บทเรียนจากการปรับ
โครงสร้างภาษีบุหรี่ในเอเชีย
นโยบายภาษีสรรพสามิตบุหรี่มีวัตถุประสงค์เพื่อลดจำนวนผู้สูบบุหรี่ตามข้อตกลงขององค์การสหประชาชาติเรื่องเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนและเป้าหมายด้านสาธารณสุขตามยุทธศาสตร์ชาติ โดยควรคำนึงถึงปัจจัยอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย เช่น ผลกระทบของการปรับเปลี่ยนภาษีที่อาจมีต่อชาวไร่ยาสูบ และการเลี่ยงภาษีผ่านการซื้อขายบุหรี่ผิดกฎหมาย
ธนาคารโลกได้จัดทำรายงานประเมินระบบภาษียาสูบของประเทศต่างๆ โดยในกรณีของประเทศที่ใกล้เคียงกับประเทศไทย มีตัวอย่างที่น่าสนใจคือ
1.ประเทศบังกลาเทศ ใช้ระบบภาษียาสูบที่จัดเก็บตามมูลค่า (Ad valorem) เพียงอย่างเดียว โดยแบ่งอัตราภาษีออกเป็น 4 ขั้นตามราคาบุหรี่ ทำให้ยอดจำหน่ายบุหรี่เพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดจาก 48.2 ล้านมวนในปี 2550 เป็น 87.1 ล้านมวนในปี 2559 (เพิ่มขึ้นร้อยละ 81 ในระยะเวลา 9 ปี) สิ่งที่เห็นได้ชัด คือ บุหรี่ราคาถูกมีส่วนแบ่งตลาดเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 51 เป็นร้อยละ80 ในช่วงเวลาเดียวกัน ดังนั้น ธนาคารโลกจึงเสนอให้รัฐบาลบังกลาเทศเปลี่ยนมาใช้ระบบภาษีแบบผสม คือเก็บภาษีทั้งตามมูลค่าและตามปริมาณ และให้รวมอัตราภาษีให้เป็นอัตราเดียว จากนั้นจึงค่อยเปลี่ยนไปใช้ระบบปริมาณอย่างเดียวต่อไป โดยธนาคารโลกเสนอให้จัดทำเป็นแผนปฏิรูปนโยบายภาษีครอบคลุมระยะเวลา3 ปี และประมาณการว่าแผนนโยบายภาษีดังกล่าวจะช่วยลดยอดจำหน่ายได้ร้อยละ 37 ในขณะที่สร้างรายได้ให้รัฐเพิ่มขึ้นร้อยละ 117
2.ประเทศอินโดนีเซีย ใช้ระบบภาษียาสูบที่จัดเก็บตามปริมาณ (ตามจำนวนมวน) เพียงอย่างเดียว และมีการปรับขึ้นภาษีอย่างสม่ำเสมอ แต่เนื่องจากมีการแบ่งอัตราภาษีออกเป็น 10 ขั้นทำให้มีความซับซ้อนอย่างมาก โดยในแต่ละขั้นมีอัตราภาษีที่แตกต่างกันมากซึ่งจูงใจให้ทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภคต่างหันไปผลิตและบริโภคสินค้ายาสูบที่เสียภาษีในขั้นอัตราภาษีที่ต่ำกว่ามากขึ้นเรื่อยๆนี่เป็นตัวอย่างของประสิทธิผลของภาษีที่ลดลงเมื่อตลาดมีสินค้าทดแทน (Substitution effect) กล่าวคือ สินค้ายาสูบที่เสียอัตราภาษีถูกกว่ามีต้นทุนในการบริโภคน้อยกว่า ผู้บริโภคที่เคยบริโภคสินค้ายาสูบที่แพงกว่าก็จะหันมาสูบบุหรี่ที่ถูกลงเพื่อลดต้นทุนในการบริโภค จึงกลายเป็นว่าราคาบุหรี่ส่วนใหญ่ที่นิยมบริโภคกันไม่ได้แพงนักและมีภาระภาษีที่ไม่สูงนัก และประเทศอินโดนีเซียไม่สามารถลดอัตราการบริโภคยาสูบลงได้แม้จะมีการเก็บอัตราภาษีสูงขึ้นเรื่อยๆ โดยสัดส่วนจำนวนผู้สูบบุหรี่ต่อจำนวนประชากรทั้งหมดของอินโดนีเซียเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 27 ในปี 2538 เป็นร้อยละ 32.8 ในปี 2559 และเคยมีสัดส่วนสูงสุดที่ร้อยละ 36.3 ในปี 2554 ในขณะที่การเพิ่มอัตราภาษีไม่ได้สร้างรายได้ภาษีเพิ่มขึ้นตามที่รัฐบาลตั้งเป้าไว้ด้วย ธนาคารโลกจึงแนะนำให้ลดจำนวนขั้นอัตราภาษีลงและเพิ่มภาระภาษีให้สูงขึ้นโดยให้พิจารณาจากความยืดหยุ่นทางราคาและความยืดหยุ่นทางรายได้ของผู้สูบ
3.ประเทศเวียดนาม ใช้ระบบภาษียาสูบที่จัดเก็บตามมูลค่าเพียงอย่างเดียวและมีอัตราภาษีเพียงอัตราเดียวโดยใช้ราคาขาย ณ โรงงานเป็นฐานภาษีสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการลดต้นทุนทางการผลิตเพื่อให้สามารถกำหนดราคาขาย ณ โรงงานอุตสาหกรรมได้ต่ำลงเพื่อให้เสียภาษีน้อยลง ผลคือบุหรี่ในเวียดนามมีราคาขาย ณ โรงงาน โดยเฉลี่ยถูกลง โดยมีอัตราการสูบบุหรี่อยู่ที่ร้อยละ 22.5 ในปี 2558 แต่ถ้าคิดสัดส่วนจากเพศชายเท่านั้น ตัวเลขจะอยู่ที่ร้อยละ 45.3 ในขณะที่รายได้ภาษียาสูบ (หลังหักผลของเงินเฟ้อ) สูงขึ้นจาก 5.3 ล้านล้านดองในปี 2551 มาเป็น 6.9 ล้านล้านดองในปี 2559 สะท้อนให้เห็นว่าจำนวนการสูบยาสูบในเวียดนามเพิ่มขึ้นมากในช่วงเวลา 8 ปี (ทั้งนี้ ราคาบุหรี่ในเวียดนามในช่วงเวลาเดียวกันเพิ่มขึ้นน้อยกว่าอัตราเงินเฟ้ออยู่ประมาณร้อยละ 26) ธนาคารโลกจึงได้แนะนำให้เปลี่ยนมาใช้ระบบภาษีตามปริมาณในอัตราภาษีที่ทำให้ภาระภาษีบุหรี่สูงขึ้นเป็นร้อยละ 70 ของราคาขายปลีกเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของภาษีในการลดจำนวนผู้สูบ
4.ประเทศฟิลิปปินส์ ใช้ระบบภาษียาสูบที่จัดเก็บตามปริมาณเพียงอย่างเดียว โดยในอดีตเคยแบ่งอัตราภาษีออกเป็นหลายขั้น แต่ได้เริ่มการปฏิรูประบบภาษียาสูบเมื่อปี 2556 ที่ค่อยๆ ยุบขั้นอัตราภาษีลงจนเหลืออัตราเดียวเมื่อปี 2560 และหลังจากนั้นมาก็มีการปรับขึ้นภาษียาสูบอย่างสม่ำเสมอโดยมีการกำหนดวันและเวลาในการปรับขึ้นภาษีล่วงหน้า ซึ่งการปฏิรูปดังกล่าวได้รับการชื่นชมจากธนาคารโลกว่าเป็นแบบอย่างที่ดี เพราะสามารถลดอัตราการสูบบุหรี่จากร้อยละ 28.6 ในปี 2553 มาอยู่ที่ร้อยละ 24.3 ในปี 2561และเพิ่มรายได้จากการจัดเก็บภาษียาสูบให้รัฐได้จาก 32.9 พันล้านเปโซ ในปี 2555 เป็น 104 พันล้านเปโซ ในปี 2559
ตัวอย่างประเทศที่ได้กล่าวมานั้น แสดงให้เห็นลักษณะของปัญหาการใช้ระบบภาษีตามมูลค่าและการกำหนดอัตราภาษีที่ซับซ้อนหลายอัตราซึ่งส่งผลให้ผู้ประกอบการแข่งขันกันผลิตสินค้าบุหรี่ที่มีราคาถูกลงเพื่อลดภาระภาษีและผู้บริโภคหันไปหาบุหรี่ที่มีราคาถูกลงทำให้ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายด้านสาธารณสุข
ในขณะที่ รายงาน SEATCA TOBACCO INDEX ขององค์กรเครือข่ายเพื่อควบคุมการบริโภคยาสูบในอาเซียน(South East Asia Tobacco Control Alliance : SEATCA) ในปี 2019 ได้ประเมินความสอดคล้องของนโยบายภาษียาสูบของประเทศในภูมิภาคอาเซียน ตาม Article 6 ของกรอบอนุสัญญาว่าด้วยการควบคุมยาสูบขององค์การอนามัยโลก (WHO FCTC)รายงานระบุว่า ประเทศสิงคโปร์ บรูไน ฟิลิปปินส์และมาเลเซีย ใช้ระบบภาษีตามปริมาณในอัตราเดียวตามแนวปฏิบัติของ WHO ในขณะที่ประเทศอินโดนีเซียและพม่านั้นแม้จะนำระบบภาษีตามปริมาณมาใช้แต่ยังมีความซับซ้อนเพราะแบ่งอัตราภาษีเป็นหลายขั้น ส่วนประเทศไทยและลาวใช้ระบบภาษียาสูบแบบผสม โดยในกรณีของไทยมีการแบ่งอัตราภาษีตามมูลค่าออกเป็น 2 ขั้น ขณะที่ในกรณีของลาวมีอัตราภาษีเพียงอัตราเดียวและท้ายสุดคือประเทศเวียดนามและกัมพูชาที่ยังใช้ระบบภาษียาสูบตามมูลค่าอยู่
ข้อเสนอของธนาคารโลก สอดคล้องกับของ SEATCA ที่เสนอไว้ว่า โครงสร้างภาษียาสูบที่สามารถบรรลุเป้าหมายด้านสาธารณสุขและด้านการคลังได้อย่างมีประสิทธิภาพจะต้องมีองค์ประกอบดังนี้
(1) ความเรียบง่าย โดยใช้ระบบภาษีตามปริมาณที่มีอัตราเดียว หรือระบบภาษีแบบผสมที่มีอัตราเดียวและมีการกำหนดภาษีตามปริมาณขั้นต่ำ ซึ่งทั้ง 2 แบบที่กล่าวมาล้วนมีประสิทธิภาพมากกว่าระบบภาษีตามมูลค่า เพราะนอกจากจะช่วยลดความซับซ้อนแล้วยังสามารถช่วยลดปัญหา Substitution effect ของทั้ง
ผู้ผลิตและผู้บริโภคได้ (ทั้งนี้จะเห็นว่าธนาคารโลกเสนอให้แต่ละประเทศเพิ่มสัดส่วนภาษีตามปริมาณจนกลายเป็นระบบที่เก็บภาษีตามปริมาณเพียงอย่างเดียวในที่สุด เพราะการจัดเก็บภาษีควรจัดเก็บตามผลของการบริโภคที่มีต่อสุขภาพ ซึ่งยาสูบนั้นมีผลต่อสุขภาพตามความเข้มข้นปริมาณยาสูบและคุณภาพของใบยาสูบ การเก็บภาษีตามปริมาณจึงเหมาะสมกว่าในการส่งสัญญาณให้กับนักสูบถึงโทษของการบริโภคยาสูบ)
(2) ควรกำหนดอัตราภาษียาสูบชนิดอื่นๆ เช่น ยาเส้น ในอัตราที่เทียบเท่าหรือใกล้เคียงกับบุหรี่เพื่อลดปัญหาการเลี่ยงไปบริโภคสินค้าทดแทนซึ่งจะส่งผลกระทบต่อรายได้ภาษีของรัฐบาลด้วย
(3) ให้มีการจัดทำแผนนโยบายภาษีระยะยาว ซึ่งมีเป้าหมายด้านสาธารณสุขเป็นตัวกำหนดและทำการประเมินผลสัมฤทธิ์ของนโยบายและปรับขึ้นอัตราภาษีให้เข้ากับสถานการณ์อย่างสม่ำเสมอ โดยจะเห็นว่าธนาคารโลกเสนอให้มีแผนและช่วงเวลาการปรับเปลี่ยนอัตราภาษีที่แน่นอนชัดเจน
จากตัวอย่างการใช้โครงสร้างภาษีบุหรี่ที่แตกต่างกันไปในประเทศต่างๆ ในเอเชียดังที่กล่าวไปแล้ว จะเห็นว่าโครงสร้างภาษีมีส่วนสำคัญในการช่วยให้บรรลุเป้าหมายด้านสาธารณสุขได้ไม่น้อยไปกว่าการรณรงค์ด้วยวิธีอื่น
รศ.ดร.นงนุช ตันติสันติวงศ์
