รัฐธรรมนูญจะเป็นของประชาชนถ้าประชาชนเป็นผู้ร่าง แต่ทำได้ยากเพราะประชาชนมีจำนวนมาก วิธีหนึ่งที่จะทำได้คือให้ประชาชนเลือกตั้งผู้ที่จะไปร่าง นั่นคือเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรรมนูญ (สสร.)นั่นเอง กระนั้นก็ดี ในระหว่างการยกร่างรัฐธรรมนูญ สสร. ควรรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างกว้างขวาง แต่รัฐธรรมนูญปัจจุบันเป็นฉบับ คสช. โดย คสช. แต่งตั้งผู้ร่าง ซึ่งแทบไม่ได้รับฟังความคิดเห็นจากใครนัก ทำให้ไม่สามารถอ้างได้ว่ารัฐธรรมนูญปัจจุบันเป็นของประชาชน นี่เองเป็นที่มาของการเรียกร้องให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ นี่เองทำให้ผมฝันถึงรัฐธรรมนูญของประชาชน แต่ดูเหมือนว่าผู้มีอำนาจหลอกให้ผมเชื่อมานานนับปีว่าเรื่องนี้เป็นไปได้ ทำประหนึ่งว่ามีนโยบายที่จะคืนอำนาจการจัดทำรัฐธรรมนูญแก่ประชาชน แต่เหตุการณ์ในวันนี้ ทำให้น่าเชื่อว่าผมคงฝันสลาย พร้อมกับหมดความไว้วางใจต่อผู้มีอำนาจที่ไม่มีความจริงใจในเรื่องนี้
ในการเจรจาก่อนการจัดตั้งรัฐบาล มีการตกลงกันให้การศึกษาการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นนโยบายเร่งด่วนที่จะต้องทำภายใน 12 เดือน เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายนี้ สภาผู้แทนราษฎรจึงได้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้น คณะกรรมาธิการฯได้เปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากหลายภาคส่วน ทั้งในกรุงเทพฯและต่างจังหวัด ผลการศึกษาคือให้มีการแก้ไขมาตรา 256 (ว่าด้วยวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ) และให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ
มีบางคนบอกว่านโยบายของรัฐบาลคือการศึกษา แต่อันที่จริงมิใช่ว่าศึกษาแล้วทิ้งไว้เฉย ๆ ควรนำผลการศึกษามาดำเนินการด้วย ดังนั้น ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลจึงเสนอญัตติให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 “การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ส.ส. ฝ่ายค้านก็เสนอญัตติในทำนองเดียวกัน โดยให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด รัฐสภาได้พิจารณาญัตติดังกล่าวและให้ความเห็นชอบในวาระที่หนึ่งที่เรียกกันว่ารับหลักการ เมื่อรับหลักการแล้ว มีการตั้งคณะกรรมาธิการประกอบด้วย ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลกับ ส.ว. ที่รวมกันเป็นเสียงข้างมากของคณะกรรมาธิการ และ ส.ส. ฝ่ายค้านที่เป็นเสียงข้างน้อย
คณะกรรมาธิการพิจารณาญัตติทั้งสอง และได้แก้ไขมาตราบางมาตราของญัตติดังกล่าว เช่น แก้ไขเรื่องเขตเลือกตั้ง สสร. คือเปลี่ยนจากการใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้งมาเป็นการแบ่งเขตให้แต่ละเขตมี สสร. ได้หนึ่งคน เมื่อแก้ไขจนเป็นที่พอใจแล้วคณะกรรมาธิการจึงเสนอเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา รัฐสภาได้ประชุมพิจารณาข้อเสนอของคณะกรรมาธิการ โดยพิจารณาเป็นรายมาตรา ส่วนใหญ่ก็เห็นตามคณะกรรมาธิการฯ แต่บางมาตราก็ไม่เห็นด้วยกับคณะกรรมาธิการ เช่น รัฐสภาเห็นว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้ใช้เสียงข้างมากสามในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ไม่ใช่สองในสามตามที่คณะกรรมาธิการเสนอ
มาถึงตรงนี้ มีผู้เสนอญัตติเข้าสู่รัฐสภาว่า เรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่มีเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ เกรงว่าจะทำไม่ได้ จึงขอให้รัฐสภาถามศาลรัฐธรรมนูญว่ารัฐสภามีอำนาจหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ รัฐสภาด้วยเสียงข้างมากเห็นควรให้ขอคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ อย่าลืมว่าเป็นคำถามที่ถามในบริบทที่รัฐสภาได้ให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่มีหมวด 15/1 ในวาระที่สองแล้ว กำลังเว้นระยะเวลาไว้อย่างน้อยสิบห้าวัน รัฐสภาจึงจะลงมติในวาระที่สามได้ต่อไป
หากรัฐสภาจะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ก็กระทำได้อยู่แล้ว โดยไม่ต้องถามศาลรัฐธรรมนูญ และวิธีการก็มีบัญญัติไว้อยู่ในมาตรา 256 ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมเป็นรายมาตราจึงไม่ใช่กรณีที่พึงถาม เมื่อถามศาลรัฐธรรมนูญว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่ ถ้าศาลรัฐธรรมนูญตอบว่าไม่มี หมายความว่าแก้ไขเพิ่มเติมเป็นรายมาตราได้เท่านั้น แต่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ารัฐสภามีอำนาจและหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้
แต่กระนั้น มีเสียงอึงอื้อดังมาจากฝ่ายรัฐบาลว่า รัฐสภาไม่ควรให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านวาระที่สองแล้ว โดยเฉพาะมีเสียงจาก “รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายกฎหมาย” ที่ชี้แนะว่า สมาชิกรัฐสภาที่ไม่แน่ใจควรงดออกเสียง โดยรู้ดีว่าถ้ามีการงดออกเสียงจำนวนมาก ร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านวาระที่สองจะตกไป เพราะจะได้เสียงเห็นชอบไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ของทั้งสองสภา
ผมเลยทำใจแล้วดังนี้ เมื่อฝ่ายที่มีอำนาจคิดว่าได้เวลาแล้วที่จะเลิกเล่นบทประนีประนอม เลิกทำทีท่าว่าจะยอมให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ จึงขอยืมดาบศาลรัฐธรรมนูญมาสะกัดกั้นกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่พอศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ารัฐสภาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ ก็เลยประสานเสียงว่าทำไม่ได้ พูดย้ำไปย้ำมาจนไขว้เขวกันไปหมด โดยยกส่วนหนึ่งของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ว่า ให้มีการลงประชามติก่อนเป็นข้ออ้าง อันที่จริง ถ้ารัฐสภาเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญในวาระที่สาม ก็ต้องนำร่างรัฐธรรมนูญนี้ไปผ่านการลงประชามติอยู่ดี
ผมมีความเห็นดังนี้ สมมุติว่ารัฐสภาต้องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเพิ่ม “หมวด 14/1 การปกครองส่วนภูมิภาค” รัฐสภาก็ดำเนินการตามมาตรา 256 (1) ถึง (6) จนได้ร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านวาระที่สาม ต่อไปรัฐสภาต้องวินิจฉัยว่าการมีหมวด 14/1 นั้นเข้าเงื่อนไขว่าเป็นเรื่องสำคัญตามมาตรา 256 (8) หรือไม่ เช่น เกี่ยวกับอำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระหรือไม่ ถ้าเห็นว่าไม่เข้าเงื่อนไข ก็ดำเนินการตามมาตรา 256 (7) เพื่อให้มีการประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป ที่อาจทำได้เช่นนี้เพราะการมีหมวด 14/1 ที่ผมสมมุติขึ้นมานั้น เป็นเรื่องที่ไม่สำคัญนัก ต่างจากเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เป็นเรื่องใหญ่ อย่างไรก็ดี ศาลรัฐธรรมนูญเคารพอธิปไตยทางนิติบัญญัติของรัฐสภา จึงวินิจฉัยว่าแม้เป็นเรื่องใหญ่แต่รัฐสภาก็ทำได้ แต่ให้ถือว่าเข้าเงื่อนไขของเรื่องสำคัญเหมือนเรื่องอื่นที่ระบุในมาตรา 256 (8) กล่าวคือ ให้นำร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านวาระที่สามไปให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบเสียก่อน จึงดำเนินการตามมาตรา 256 (7) เพื่อประกาศเป็นกฎหมายได้
ในเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น รัฐบาลได้กำหนดเป็นนโยบาย รัฐสภาได้ดำเนินการมาเกือบครบทุกขั้นตอนแล้ว แต่อำนาจอยู่ที่ท่าน จะคว่ำจะหงายอย่างไรก็สุดแท้แต่ ผมจนปัญญาที่จะให้เหตุผลเพิ่มเติม และคิดว่าการเรียกร้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญในวาระที่สามคงเปล่าประโยชน์ ในขณะที่เขียนบทความนี้ ยังไม่ทราบว่ารัฐสภาจะดำเนินการอย่างไร จะลงมติเห็นชอบในจำนวนไม่พอจนร่างรัฐธรรมนูญตกไปก็ย่อมทำได้ ที่แย่น้อยกว่าคือการเลื่อนการลงมติในวาระที่สามออกไป แล้วขอให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการให้มีการลงประชามติก่อน ก็ยังดี แม้ใจจะสลายแล้ว แต่ยังพอเห็นแสงริบหรี่ว่า วันหนึ่งเราจะมีรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน
โคทม อารียา
