วันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2564 เมื่อรัฐสภาผ่านญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในวาระที่สอง ผมก็ดีใจอยู่พักหนึ่ง แม้จะเห็นด้วยกับญัตติดังกล่าวบ้างแต่ไม่ทั้งหมด ผมก็ยังหวังให้รัฐสภาผ่านญัตตินี้ในวาระที่สาม เพื่อนำไปสู่การลงประชามติต่อไป ผมเกิดความหวังว่าจะได้เห็นการปฏิรูปการเมือง โดยการมีสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ไม่ทันไรก็ใจหาย ที่มีข่าวว่าศาลรัฐธรรมนูญรับที่จะวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการมีสภาร่างรัฐธรรมนูญ และมีข่าวว่าศาลรัฐธรรมนูญได้ถามความเห็นของนักกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการร่างรัฐธรรมนูญ 4 คน เพื่อนำมาประกอบคำวินิจฉัย
ก่อนอื่น ขอเสนอเนื้อหาโดยย่อของญัตติที่ผ่านรัฐสภาในวาระสอง เพื่อเชิญชวนให้ผู้อ่านสนับสนุนญัตตินี้ไม่มากก็น้อย ญัตตินี้ให้เหตุผลว่า สมควรแก้ไขมาตรา 256 เพื่อให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นไปโดยไม่ยุ่งยากดังเช่นบทบัญญัติปัจจุบัน รวมทั้งสมควรที่จะได้มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นทั้งฉบับ โดยให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะได้เปิดโอกาสการมีส่วนร่วมทางการเมืองจากทุกภาคส่วน
ในปัจจุบัน มาตรา 256 กำหนดว่าญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในวาระที่สามจะต้องได้รับความเห็นชอบจากสมาชิก “มากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา โดยในจํานวนนี้ ต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกมิได้ดํารงตําแหน่งรัฐมนตรี ประธาน สภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วย ไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบ ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า หนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา” ญัตติที่ผ่านวาระที่สองขอแก้ไขมาตรา 256 เป็น “ต้องมีเสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่าสามในห้าของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา” หมายความว่า ปัจจุบันญัตติในวาระที่สามต้องได้รับเสียงสนับสนุนจาก ส.ส. + ส.ว. มากกว่า 375 เสียงโดยประมาณ และในจำนวนนี้ต้องมี ส.ส. ฝ่ายค้านเห็นด้วยไม่น้อยกว่า 40 คนโดยประมาณ และมี ส.ว. เห็นด้วยไม่น้อยกว่า 84 คน แต่ถ้าแก้ไขตามญัตติที่ผ่านวาระสอง การพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในวาระที่สามต้องมี ส.ส. + ส.ว. เห็นด้วยมากกว่า 450 คนโดยประมาณ หมายความว่า มาตรา 256 ใหม่กำหนดให้การแก้ไขต้องใช้เสียงเพิ่มขึ้น แต่ลดเงื่อนไขที่ให้ ส.ว. หรือ ส.ส. ฝ่ายค้านจำนวนหนึ่งสามารถบล็อกญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้
ในเรื่องการเลือกตั้ง สสร. 200 คนนั้น เดิมทีร่างญัตติในเรื่องนี้กำหนดให้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง โดยจำนวน สสร. ของแต่ละจังหวัดเป็นไปตามสัดส่วนประชากร จังหวัดใดมีประชากรน้อย จะมี สสร. หนึ่งคน จังหวัดที่มีประชากรมาก เช่น โคราช อาจมี สสร. ได้หกหรือเจ็ดคน ส่วนกรุงเทพฯอาจมี สสร. ประมาณสิบห้าคน เป็นต้น โดยที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถลงคะแนนเลือก สสร. ได้เพียงคนเดียว ในระบบเลือกตั้งเช่นนี้ สำหรับในจังหวัดที่มี สสร. ได้หนึ่งหรือสองคน ระบบจะคล้ายกับระบบ “คะแนนนำกำชัย” (first-past-the post) คือผู้สมัครที่ได้คะแนนมากกว่าคนอื่นจะได้รับเลือกตั้ง คะแนนของผู้สมัครที่ได้คะแนนตั้งแต่ลำดับที่สองลงไป (กรณี สสร. หนึ่งคน) หรือลำดับที่สามลงไป (กรณี สสร. สองคน) เป็นคะแนนสูญเปล่า แม้รวมกันแล้วจะมากกว่าคะแนนของผู้ชนะ แต่ไม่เกิดผลใด ๆ แต่สำหรับจังหวัดที่ยิ่งมี สสร. มากคน ระบบเลือกตั้งเช่นนี้จะยิ่งคล้ายกับระบบสัดส่วน (proportional system) กล่าวคือ เสียงข้างน้อยมีโอกาสได้รับเลือกตั้งมากยิ่งขึ้น ในกรณีจังหวัดมีประชากรมาก เป็นได้ยากที่จะซื้อสิทธิขายเสียง เพราะต้องใช้เงินมาก ที่สำคัญคือ ต้องซื้อในเขตที่ไม่คุ้นหรือไม่มีอิทธิพลด้วย
ขอเปรียบเทียบระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขตหนึ่งคน กับระบบเลือกตั้งที่ใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง แต่เพื่อป้องกันการบล็อกโหวต ผู้ใช้สิทธิ์เลือกผู้สมัครได้หนึ่งคน ระบบแรกมีข้อดีคือ ผู้สมัครกับผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งมีความใกล้ชิดกันมากกว่า แต่อาจมีข้อเสียคือ นักการเมืองที่คุมคะแนนเสียงและหัวคะแนนในเขตนั้น สามารถส่งคนของตนให้ลงสมัครรับเลือกตั้ง และผลรวมอาจได้เป็น สสร. ที่แบ่งฝ่ายคือฝ่ายหนึ่งอิงรัฐบาล อีกฝ่ายอิงฝ่ายค้าน ทำให้การร่างรัฐธรรมนูญอาจเป็นเกมอำนาจมากกว่าการ “หาจุดรวมทางความคิด” ระบบที่สองมีข้อดีคือ จะได้ สสร. ที่เป็นตัวแทนความคิดที่หลากหลายยิ่งขึ้น แต่ข้อเสียคือ ในจังหวัดที่มีประชากรมาก ผู้สมัครกับผู้มีสิทธืเลือกตั้งอาจไม่ค่อยรู้จักกัน อีกทั้ง สสร. บางคนได้คะแนนเสียงมากกว่าบางคนมาก สภาพการเป็นตัวแทน (representativity) ย่อมไม่เท่ากัน แต่ก็เอาเถอะ มาถึงจุดนี้ เราต้องสนับสนุนโดยยึดตามญัตติที่ผ่านวาระสอง และขอให้รัฐสภาผ่านญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระสามต่อไป
แล้วถ้าศาลรัฐธรรมนูญมีวินิจฉัยว่าญัตติที่ผ่านวาระสองไม่สามารถเดินหน้าต่อไปได้เพราะขัดกับรัฐธรรมนูญละก็ เป็นอันว่าจบกัน (game over) หรือไม่ อันที่จริงมีสัญญาณที่น่าหวาดเสียว คือหนึ่งในนักกฎหมายสี่คนที่ศาลรัฐธรรมนูญมีหนังสือสอบถามความเห็นในเรื่องนี้ คือนายอุดม รัฐอมฤต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และอดีตกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนู
2560 เปิดเผยความเห็นต่อสื่อมวลชนว่า ในเมื่อรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ผ่านการลงประชามติ การมีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เท่ากับการฉีกรัฐธรรมนูญ ที่ถูกคือต้องเอารัฐธรรมนูญส่งกลับคืนไปให้ประชาชนได้พิจารณาลงประชามติใหม่ก่อนจะแก้ไข อันเป็นหลักการที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยไว้แล้วตอนปี 2555 ตอนนั้นก็มีการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อจะตั้ง สสร. ศาลบอกว่าหากจะทำต้องไปทำประชามติก่อน ทั้งรัฐธรรมนูญปี 2550 และปี 2560 ได้ผ่านการลงประชามติ ศาลรัฐธรรมนูญควรยืนคำวินิจฉัยของปี 2555 ไว้
จะอย่างไรก็ตาม ยังขอให้ผู้ที่มุ่งหวังให้มีรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย ที่ร่างโดย สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างกว้างขวาง ยังคงรักษาความหวังและความมุ่งมั่นต่อไป โปรดอย่าลืมว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย และพระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภาตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ควรถือว่ารัฐสภาเป็นองค์อธิปัตย์ในการออกกฎหมาย
ถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าให้ทำประชามติก่อน ก็น่าจะทำตาม อย่างไรก็ดี เพื่อประโยชน์ในการประหยัดเวลาและงบประมาณ เป็นไปได้หรือไม่ที่จะลงประชามติสองประชามติไปพร้อมกัน นั่นคือ ให้ผู้มีสิทธิ์ออกเสียงประชามติตอบคำถามแรก เช่น “เห็นด้วยกับการมีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 ทั้งฉบับยกเว้นหมวด 1 และหมวด 2 หรือไม่” พร้อมกันนั้นก็ขอให้ตอบคำถามที่สองด้วย เช่น “เห็นด้วยกับญัตติที่ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาในวาระที่สามที่จะให้มีการแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 256 และการเพิ่มหมวด 15/1 ที่ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งสมาชิกมาจากการเลือกตั้งหรือไม่” ถ้าผู้ออกเสียงประชามติตอบคำถามแรกว่าไม่เห็นด้วย ก็เป็นอันระงับเรื่องไป แต่ถ้าเห็นด้วยกับคำถามแรกก็มาพิจารณาคำตอบของคำถามที่สองต่อไป
ถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ญัตติที่ผ่านวาระที่สามในการประชุมรัฐสภาแล้ว ยังขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญในมาตราใดและอย่างไร รัฐสภาก็ควรศึกษามาตรานั้น ๆ และดำเนินการตามมาตรา 256 ในการแก้ไขเพิ่มเติมมาตราดังกล่าวเพื่อเปิดทางให้สามารถเพิ่มหมวด 15/1 ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญที่สอดคล้องกับวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญต่อไป
ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ เพราะยังหวังและยังเชื่อในระบอบประชาธิปไตย ว่ารัฐสภาคือทางออก ไม่ใช่ทางตัน ความขัดแย้งทางการเมืองยืดเยื้อมากว่าสิบปีแล้ว ผมยังหวังว่า ผู้นำทางการเมืองจะมีปัญญา ความมุ่งมั่น และความจริงใจในการประคับประคองรัฐสภาให้สนองความฝันของผู้รักประชาธิปไตยทั้งหลาย
โคทม อารียา
