกว่าสองร้อยคนเล็กน้อย จะต้องมี ส.ส. ที่เห็นด้วยกับการแก้ไขประมาณ 45 คน
เงื่อนไขใหม่ตามร่างของคณะกรรมาธิการคือ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะต้องมีสมาชิกรัฐสภาเห็นด้วยกับการแก้ไขไม่น้อยกว่าสองในสาม หรือประมาณ 490 คน พร้อมทั้งตัดเงื่อนไขจำนวนต่ำสุดของ ส.ว. และของส.ส. ที่ไม่เป็นฝ่ายรัฐบาลที่จะต้องเห็นด้วยออกไป หมายความว่าถ้าร่างรัฐธรรมนูญของคณะกรรมาธิการผ่านออกมาเป็นกฎหมาย และถ้า ส.ว. ซึ่งปกติจะลงคะแนนเป็นบล็อก (เกือบทั้ง 250 คน) ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ลำพัง ส.ส. ทุกคนก็ไม่สามารถแก้ไขได้ แต่ถ้า ส.ว. จับมือกับ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลทุกคนก็จะแก้ไขรัฐธรรมนูญได้สำเร็จ โดยไม่ต้องคำนึงถึง ส.ส. ฝ่ายค้านเลย อย่าลืมว่าแต่เดิม ถ้า ส.ส. ฝ่ายค้านรวมกันติด ยังสามารถยับยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ตนเห็นว่าไม่ชอบมาพากลได้ สรุปก็คือ การแก้ไขมาตรา 256 ครั้งนี้ ที่เคยหวังว่าจะช่วยให้แก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตราได้ง่ายขึ้นนั้น ฝ่ายอำนาจยังพอทำได้ แต่ฝ่ายค้านคงได้แต่ชะเง้อดูเสียกระมัง
ถ้าศาลรัฐธรรมนูญตีตกเรื่อง สสร. ฝ่ายอำนาจก็สบายไป ฝ่ายค้านรวมทั้งฝ่ายที่ต้องการการเปลี่ยนแปลงให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ก็ต้องเรียนรู้กันอีกครั้งว่า “เสรีภาพได้มาด้วยการต่อสู้” และต้องต่อสู้ด้วยสันติเพื่อแปลงเปลี่ยนเหตุปัจจัยต่าง ๆ โดยเฉพาะเหตุปัจจัยทางวัฒนธรรมการเมืองต่อไป โดยเชื่อมั่นว่าการแปลงเปลี่ยนจะต้องเกิดขึ้นไม่ช้าก็เร็ว
อย่างไรก็ตาม ฝ่ายอำนาจสามารถลงจากอำนาจได้ โดยไม่ต้องทนให้ถูกถากถางว่ากล่าว ขอเพียงรู้จักพอ หลังรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 พล.อ. ประยุทธ์เริ่มใช้อำนาจหน้าที่ที่เป็นของนายกรัฐมนตรี ต่อมาสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้เลือกให้เข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 21 สิงหาคม และมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 25 สิงหาคม 2557 ถ้านับตามนี้ พล.อ. ประยุทธ์จะดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีครบ 8 ปีในวันที่ 24 สิงหาคม 2565 จึงมีกรณีที่จะพิจารณาว่า จะสามารถนำบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ที่ว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้” มาใช้หรือไม่ นี่เป็นโอกาสหนึ่งที่จะทำตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และของเพลง “คืนความสุขให้ประเทศไทย” ที่แต่งไว้เองตั้งแต่ปี 2557
ยังมีอีกโอกาสหนึ่งที่จะลงจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐบาลประยุทธ์หลังเลือกตั้งได้เข้าถวายสัตย์ปฏิญาณตนก่อนเข้ารับหน้าที่ในวันที่ 16 กรกฎาคม 2562 และจะพ้นจากตำแหน่งเมื่ออายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงในวันที่ 23 มีนาคม 2566 รวมเวลาการดำรงตำแหน่งรอบนี้ประมาณ 4 ปี แต่จะต้องดำรงตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะมีรัฐบาลใหม่ โดยจะต้องจัดให้มีการเลือกตั้ง ส.ส. ภายใน 45 วันนับแต่วันที่อายุของสภาฯสิ้นสุดลง บวกเวลาที่จะต้องใช้ในการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีใหม่อีกเป็นเดือน รัฐธรรมนูญใหม่ที่จะร่างโดย สสร. ควรแล้วเสร็จภายในต้นปี 2566 หาก พล.อ. ประยุทธ์คิดจะลงจากอำนาจในต้นปี 2566 ก็จะตรงกับช่วงเปลี่ยนผ่านสู่รัฐธรรมนูญใหม่พอดี หากการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ต้องล่าช้าออกไปกว่านี้ด้วยเหตุใดก็ตาม การเปลี่ยนผ่านอาจจะไม่ราบรื่นก็เป็นได้
ลองมาพิจารณาเส้นเวลา (timeline) โดยประมาณของการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ดูบ้าง โดยขอให้คำนึงว่าเงื่อนเวลาสามารถเลื่อนไหลได้เสมอ เพราะอาจมีประเด็นต่าง ๆ เข้ามาแทรก เช่น การร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ความล่าช้าในการออกกฎหมายประชามติ เหตุสุดวิสัยที่ทำให้การนับคะแนนและประกาศผลล่าช้า ฯลฯ
ขอเริ่มต้นด้วยสมมุติฐานว่า รัฐสภาจะให้ความเห็นชอบต่อร่า
รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมในเดือนมีนาคม 2564 ประกอบกับความหวังว่ารัฐสภาจะให้ความเห็นชอบต่อร่าง พ.ร.บ. ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ที่ได้ผ่านการพิจารณาในวาระที่ 1 ไปแล้วเมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2563 แต่ยังรอการพิจารณาในวาระที่ 2 และ 3
สมมุติว่าในเดือนเมษายน 2564 เรามีทั้งร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ผ่านรัฐสภาและมีกฎหมายการออกเสียงประชามติ สมมุติอีกว่ากฎหมายดังกล่าวบัญญัติให้ กกต. จัดการออกเสียงประชามติไม่เร็วกว่า 60 วัน และไม่ช้ากว่า 100 วัน (ร่างของรัฐบาลเสนอ 90 และ 120 วัน ส่วนร่างฝ่ายค้านเสนอ 45 และ 90 วัน) วันที่จะมีการออกเสียงประชามติจะตกประมาณเดือนกรกฎาคม 2564 ถ้าผลการออกเสียงประชามติเป็นไปในทางการรับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน ถึงแม้จะมีการร้องเรียนบ้างแต่ไม่มีผลเปลี่ยนแปลงประชามติ กกต. อาจประกาศผลภายในเดือนกรกฎาคมนั้นเอ
หลังจากนั้น อาจต้องรอในขั้นตอนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมอีกหลายวัน เราพอหวังได้ว่าจะมีรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้มี สสร. ภายในเดือนสิงหาคม 2564
รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมกำหนดให้ กกต. จัดการเลือกตั้ง สสร. ให้แล้วเสร็จภายใน 90 วัน โดยประกาศผลการเลือกตั้งภายใน 15 วัน บวกกับเวลาที่ประธานรัฐสภาจะประกาศรายชื่อ สสร. ในราชกิจจานุเบกษา ทำให้คาดได้ว่าจะมี สสร. ครบจำนวนในเดือนพฤศจิกายน 2564 และสภาร่างรัฐธรรมนูญจะต้องประชุมครั้งแรกภายใน 30 วัน ซึ่งคาดว่าจะเป็นในเดือน ธันวาคม 2564
สภาร่างรัฐธรรมนูญจะต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้แล้วเสร็จภายใน 240 วันนับแต่วันประชุมครั้งแรก จึงคาดว่าจะมีร่างรัฐธรรมนูญใหม่ในเดือน สิงหาคม 2565 ร่างดังกล่าวจะส่งให้รัฐสภาพิจารณาแสดงความคิดเห็นโดยไม่มีการลงมติ ขั้นตอนนี้ใช้เวลา 30 วัน จึงคาดว่าจะเสร็จในเดือน กันยายน 2565
เมื่อการอภิปรายในรัฐสภาเสร็จสิ้นลง ประธานรัฐสภาจะส่งร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้ กกต. ภายใน 7 วัน คาดว่า กกต. จะใช้เวลาอีกประมาณ 90 วันเพื่อจัดให้มีการออกเสียงประชามติ โดยจะต้องประกาศผลหลังจากนั้นไม่เกิน 15 วัน หากการออกเสียงประชามติเป็นไปในทางเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ประธานรัฐสภาจะนำร่างขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมเพื่อให้มีการประกาศใช้ต่อไป รวมเวลาสำหรับขั้นตอนในช่วงนี้ประมาณ 4 เดือน ผลรวมเวลาทำให้คาดว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (ถ้ามี) จะมีผลบังคับใช้ในเดือนมกราคม 2566
หากเป็นไปตามเส้นเวลานี้ การเปลี่ยนผ่านสู่รัฐธรรมนูญใหม่จะตรงกับการลงจากอำนาจของนายกรัฐมนตรีเพราะสภาผู้แทนราษฎรหมดอายุลง การจะเป็นเช่นนี้ได้ ต้องอาศัยเจตจำนงที่แน่วแน่ในการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยให้ยั่งยืนสืบไป โดยเฉพาะเจตจำนงของฝ่ายที่กุมอำนาจอยู่ในขณะนี้
โคทม อารียา
