การเมืองและการเลือกตั้งเทศบาล ในมุมมองด้านการเมืองนคร

เรื่องที่ไม่ค่อยมีการพูดถึงกันมากนักในหน้าข่าวระดับชาติในช่วงนี้ก็คือ ข่าวและความสนใจในเรื่องการเลือกตั้งเทศบาล ที่จะเกิดขึ้นในวันอาทิตย์ที่ 28 มีนาคม 2564

ประเด็นการเปรียบเทียบที่ยกมานี้มาจากข่าวและความสนใจของประชาชนที่มีต่อการเลือกตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่เป็นอีกหนึ่งรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่มีข่าวในหน้าสื่อมากกว่า และอาจเป็นไปได้ว่าเกี่ยวพันกับเรื่องของความสนใจของพรรคการเมืองระดับชาติที่เข้าไปมีบทบาทในการส่งผู้สมัครอย่างเป็นทางการ หรือต่อให้ไม่เป็นทางการ ก็เป็นที่รับรู้กันในพื้นที่ว่า ทีมผู้สมัครทีมใดนั้นมีความใกล้ชิดกับกลุ่มหรือพรรคการเมืองระดับชาติกลุ่มใด

อีกเหตุผลหนึ่งที่อาจเป็นเงื่อนไขที่ทำให้การเลือกตั้งเทศบาลในรอบนี้ไม่ค่อยเป็นที่สนใจมากนักก็อาจเป็นไปได้ว่าเพราะมีจำนวนเทศบาลที่จะมีการเลือกตั้งนั้นมากเสียจนไม่รู้จะทำข่าวให้ครอบคลุมเรื่องนี้ได้อย่างไร เมื่อเทียบกับองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งมีแค่ 77 แห่ง (กรุงเทพมหานครไม่มีสถานะเป็นจังหวัด และมีการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษ)

มาดูตัวเลขล่าสุดของเทศบาลที่จะมีการเลือกตั้งผู้บริหารทั้งส่วนของนายกเทศมนตรี และ สมาชิกสภาเทศบาล ซึ่งสามารถแบ่งออกได้เป็นสามประเภท ได้แก่ เทศบาลนคร 30 แห่ง เทศบาลเมือง 195 แห่ง และเทศบาลตำบล 2,247 แห่ง

แม้ว่าจำนวนหน่วยการปกครองในระดับท้องถิ่นในแบบเทศบาลจะมีจำนวนที่มากกว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัด (77 แห่ง) แต่ก็ยังน้อยกว่าองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีถึง 5,300 แห่ง

ความสำคัญของการปกครองในระดับเทศบาลนั้นไม่ได้อยู่แค่ตัวเลขว่ามีจำนวนเยอะ แต่อยู่ที่เงื่อนไขของการเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นในระดับเมือง เพราะเงื่อนไขการจัดตั้งเทศบาลคือเรื่องของรายได้กับจำนวนประชากร กล่าวคือ

เทศบาลตำบลจะต้องมีรายได้ไม่ต่ำกว่า 12 ล้าน ที่จัดเก็บได้เอง และมีประชากร 7,000 คนขึ้นไป

เทศบาลเมือง-จะต้องมีประชากร 10,000 คนขึ้นไป เว้นแต่อยู่ในพื้นที่กลางของจังหวัดที่เป็นที่ตั้งของศาลากลางจังหวัด

เทศบาลนคร-จะต้องมีประชากร 50,000 คนขึ้นไป

(หมายเหตุ : หมายความว่าเมื่อมีคนเพิ่มขึ้นรายได้ก็จะต้องมาขึ้น และการมีรายได้ที่จัดเก็บได้ก็หมายถึงการมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจในพื้นที่นั้นอย่างเพียงพอที่จะบริหารจัดการและให้บริการได้)

คำว่า “ท้องถิ่นในระดับเมือง” เป็นเงื่อนไขสำคัญในการเมืองการปกครองของเทศบาล และในประเภทของเทศบาลทั้งสามแบบคือ นคร เมือง และตำบลนั้น น่าจะชี้ให้เห็นอย่างเด่นชัดว่า เทศบาลเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่คำนึงถึงความเฉพาะและความแตกต่างของพื้นที่ในการปกครองอย่างชัดเจน เมื่อเทียบกับองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่ครอบคลุมพื้นที่ทั้งจังหวัด หรือองค์การบริหารส่วนตำบลที่โดยหลักการแล้วครอบคลุมพื้นที่ที่ไม่ใช่เมือง ซึ่งในอดีตอาจเป็นพื้นที่ชนบท แต่ในวันนี้อาจจะหมายถึงพื้นที่ชานเมือง เมืองซ่อนรูป หรือพื้นที่เมืองในรูปแบบผสมใหม่ๆ อาทิ ที่เรียกว่า peri-urban ที่หมายถึงพื้นที่ที่มีทั้งส่วนเมืองและชนบทอยู่ร่วมกันและมีระบบนิเวศวิทยาทางสังคมและพื้นที่ของตัวเอง กล่าวคือ มีการใช้พื้นที่แบบผสม มีทั้งย่านย่อยๆ และมีแหล่งงานและที่พักอาศัยและพื้นที่การค้า รวมทั้งพื้นที่เกษตรกรรมด้วย

งานวิจัยล่าสุดของทีมวิจัยที่นำโดยอาจารย์อภิวัฒน์ รัตนวราหะ แห่งภาควิชาการวางผังภาคและเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในหัวข้อ คนเมือง 4.0 พบว่าในปัจจุบันนั้นพื้นที่เมือง/ความเป็นเมืองของไทยที่เคยถูกกำหนดด้วยรายได้และจำนวนประชากร

ซึ่งเป็นฐานคิดในการกำหนดเขตและรูปแบบเทศบาลนั้น ปัจจุบันความเป็นเมืองนั้นมันขยายออกไปอีกมาก จากเดิมอยู่ที่การมองว่าพื้นที่เมือง (พื้นที่ในเขตปกครองของเทศบาล) นั้นอยู่ที่ ร้อยละ 40 กว่าๆ ของพื้นที่ทั้งหมดของประเทศ แต่เมื่อลองดูแบบแผนการบริโภคใหม่คือ จำนวนร้านสะดวกซื้อ และพื้นที่ที่เป็นจุดรวมของสัญญาณมือถือ เราอาจจะพิจารณาใหม่ได้ว่า พื้นที่เมืองของไทยนั้นอยู่ที่ประมาณร้อยละ 60 กว่าๆ ขึ้นไป

จากข้อค้นพบเรื่องการขยายตัวของพื้นที่เมือง และจากรูปแบบของพื้นที่เมืองที่เปลี่ยนไป ทำให้เราต้องมานั่งคิดใหม่ ในเรื่องของการบริหารจัดการพื้นที่ และศักยภาพขององค์กรปกครองท้องถิ่นเองทั้งในระดับเทศบาล และในระดับองค์การบริหารส่วนตำบลว่าจะสามารถบริหารจัดการพื้นที่ได้มากน้อยอย่างไร

ประเด็นที่พึงพิจารณาอีกประการหนึ่งในการทำความเข้าใจเทศบาลก็คือจะเห็นว่า แม้เทศบาลจะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นในระดับเมืองที่คำนึงถึงรายละเอียดในเชิงพื้นที่มากกว่าหน่วยการปกครองท้องถิ่นอื่นในระดับจังหวัด (องค์การบริหารส่วนตำบลไม่มีการแยกย่อยในเรื่องนี้) แต่พลวัตในเรื่องของพื้นที่เมืองในปัจจุบันของบ้านเรานั้นอาจจะมีมากกว่ารูปแบบและโครงสร้างหน้าที่ของการบริหารจัดการในรูปของเทศบาลที่เป็นอยู่ ที่กว้างตั้งแต่พื้นที่เมืองขนาดเล็กที่มีประชากรแค่ 7000 คน ไปถึงพื้นที่ระดับเมืองใหญ่ที่มีประชากรไม่ต่ำกว่า 50,000 คน

โดยลักษณะที่เป็นทางการแล้วรูปแบบการปกครองและการบริหารเทศบาลนั้นสัมพันธ์กับลักษณะของเมืองเพียงแค่เรื่องของจำนวนของ ผู้บริหารเมือง กล่าวคือ ลักษณะของการปกครองในแบบเทศบาลนั้น มีเพียงรูปแบบเดียว (ใช้มาตั้งแต่ พ.ศ.2543) คือการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี (หัวหน้าคณะเทศมนตรี) โดยตรง (จากเดิมที่เป็นเลือกโดยให้เข้ามาเป็นสมาชิกสภาเทศบาลก่อน) และเลือกสมาชิกสภาเทศบาล (ส.ท.) โดยตรง แยกกันเข้ามา (แม้ว่ามักจะมาจากทีมเดียวกัน) แต่จะต่างกันโดยจำนวน กล่าวคือ

เทศบาลตำบล มีนายกเทศมนตรี และแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรีได้ไม่เกิน 2 คน โดยมีสมาชิกเทศบาลได้ 12 คน

เทศบาลเมือง มีนายกเทศมนตรี และแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรีได้ไม่เกิน 3 คน โดยมีสมาชิกเทศบาลได้ 18 คน

เทศบาลนคร มีนายกเทศมนตรี และแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรีได้ไม่เกิน 4 คน โดยมีสมาชิกเทศบาลได้ 24 คน

ประเด็นที่น่าตั้งคำถามก็คือมีความเป็นไปได้ไหมที่รูปแบบของเทศบาลในอนาคตอาจจะมีหลากหลายรูปแบบมากขึ้น หากจะตอบสนองสถานการณ์ของพลวัตของเมือง และความต้องการของประชาชนในเมืองเหล่านั้น เช่น รูปแบบของการมีผู้จัดการเมือง ที่ประชาชนอาจจะเลือกสภาเทศบาล และคณะเทศมนตรีซึ่งจะมีมติไปจัดจ้างผู้บริหารมืออาชีพเข้ามาบริหารจัดการเมืองอย่างมืออาชีพ

ประเด็นที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ต้องการชี้ให้เห็นว่า หนึ่งในมิติสำคัญในการพิจารณาเรื่องของเทศบาลที่ไม่ค่อยมีการพูดกันก็คือเรื่องของการเมืองในระดับนคร ซึ่งอาจจะไม่ใช่เรื่องของการศึกษาการเมืองการปกครองท้องถิ่นที่เคยพิจารณากันมาโดยตลอด ซึ่งมักจะอิงกับเรื่องของโครงสร้างอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่น และความสัมพันธ์ที่องค์กรปกครองท้องถิ่นมีกับรัฐบาลส่วนภูมิภาคและส่วนกลาง และการสนใจพฤติกรรมเลือกตั้งและโครงสร้างระบบอุปถัมภ์ที่เกิดในท้องถิ่น

การเมืองนครตั้งหลักที่เรื่องของความสัมพันธ์ทางการเมืองการปกครองท้องถิ่นกับพัฒนาการของพื้นที่เมือง กล่าวคือให้ความสำคัญกับพื้นที่โดยเฉพาะลักษณะพิเศษของพื้นที่เมืองที่มีผลต่อความสัมพันธ์ทางอำนาจในระดับท้องถิ่นนั้นๆ โดยพยายามเข้าใจว่าพลวัต/ความเปลี่ยนแปลงพื้นที่เมืองนั้นเกี่ยวพันธ์กับการเมืองและการบริหารในระดับท้องถิ่นนั้นอย่างไร มากกว่าเรื่องของกฎหมายและการจัดเก็บรายได้ หรือความสัมพันธ์ระบบอุปถัมภ์ที่มีต่อการเลือกตั้ง

 

การเข้าใจว่าผู้คนต่างๆ ในพื้นที่เมืองนั้นมีความสัมพันธ์ทางอำนาจอย่างไรผ่านทั้งระบบเลือกตั้ง และระบบการบริหารการพัฒนาในแต่ละวันที่ไม่มีการเลือกตั้ง อาทิ นโยบายและโครงการต่างๆ ในพื้นที่เหล่านั้น มีส่วนทั้งในเรื่องของการบริหารความสัมพันธ์ในระบบอุปถัมภ์เดิมที่อาจแปรเปลี่ยนรูปแบบไป รวมทั้งมีส่วนทำให้กลุ่มหรือชนชั้นบางชนชั้น รวมทั้งชนชั้นนำทางการเมืองและเศรษฐกิจนั้นสามารถสถาปนาระบอบการเมืองการปกครองในพื้นที่นั้นอย่างไร และนำเอาอำนาจของพวกเขาไปขยายผลประโยชน์ในพื้นที่ที่ไม่จำเป็นจะต้องจำกัดอยู่ที่เรื่องของการคอร์รัปชั่น แต่เป็นเรื่องของการขยายฐานความมั่งคั่ง และแบ่งปันความมั่งคั่งในระดับหนึ่ง

รวมทั้งการประสานประโยชน์กับประชาชนที่เป็นทั้งผู้เลือกตั้ง ผู้รับนโยบายและโครงการ หรือแม้กระทั่งในฐานะที่เป็นพลเมืองในการเรียกร้องต่อรองต่อสู้กับอำนาจของระบอบการเมืองในท้องถิ่นนั้นๆ เป็นหัวใจสำคัญในการทำความเข้าใจการเมืองนครที่เรายังไม่ค่อยพบมากนักในการทำความเข้าใจการเมืองการปกครองในระดับเทศบาลในวันนี้

มุมมองในเรื่องของการเมืองนครจึงทำให้เราเพิ่มเติมความเข้าใจการเมืองการปกครองในระดับเทศบาล มากกว่าเรื่องการศึกษาการเลือกตั้งในระดับเทศบาลซึ่งเป็นเพียงส่วนเดียวในการศึกษาการเมืองระดับเทศบาล และมักเป็นการศึกษาผ่านฤดูกาลการเลือกตั้งเป็นหลัก และอาจไม่ค่อยได้เน้นความสนใจไปที่ความสัมพันธ์ทางการเมืองในมิติอื่นๆ ที่มีลักษณะที่ต่อเนื่องยาวนานกว่าการเลือกตั้ง รวมทั้งไม่เห็นแรงจูงใจว่าระบบอุปถัมภ์และระบบความสัมพันธ์ทางการเมืองแบบอื่นๆ ที่ไม่ใช่ระบบอุปถัมภ์ในพื้นที่นั้นมีเป้าหมายในทางการเมืองอย่างไร กล่าวคือการเมืองในพื้นที่ไม่ได้มีเป้าหมายแค่การเลือกตั้งชนะ แต่การรักษาฐานอำนาจทางการเมืองจำเป็นต้องขยายความสัมพันธ์ของกลุ่มชนชั้นนำของระบอบการเมืองท้องถิ่นในระดับเมืองนั้นกับกลุ่มชนชั้นนำในระบบราชการในพื้นที่ กลุ่มนักธุรกิจภายในพื้นที่ และกลุ่มทุนภายนอก (ทั้งจากการร่วมมือและการแข่งขัน) และสร้างความมั่งคั่งในแง่ของการเป็นฐานทางการเมืองอย่างไร

แน่นอนว่าในการศึกษาการเมืองนครนั้นไม่อาจละเลยการทำความเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นได้ อาทิ การศึกษาข้อจำกัดทางระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นยังจะต้องอยู่ภายใต้และถูกวางกรอบอย่างเคร่งครัดจากพลังของรัฐราชการรวมศูนย์ อีกทั้งการพยายามเข้าใจเงื่อนไขด้านการเงินการคลังที่ทำให้การบริหารจัดการท้องถิ่นนั้นมีข้อจำกัดในการจัดเก็บรายได้ และบริการกิจการได้จริง แต่ในอีกด้านหนึ่งที่การเมืองนครจะพาเราขยายองค์ความรู้และความเข้าใจในท้องถิ่นออกไปโดยการศึกษาความสามารถในการนำทางการเมือง (political leadership) และความสามารถในการเป็นผู้ประกอบการ (entrepreneurial) ของผู้นำทางการเมือง/ผู้บริหารเมืองที่จะเชื่อมโยงตัวเองกับโครงสร้างการเมืองและเศรษฐกิจระดับประเทศ ในการวิ่งหางบประมาณและผลักดันการลงทุนในพื้นที่ กล่าวคือ

มุมมองในด้านการเมืองนครจะทำให้เราเข้าใจเพิ่มขึ้นว่าภายใต้ข้อจำกัดทางการบริหารทั้งในแง่ของระเบียบ และการเงินการคลังนั้น ผู้บริหารเมือง/ชนชั้นนำทางการเมืองในระบอบเมืองนั้นสามารถจัดหาโครงการและขับเคลื่อนนโยบายของเขาได้ในลักษณะใดบ้าง

ในประการสุดท้ายการเมืองนครทำให้เราเห็นความพยายามการต่อรองทางอำนาจในท้องถิ่นของพลเมืองในท้องถิ่น ทั้งลักษณะประชาสังคมแบบตะวันตกที่อาจจะต่อสู้ผ่านหลักการประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมในระดับ สากลที่ต่อรองกับระบอบการบริหารในท้องถิ่นและส่วนนอกท้องถิ่นที่เข้ามาสร้างการพัฒนาและผลกระทบในท้องที่ อาทิ กลุ่มผลักดันสิ่งแวดล้อมเมืองต่างๆ หรือการสร้างเมืองน่าอยู่ ในขณะเดียวกันก็ไม่ละเลยการทำความเข้าใจการต่อรองของคนที่ถูกเบียดขับจากระบอบการพัฒนาในพื้นที่ ที่แม้ว่าในทางหนึ่งจะเชื่อมโยงตัวเองเข้ากับระบบอุปถัมภ์ในเมืองนั้น แต่ในอีกด้านหนึ่งเขาเองก็อาจจะต้องพึ่งพาการสนับสนุนจากองค์กรพัฒนาเอกชนในการต่อรอง เช่น กลุ่มชุมชนแออัด หรือแม้กระทั่งดำเนินการควบคู่กันไปกับการต่อรองผ่านโครงการและการเลือกตั้งท้องถิ่น

กล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ นอกจากเรื่องของการเลือกตั้ง โครงสร้างอำนาจหน้าที่ และเงื่อนไขทางการเงิน ซึ่งทั้งหมดนี้มักจะมีมุมมองที่อิงกับตัวชนชั้นนำในพื้นที่ การเมืองนครทำให้เราเห็นการเคลื่อนไหวของพลเมืองในพื้นที่ในหลายรูปลักษณะในเมืองที่มีพลวัตต่างกัน

ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ เพื่อพยายามผลักดันให้เริ่มพิจารณาว่าในการทำความเข้าใจการเลือกตั้งเทศบาลที่จะถึงนี้ นอกจากการสนใจตระกูลการเมืองและการสืบสานอำนาจ-แข่งขันทางอำนาจในพื้นที่ในฐานะไฮไลต์ของการเลือกตั้งเทศบาลแล้ว เราอาจจะต้องสนใจเรื่องของปัญหาและแนวโน้มการพัฒนาของแต่ละพื้นที่เมืองของเทศบาลเหล่านั้น และพยายามเชื่อมโยงทำความเข้าใจว่าระบอบการเมืองระดับเมืองที่หมายถึงเทศบาลและโครงสร้างอำนาจของชนชั้นนำในพื้นที่นั้นที่เชื่อมโยงกับพลเมืองมีการขยับและปรับตัวอย่างไรภายใต้การรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งผู้บริหารเทศบาลทั้งตัวนายกเทศมนตรีและสภาเทศบาลในรอบนี้ด้วยครับ

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon

บทความก่อนหน้านี้เหยี่ยวถลาลม : จะให้ตำรวจเป็นอย่างไร
บทความถัดไปกับข้าว กับปลา ความเป็นไทยในกระทะ ประวัติศาสตร์รสแซ่บที่ต้องลองชิม