| ที่มา | คอลัมน์ คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | กล้า สมุทวณิช |
| เผยแพร่ |
แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับที่เพิ่งผ่านการลงประชามติและรอกระบวนการแก้ไขประกาศใช้บังคับนี้ จะไม่ถึงกับกำหนดให้มี “ศาสนาประจำชาติ” ตามข้อเรียกร้องของชาวพุทธเข้มข้นบางกลุ่ม แต่กระนั้นรัฐธรรมนูญดังกล่าวก็ได้รับรองความเป็น “ศาสนาและนิกายพิเศษ” ของศาสนาพุทธเถรวาทไว้ในมาตรา 67
มาตรานี้ถึงไม่ “ร้อน” เท่ากับมาตราอื่นๆ เช่นประเด็นเรื่องที่มาของนายกรัฐมนตรีหรือ ส.ส. ส.ว. แต่ในหมู่ผู้ศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญและเรื่องเสรีภาพในการนับถือศาสนาก็ถือเป็นเรื่องใหญ่สะเทือนวงการที่พูดถึงกันไม่เบา เพราะอันที่จริงการให้การรับรองอุปถัมภ์ศาสนาพุทธเป็นพิเศษเพราะเป็นศาสนาที่มีผู้นับถือจำนวนมากต่อเนื่องมาช้านานนั้นเป็นหลักการที่เคยมีอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ก็จริง แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นครั้งแรกที่ระบุชัดเจาะจงลงไปชัดเจนด้วยว่าต้องเป็นพระพุทธศาสนา นิกาย “เถรวาท” ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐต้องมีนโยบายไปในทางพึงส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและการเผยแผ่หลักธรรมของพระพุทธศาสนาเถรวาท “เพื่อให้เกิดการพัฒนาจิตใจและปัญญา และต้องมีมาตรการและกลไกในการป้องกันมิให้มีการบ่อนทําลายพระพุทธศาสนาไม่ว่าในรูปแบบใด…ฯลฯ…”
นัยว่าเสียงท้วงติงถึงมาตราดังกล่าวอาจจะ “เอ็ดอึงอย่างเงียบๆ” จนกระทั่งผู้ทรงอำนาจท่านร้อนใจต้องออกคำสั่ง คสช.ที่ 49/2559 โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 44 แห่งรัฐธรรมนูญชั่วคราว ออกมาเพื่อยืนยันว่ารัฐมีหน้าที่ในการคุ้มครองทุกศาสนาเหมือนเช่นเคย รวมทั้งพุทธศาสนานิกายมหายานที่มีผู้นับถือในประเทศไทยด้วย
โดยข้อ 2 และข้อ 3 ของคำสั่งดังกล่าวใช้ข้อความในสาระสำคัญที่กำหนดหน้าที่ให้รัฐไว้เหมือนกันสำหรับทุกศาสนารวมถึงศาสนาพุทธนิกายมหายานว่า “…ให้หน่วยงานของรัฐส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษา และการเผยแผ่หลักธรรมคําสอน ที่ถูกต้องตามแนวทางในแต่ละศาสนาดังกล่าว เพื่อให้เกิดการพัฒนาจิตใจและปัญญา สอดคล้องกับความเลื่อมใสศรัทธาของผู้ที่นับถือศาสนานั้นๆ โดยไม่ขัดต่อกฎหมาย”
การออกประกาศ คสช.มา “แตกต่าง” จากรัฐธรรมนูญนั้นเคยมีมาแล้วครั้งหนึ่ง ในการกำหนดเรื่องสิทธิการศึกษาให้ขยายออกไปจากรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดให้รัฐต้องจัดการศึกษาให้ประชาชนโดยเริ่มจากก่อนวัยเรียนไปจนถึงมัธยมต้นรวมเวลา 12 ปี ตามมาตรา 54 ซึ่งต่อมาได้มีคำสั่ง คสช.ที่ 28/2559 ซึ่งออกตามความในมาตรา 44 นี้ ขยายให้เป็น 15 ปี รวมถึงชั้นมัธยมปลายด้วย ซึ่งนั่นก็เป็นการ “ขยาย” ระยะเวลาเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญโดยชัดแจ้งทีเดียว
มีข้อสงสัยในทางทฤษฎีกฎหมายรัฐธรรมนูญว่า อำนาจของประกาศ คสช.ดังกล่าวอยู่ในระดับใด และจะใช้อำนาจนั้นกำหนดหรือสั่งการอะไรให้แตกต่างจากที่รัฐธรรมนูญไม่ว่าจะฉบับชั่วคราวในวันนี้หรือฉบับถาวรในวันหน้าได้หรือไม่
ในทางทฤษฎีที่ทราบกันทั่วไปแล้วว่า การจัดให้มีรัฐธรรมนูญก็ดี หรือการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ตาม ถือเป็นอำนาจอีกประเภทหนึ่งซึ่งเหนือกว่าอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร หรืออำนาจตุลาการ เรียกว่า “อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ” คำอธิบายคือเพราะอำนาจนี้มีมาก่อน และเป็นตัวก่อตั้งกำหนดอำนาจทั้งสามอำนาจและกำหนดตัวสถาบันผู้ใช้อำนาจ ที่ในทางตำราอาจเรียกอีกอย่างว่าอำนาจก่อตั้งองค์กรทางการเมืองก็ได้
ส่วนประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหาร ตาม “ประเพณีทางกฎหมายไทย” นั้นถือว่า เมื่อคณะรัฐประหารได้ทำการยึดอำนาจปกครองประเทศไทยได้เป็นผลสำเร็จ หัวหน้าคณะรัฐประหารย่อมเป็นผู้ใช้อำนาจปกครองบ้านเมือง ข้อความใดที่หัวหน้าคณะรัฐประหารสั่งบังคับใช้กับประชาชนก็ต้องถือว่าเป็นกฎหมาย
และโดยที่มาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวก็กำหนดให้อำนาจแก่ หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติโดยความเห็นชอบของคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีอํานาจสั่งการ ระงับยับยั้ง หรือกระทําการใดๆ ได้ “ไม่ว่าการกระทํานั้นจะมีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ” ก็ได้ด้วย ดังนั้น ตามนัยแห่งมาตรา 44 ประกอบแนว “ประเพณี” ทางกฎหมายไทยคำสั่งตามมาตราดังกล่าวกำหนดหลักเกณฑ์ต่างๆ ไว้เพื่อให้มีผลในทางทั่วไป ก็ถือเป็นการกระทำในทางนิติบัญญัติ มีค่าเสมือนเป็นการตราพระราชบัญญัติหรือกฎหมายขึ้นโดยอำนาจพิเศษตามมาตรานี้
ปัญหาคือ ถ้าเช่นนั้น “กฎหมาย” ที่มาจากคำสั่งนี้ จะขัดแย้งหรือแตกต่างจากรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ เพราะในทางทฤษฎีแล้ว ถ้าการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวมาตรา 44 นี้เป็น “การกระทำในทางนิติบัญญัติ” ก็ย่อมต้องอยู่ในศักดิ์ต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ จึงไม่อาจสั่งการหรือกำหนดให้ขัดหรือแย้งให้เป็นที่แตกต่างในสาระสำคัญกับรัฐธรรมนูญได้
แต่เรื่องก็ไม่อาจตอบง่ายเช่นนั้น เพราะมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญชั่วคราว (ที่มีผลใช้บังคับอยู่ในขณะนี้) กำหนดดักคอไว้ว่า “…ให้ถือว่าคําสั่งหรือการกระทํา รวมทั้งการปฏิบัติตามคําสั่งดังกล่าว เป็นคําสั่ง หรือการกระทํา หรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้และเป็นที่สุด…” ดังนั้น ด้วยผลของตัวบทดังกล่าว คำสั่งตามมาตรานี้จึงชอบด้วยรัฐธรรมนูญโดยอัตโนมัติ
จากนั้น “ว่าที่” รัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่รอการประกาศใช้บังคับเองก็ได้รับลูกต่อไว้ในมาตรา 279 ให้การใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนั้นชอบด้วยรัฐธรรมนูญและให้บรรดาคำสั่งเหล่านั้นมีผลใช้บังคับต่อไปตามรัฐธรรมนูญฉบับหน้าด้วย
จึงอาจพิจารณาได้ว่า อำนาจตามมาตรา 44 อาจจะไม่ใช่เพียงอำนาจนิติบัญญัติ เพราะสามารถที่จะแก้ไขหรือเพิ่มเติมหลักการใดๆ ก็ได้ที่ได้รับรองไว้ตามรัฐธรรมนูญ และการแก้ไขเพิ่มเติมนั้นก็ถูดมัดมาว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญและใช้บังคับได้ด้วย โดยถือใช้แทนข้อความในรัฐธรรมนูญได้เลยโดยปริยาย เช่น รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐจะต้องส่งเสริมและสนับสนุนศาสนาพุทธเถรวาทเป็นพิเศษ แต่คำสั่งคสช.ที่ 49/2559 กำหนดให้ต้องส่งเสริมและสนับสนุนทุกศาสนาและพุทธศาสนามหายานเท่าเทียมกัน ดังนั้น จึงต้องบังคับไปตามคำสั่งข้างต้น
ดังนั้น รัฐโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐจะให้การสนับสนุนเป็นพิเศษแก่ศาสนาพุทธเถรวาทตามรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้ เพราะเท่ากับจะขัดต่อคำสั่ง คสช.ที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และเป็นบทบัญญัติที่เฉพาะเจาะจงกว่า
ด้วยผลของมาตรา 44 เองและบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาตรา 279 คำสั่งของหัวหน้า คสช.นี้ ในทางทฤษฎีคงไม่ใช่เพียงการใช้อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร หรือตุลาการเท่านั้น แต่อาจเป็นการใช้อำนาจระดับ “อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญตามความเป็นจริง” ไปโดยปริยาย ที่อาจจะใช้ในการเพิ่มเติมแก้ไขหรือขยายความรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะฉบับใดก็ได้ตราบเท่าที่อำนาจนั้นยังมีอยู่
ซึ่งถ้าอำนาจเช่นนี้มีอยู่จริง แล้วรัฐธรรมนูญฉบับถาวรปี 2559 ไม่ว่าจะเขียนมาอย่างไร และไม่ว่าจะเป็นเรื่องอะไรก็ตาม ก็สามารถที่จะถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ด้วยวิธีนี้ทั้งสิ้น
