| ที่มา | มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | ผศ.ดุลยภาค ปรีชารัชช โครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ มหาวิทยาลัยคอร์แนล |
| เผยแพร่ |
การประชุมนัดสำคัญซึ่งใช้ชื่อว่า “ปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21” ที่จัดขึ้น ณ กรุงเนปิดอว์ เป็นเวลาราว 5-6 วัน นับตั้งแต่วันที่ 31 สิงหาคม 2559 ถือเป็นจุดหักเหประวัติศาสตร์และเป็นจุดหัวเลี้ยวหัวต่อทางการเมืองการปกครอง ซึ่งมีผลล้ำลึกต่อกิจกรรมการสร้างรัฐ (State-Building) การสร้างชาติ (Nation-Building) และการสร้างสันติภาพ (Peace-Building) ในเมียนมาระยะเปลี่ยนผ่าน
ตามพัฒนาการประวัติศาสตร์ สนธิสัญญาปางโหลง ซึ่งเกิดจากการเจรจาลงนามระหว่างตัวแทนจากเขตพม่าแท้กับเขตชายแดนภูเขา อันได้แก่ หน่วยบริหารฉิ่น คะฉิ่นและฉาน คือ สัญลักษณ์ที่แสดงถึงการเข้ามารวมตัวกัน (Coming-Together) ระหว่างกลุ่มดินแดน/กลุ่มชาติพันธุ์ที่สลับซับซ้อน พร้อมช่วยเบิกทางไปสู่กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ.1947 ซึ่งมีอิทธิพลต่อการถือกำเนิดของรัฐเอกราชอิสระเมียนมาในเวลาต่อมา
ทว่า แม้สารัตถะรัฐธรรมนูญจะสะท้อนถึงกลิ่นอายระบบการปกครองแบบสหพันธรัฐนิยม (Federalism) หากแต่ในทางปฏิบัติ เมียนมายุคหลังเอกราช (ใต้การบริหารของรัฐบาลประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่นำโดยนายกรัฐมนตรีอูนุ) กลับมีลักษณะเป็นกึ่งสหพันธรัฐ (Quasi-Federation) หรือสหพันธรัฐรวมศูนย์ที่ค่อนมาทางรัฐเดี่ยว ซึ่งอำนาจบริหารประเทศส่วนใหญ่ยังคงกระจุกตัวอยู่ที่รัฐบาลกลางและชนชาติพม่าแท้ จนทำให้รัฐบาลมลรัฐหรือชนกลุ่มน้อยเผ่าต่างๆ ขาดพลังจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติและอนุรักษ์วัฒนธรรมท้องถิ่นในระดับที่ทัดเทียมกับเขตชนชาติเมียนมาแท้
นับแต่นั้นเป็นต้นมา เมียนมาจึงเผชิญกับปัญหาการสร้างรัฐ การสร้างชาติและการสร้างสันติภาพอย่างสืบเนื่องยาวนาน โดยเฉพาะ การกบฏปฏิวัติของกองกำลังติดอาวุธชนชาติพันธุ์เพื่อทวงคืนความยุติธรรมจากจิตวิญญาณปางโหลงจนทำให้สงครามกลางเมืองปะทุคุโชนขึ้นและโหมกระพือเรื้อรังจนกลายเป็นลิ่มที่ตอกลึกเข้าไปในคมขัดแย้งของเมียนมา
ต่อมา ราวๆ ปี ค.ศ.1961-1962 ได้เกิดการเคลื่อนไหวเรียกร้องสหพันธรัฐ (Federal Movement) ในวงกว้าง ซึ่งนำโดยบรรดาเจ้าฟ้ารัฐฉานและขบวนการการเมืองชนชาติพันธุ์กลุ่มอื่นๆ จนนำไปสู่กิจกรรมประชุมเจรจาระหว่างรัฐบาลอูนุกับกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีหมุดหมายหลักในการแบ่งสรรอำนาจที่เที่ยงธรรมโดยหันไปพิจารณาเนื้อหาสนธิสัญญาปางโหลงและประวัติการถือกำเนิดของสหภาพเมียนมา กระนั้นก็ตาม เหตุไม่คาดฝันก็เกิดขึ้น เมื่อนายพลเนวินนำทหารออกมาทำรัฐประหารยึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือนพร้อมสังหารจับกุมแกนนำจำนวนมาก จนทำให้ความพยายามที่จะพัฒนาเมียนมาให้เป็นสหพันธรัฐประชาธิปไตยอย่างแท้จริง จมดับหายไปจากหน้าประวัติศาสตร์ พร้อมส่งผลให้โครงสร้างรัฐถูกแทนที่ด้วยรูปปกครองแบบรัฐเดี่ยวใต้ร่มบริหารของกองทัพและพรรคโครงการสังคมนิยมวิถีพม่า
จนแม้นเมื่อระบอบเนวินล่มสลายลงและรัฐบาลเมียนมาตกอยู่ใต้วงอำนาจของคณะทหารชุดใหม่ในเวลาต่อมา จิตวิญญาณปางโหลง ก็ไม่เคยถูกทางการเมียนมาปลุกกระตุ้นขึ้นมา เนื่องจากกองทัพเมียนมามักมองว่าการเรียกร้องสิทธิการเมืองของชนชาติพันธุ์อาจนำมาซึ่งการล่มสลายแตกกระจายแห่งรัฐ เฉกเช่นอดีตยูโกสลาเวียและสหภาพโซเวียต
แต่ทว่า สำหรับกองกำลังติดอาวุธและขบวนการปฏิวัติชนชาติพันธุ์หลายกลุ่ม การประชุมปางโหลงยุคหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ควรถูกปลุกให้ฟื้นคืนชีพขึ้นมาอีกครั้ง ทั้งนี้ก็เพื่อธำรงไว้ซึ่งความยุติธรรมในสังคมที่เต็มไปด้วยความหลากหลายทางเชื้อชาติและวัฒนธรรม
จากมรดกประวัติศาสตร์ คงมิผิดนัก หากกล่าวว่าการประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ซึ่งถูกริเริ่มผลักดันโดยนางออง ซาน ซูจี มนตรีแห่งรัฐและบุตรสาวนายพลอองซาน วีรบุรุษเอกราชเมียนมาและสถาปนิกผู้บูรณาการดินแดนเมียนมาผ่านการประชุมปางโหลงเมื่อปี ค.ศ.1947 จะกลายเป็นจุดหักเหที่มีนัยสำคัญต่อกระบวนการสร้างรัฐ สร้างชาติและสร้างสันติภาพในเมียนมาระยะเปลี่ยนผ่าน
ขณะเดียวกัน การเชิญชวนคู่ขัดแย้งในอดีต โดยเฉพาะรัฐบาลและกองทัพเมียนมาซึ่งเคยต่อต้านแนวคิดสหพันธรัฐนิยมและจิตวิญญาณปางโหลง กับกองกำลังติดอาวุธชนชาติพันธุ์ที่ยึดมั่นในสารัตถะสนธิสัญญาปางโหลงอย่างเหนียวแน่น มาร่วมเจรจาถกเถียงแลกเปลี่ยนความเห็นกันอย่างสันติ พร้อมมีการนำตัวแสดงอื่นๆ เช่น ชุมชนระหว่างประเทศ พรรคการเมือง ภาคประชาสังคม ฯลฯ เข้ามาร่วมเป็นสักขีพยานหรือเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการประชุม ย่อมทำให้การประชุมครั้งนี้กลายเป็นภาพบันทึกประวัติศาสตร์หรือเป็นมหกรรมการเมืองการปกครองครั้งยิ่งใหญ่ของรัฐเมียนมาในศตวรรษที่ 21
สำหรับนัยสำคัญของการประชุม อาจแบ่งได้อย่างน้อย 3 ประเด็นหลักซึ่งมีความเกี่ยวโยงกัน ได้แก่
1.การสร้างรัฐ ซึ่งเน้นหนักไปที่การออกแบบสหพันธรัฐที่หมายถึงรูปแบบการปกครองที่แบ่งรัฐบาลออกเป็นสองระดับขึ้นไป คือ รัฐบาลกลางกับรัฐบาลมลรัฐ พร้อมมีการแบ่งเขตปกครองดินแดน การจัดแจงอำนาจระหว่างสถาบันการเมือง ตลอดจนการจัดสรรทรัพยากรและอนุรักษ์ท้องถิ่นที่ปรากฏชัดเจนตามกรอบรัฐธรรมนูญ โดยขณะที่ทางการเมียนมา โดยเฉพาะกองทัพและรัฐบาลกึ่งพลเรือนชุดเก่าสมัยเต็งเส่ง เคยระบุว่ารัฐธรรมนูญเมียนมาฉบับปัจจุบัน (ค.ศ.2008) ได้วางโครงสร้างให้รัฐเมียนมามีสภาพเป็น (กึ่ง) สหพันธรัฐเรียบร้อยแล้ว ซึ่งประกอบด้วยรัฐบาลกลางที่กรุงเนปิดอว์ กับรัฐบาลประจำรัฐและภาคทั้งหมด 14 แห่ง หากแต่องค์กรชาติพันธุ์บางกลุ่ม กลับเรียกร้องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อเบิกทางไปสู่สภาวะสหพันธรัฐที่แท้จริง ซึ่งหมายถึงการเพิ่มอัตรากระจายอำนาจจากเนปิดอว์เข้าสู่เขตมลรัฐ หรือมีการมอบสิทธิอำนาจที่ชัดเจนขึ้นเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรและอนุรักษ์อัตลักษณ์วัฒนธรรมท้องถิ่นของหน่วยดินแดนและหน่วยชาติพันธุ์ต่างๆ
2.การสร้างชาติ ซึ่งเน้นหนักไปที่การประสานสมานฉันท์เพื่อให้ประชาชนมีแนวคิดเรื่องชาตินิยมไปในแนวทางเดียวกันหรือมีแนวคิดร่วมเรื่องประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม และขนบธรรมเนียมประเพณีในทำนองเดียวกัน โดยที่ผ่านมาเมียนมามักสร้างชาติผ่านลัทธิชาตินิยมแบบพุทธพม่าแท้ ซึ่งให้ความสำคัญกับพระพุทธศาสนาและความยิ่งใหญ่ของชนชาติพม่าแท้ในอดีต ขณะที่องค์กรชนกลุ่มน้อย มักจัดตั้งขบวนการชาตินิยมชาติพันธุ์เพื่อตอบโต้กระบวนการดูดกลืนครอบงำวัฒธรรมจากส่วนกลาง เช่น กลุ่มชาตินิยมกะเหรี่ยง ชาตินิยมไทใหญ่และชาตินิยมคะฉิ่น
จากกรณีดังกล่าว การประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 จึงเป็นเวทีใหญ่เพื่อให้พหุชนชาติได้เข้ามาร่วมแลกเปลี่ยนหรือปรับทัศนคติเรื่องชาตินิยมหรือชาติพันธุ์นิยม ทั้งนี้เพื่อปูทางไปสู่กระบวนการสร้างชาติครั้งใหม่ของเมียนมา ซึ่งแม้จะเป็นเรื่องละเอียดอ่อนและใช้เวลานาน หากแต่ก็ถือเป็นจุดเริ่มต้นที่มีนัยสำคัญต่อวิวัฒนาการทางประวัติศาสตร์
3.การสร้างสันติภาพ ซึ่งเน้นหนักไปที่กระบวนการปรองดองที่หมายถึงการจัดการความขัดแย้งระหว่างกลุ่มการเมืองต่างๆ ที่เคยแตกแยก ต่อสู้ และปะทะกันทั้งในระดับความคิดและในระดับการใช้ความรุนแรงทางกายภาพ ทั้งนี้เพื่อเยียวยาผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือมีความทรงจำที่เลวร้ายจากเหตุการณ์ทะเลาะเบาะแว้งในอดีต นอกจากนั้นยังรวมถึงการเจรจาหยุดยิงและการวางแนวปฏิบัติทางการทหารเพื่อทำให้สงครามกลางเมืองทุเลาเบาบางลง ซึ่งมีประเด็นสำคัญ คือ การบริหารโครงสร้างกองทัพในอนาคต โดยกองทัพเมียนมายังคงเน้นย้ำให้กองกำลังชนกลุ่มน้อยทำการปลดอาวุธแล้วบูรณาการเข้าเป็นส่วนหนึ่งของกองทัพพม่าแบบถูกกฎหมาย
หรือพูดอีกแง่ คือ การยึดถือนโยบายกองกำลังพิทักษ์ชายแดน หรือ BGF (Border Guard Force) คือ ส่งเสริมให้กลุ่มติดอาวุธทุกกลุ่มทำหน้าที่รบพุ่งป้องกันประเทศในฐานะหน่วยกองพันที่ตกอยู่ใต้สายบังคับบัญชาของกองทัพเมียนมาส่วนกลาง ซึ่งถือเป็นนโยบายความมั่นคงที่ยังคงได้รับการต่อต้านคัดค้านจากกลุ่มติดอาวุธหลายๆ กลุ่ม เช่น กองทัพสหรัฐว้า หรือกองทัพรัฐฉานภาคใต้
ขณะเดียวกัน การประชุมปางโหลงครั้งนี้ ยังถือเป็นจุดหัวเลี้ยวหัวต่อของการเมืองเมียนมาระยะเปลี่ยนผ่าน ซึ่งมีเป้าหมายหลักอยู่ที่การเนรมิตให้เมียนมาแปลงรูปเปลี่ยนร่างไปสู่ “สหพันธรัฐสันติภาพประชาธิปไตยที่แท้จริง” ทว่าเมียนมานับแต่การสถาปนารัฐหลังได้รับเอกราชจากอังกฤษ กลับสะท้อนให้เห็นถึงสภาวะล้มเหลวของกระบวนการสร้างรัฐ สร้างชาติและสร้างสันติภาพอย่างสืบเนื่อง ซึ่งแม้รัฐบาลใหม่ใต้การนำของตินจ่อ-ซูจี จะถือเป็นรัฐบาลพลเรือนที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น รวมถึงแสดงให้เห็นเค้าลางบางอย่างเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญและการจัดการความขัดแย้งแบบสันติวิธี ทว่า ธรรมชาติของการเจรจาย่อมขึ้นอยู่กับขีดพลังอำนาจและยุทธศาสตร์ต่อรองของตัวแสดงทางการเมืองต่างๆ ซึ่งถือเป็นกฎเกณฑ์ทั่วไปของการเจรจาสันติภาพ
สำหรับเมียนมา อาจจำแนกตัวแสดงในการประชุมปางโหลงครั้งล่าสุด ออกเป็น 7 กลุ่มหลัก ได้แก่
1.รัฐบาลเมียนมา เช่น ประธานาธิบดี มนตรีแห่งรัฐ คณะกรรมการสันติภาพของรัฐบาล ตลอดจนกลุ่มอำนาจในรัฐบาลกลาง อาทิ รัฐมนตรีกระทรวงกิจการชายแดน รัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทย และกลุ่มอำนาจในรัฐบาลประจำรัฐและภาคต่างๆ อาทิ มุขมนตรีประจำรัฐฉาน รัฐคะฉิ่น รัฐกะเหรี่ยง
2.รัฐสภาเมียนมา ได้แก่ ประธานสภา รองประธานสภาและสมาชิกในสภาประชาชนและสภาชนชาติครอบคลุมทั้งพลเรือนและทหาร
3.กองทัพเมียนมา เช่น ผู้บัญชาการทหารสูงสุด รองผู้บัญชาการทหารสูงสุด และแม่ทัพภาค
4.กองกำลังติดอาวุธชนกลุ่มน้อย ได้แก่ กลุ่มที่ลงนามในข้อตกลงสันติภาพกับรัฐบาลชุดก่อน กับ กลุ่มที่ยังไม่ลงนาม ซึ่งทั้งสองกลุ่มสามารถประกอบรวมกันได้ราวๆ 17 องค์กร โดยส่วนใหญ่มักมีแนวคิดสหพันธรัฐนิยมหรือรณรงค์ขอเขตปกครองพิเศษ
5.พรรคการเมืองต่างๆ ซึ่งได้แก่พรรค NLD พรรค USDP กับพรรคพหุชาติพันธุ์อื่นๆ ที่ครองที่นั่งในสภา
6.องค์กรส่งเสริมสันติภาพ ตลอดจนองค์กรประชาสังคม องค์กรสิทธิมนุษยชน และตัวแทนภาคประชาชนและภาควิชาการต่างๆ
7.ชุมชนนานาชาติและตัวแทนรัฐต่างประเทศ เช่น สหประชาชาติ สหรัฐอเมริกา จีน อินเดีย ฯลฯ
ในบรรดา 7 กลุ่มตัวแสดง อาจถือได้ว่า รัฐบาลพม่ากับกองกำลังติดอาวุธชนชาติพันธุ์ ถือเป็นสองคู่เจรจาหลักที่มีอิทธิพลต่อกิจกรรมประชุมสันติภาพครั้งต่างๆ (โดยเฉพาะนับตั้งแต่สมัยการบริหารของรัฐบาลเต็งเส่ง) ขณะที่รัฐสภา พรรคการเมือง องค์กรสันติภาพหรือองค์กรประชาสังคมบางองค์กร ถือเป็นแนวร่วมเสริมในวาระการประชุมซึ่งอาจมีจุดยืนเฉพาะหรืออาจถูกควบรวมให้เป็นพันธมิตรหรือหน่วยเจรจาเดียวกันกับรัฐบาลเมียนมาหรือองค์กรติดอาวุธชนชาติพันธุ์ ขณะที่ชุมชนนานาชาติและตัวแทนรัฐบาลต่างประเทศ มักเข้ามาเป็นสักขีพยานให้กับการประชุมหรืออยู่เบื้องหลังกระบวนการสันติภาพ
แต่อย่างไรก็ตาม ตัวแสดงที่ทรงอำนาจต่อกระบวนการสร้างรัฐ สร้างชาติและสร้างสันติภาพในระยะยาว คงหนีไม่พ้นกองทัพเมียนมา ซึ่งอาจถูกรวมให้เป็นพันธมิตรแบบหลวมๆ กับฝั่งรัฐบาล หากแต่ก็มีอำนาจตัดสินใจเฉพาะหรือมียุทธศาสตร์จัดการความขัดแย้งที่เป็นแบบฉบับของตัวเอง
อย่างไรก็ตาม หากนำตัวแสดงที่ซับซ้อนทั้งหมดเข้ามาจัดหมวดหมู่ใหม่พร้อมวางตัวแสดงให้เข้าไปอยู่ในประเด็นอภิปรายและหลักการเจรจาต่อรองอำนาจ ก็จะได้ภาพตัวแบบ (Model) ที่ช่วยเผยให้เห็นถึงแนวโน้มผลประชุมปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ที่คมชัดขึ้น สำหรับในส่วนของตัวแสดง อาจสามารถจำแนกคร่าวๆ ออกเป็นสองฝ่าย คือ ฝ่ายที่เห็นด้วยกับฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยในสามประเด็นหลัก ได้แก่ 1.การสร้างรัฐ (กลุ่มที่อยากให้มีการพัฒนาสหพันธรัฐนิยมต่อไป กับกลุ่มที่คัดค้านอยากให้เมียนมาเป็นกึ่งสหพันธรัฐหรือแม้กระทั่งเอกรัฐ/รัฐเดี่ยว) 2.การสร้างชาติ (กลุ่มที่อยากไกล่เกลี่ยประนีประนอมเรื่องชาตินิยม กับกลุ่มที่ยังคงรณรงค์เรื่องชาตินิยมแบบสุดโต่ง) และ 3.การสร้างสันติภาพ (กลุ่มที่อยากให้ยุติการสู้รบหรือลดขนาดกิจกรรมทางทหารในระดับสูง กับกลุ่มที่ยังคงต้องการสู้รบหรือสะสมอาวุธยุทโธปกรณ์ต่อไป)
กลุ่มเจรจาทั้งสองฝ่ายนี้ ย่อมตกอยู่ใต้กรอบการต่อสู้แข่งขันเชิงอำนาจซึ่งสามารถแบ่งแยกย่อยออกเป็นสี่สถานการณ์หลัก ได้แก่
1.หากฝ่ายที่เห็นด้วยกับการพัฒนารัฐ ชาติ และสันติภาพแบบก้าวหน้าสมานฉันท์ มีอำนาจต่อรองเหนือว่าฝ่ายตรงข้าม ผลลัพธ์ที่ได้ย่อมกระตุ้นให้เมียนมาแปลงสภาพเข้าใกล้สหพันธรัฐพหุชาติพันธุ์ประชาธิปไตยในอัตราจังหวะที่รวดเร็วขึ้น หากแต่ก็เสี่ยงต่อการถูกขัดขวางโต้กลับแบบฉับพลันจากกลุ่มที่สูญเสียประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงกะทันหัน
2.หากฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยมีอำนาจต่อรองเหนือกว่า เส้นทางการพัฒนาสหพันธรัฐ ตลอดจนการสมานฉันท์ระหว่างกลุ่มเชื้อชาติ และการหยุดยิงเพื่อยุติการสู้รบอย่างแท้จริงย่อมได้รับแรงสะเทือนและสามารถหยุดชะงักหรือถอยหลังหมุนกลับได้เป็นห้วงๆ
3.หากทั้งสองกลุ่มมีอำนาจใกล้เคียงกันแต่สามารถประนีประนอมกันได้ เมียนมาจะกลายเป็นรัฐลูกผสมที่แนวคิดการเมืองว่าด้วยการสร้างรัฐ การสร้างชาติและการสร้างสันติภาพในแต่ละขั้ว สามารถที่จะประคับประคองเข้าหากัน หากแต่ก็ต้องใช้เวลาฟูมฟักพัฒนาแบบค่อยเป็นค่อยไป และ
4.หากทั้งสองกลุ่มมีอำนาจใกล้เคียงกันแต่กลับไม่สามารถประนีประนอมจนเกิดการเผชิญหน้าที่รุนแรงในที่ประชุม ผลลัพธ์ที่ได้ คือ การประชุมปางโหลงศตวรรษที่ 21 ย่อมเป็นเพียงแค่มหกรรมรวมตัวเฉพาะกิจที่โชคร้ายจนนำไปสู่กิจกรรมสร้างรัฐ สร้างชาติและสร้างสันติภาพที่ล้มเหลว พร้อมอาจนำไปสู่สภาวะจลาจลและสงครามกลางเมืองรอบใหม่ในอนาคต
ฉะนั้นคงต้องรอลุ้นกันต่อว่า การประชุมปางโหลงครั้งล่าสุดจะจบลงแบบไหน หรืออาจมีปัจจัย/ตัวแปรแทรกซ้อน หรือเหตุฉับพลันที่เข้ามาเบี่ยงเบนผลประชุมให้หลุดออกไปจากตัวแบบทั้งสี่สถานการณ์ แต่อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าผลจะออกมาเช่นไร
“ปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21” ถือเป็นจุดหักเหทางประวัติศาสตร์ (Historical Turning Point) ที่มีผลต่อการแปลงรูปเปลี่ยนสัณฐานของการเมืองเมียนมาระยะเปลี่ยนผ่าน
