ภาษีแบ่ง (shared taxes) หมายถึง การจัดเก็บภาษีโดยรัฐบาลและท้องถิ่นจากสินค้าหรือบริการเดียวกัน จึงเรียกว่า “ภาษีแบ่ง” หรือ “ภาษีฐานร่วม” ซึ่งแพร่หลายทั่วโลก ในประเทศที่จัดการปกครองแบบกระจายอำนาจ คือมีทั้งรัฐบาล รัฐบาลท้องถิ่นหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นหัวข้อสำคัญ เรียกว่า multi-level governments ทุกระดับมีภารกิจการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ประชาชน จำเป็นต้องมีรายได้จากภาษีอากร ในโอกาสนี้ที่เราเตรียมการยกร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญใหม่ ใคร่เสนอความคิดเห็นและการหลักการกำหนดภาษีแบ่งระหว่างรัฐบาล และ อปท. ตามสภาพเป็นจริงในปัจจุบัน และมองไปในอนาคตคือ วิเคราะห์สิ่งที่ควรจะเป็น
ก่อนอื่นขยายความว่า อะไรคือภาษีแบ่ง? ประเทศไทยเรากำหนดให้มีภาษีแบ่งมาเป็นเวลานานแล้ว คือ ภาษีมูลค่าเพิ่ม รายได้จากภาษีมูลค่าเพิ่มแบ่งให้ อปท. ทุกแห่ง เพียงแต่ส่วนแบ่งอาจจะไม่เหมาะสมหรือไม่เป็นธรรม ซึ่งจะขยายความต่อไป ภาษีมูลค่าเพิ่มเก็บจากสินค้า เช่น 100 บาทเป็นภาษี 7 บาท ในส่วนนี้แบ่งออกเป็นสิบส่วน แบ่งให้ อปท. 1 ใน 9
ภาษีมูลค่าเพิ่ม เป็นภาษียอดนิยมในโลกปัจจุบันเพราะว่ามีข้อดีหลายประการ คือ ฐานภาษีกว้าง (broad based tax) เก็บจากสินค้าบริโภคที่ผ่านกระบวนการตลาด ในแต่ละปีมีการบริโภคสินค้าและบริการผ่านกระบวนตลาดประมาณ 9 ล้านล้านบาท กรมสรรพากรจัดเก็บรายได้ 606,025 ล้านบาท (ปีงบประมาณ 2563) แต่ในจำนวนนี้อาจจะต้องมีการคืนภาษีให้กับสินค้าส่งออก หลังจากนั้นนำไปคำนวณเพื่อจัดสรรให้กับ อปท.ทุกประเภท เทศบาล อบต. อบจ. กทม. และ เมืองพัทยา คิดคร่าวๆ ส่วนแบ่งให้ อปท. 6 หมื่นล้านบาท
แต่ อปท. มีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเพื่อทำบริการสาธารณะมากกว่านี้ ใน พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ พ.ศ.2542 จึงระบุให้สามารถจัดสรรให้ท้องถิ่นเพิ่มขึ้น โดยกำหนดเพดานไม่เกินร้อยละ 30 คืออิงหลักความคิดว่ารัฐบาลได้ 70 อปท. ได้ส่วนแบ่ง 30 ในทางปฏิบัติ คณะกรรมการกระจายอำนาจ ร่วมกับ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีบทบาทกำหนดการจัดสรรภาษีมูลค่าเพิ่มให้ อปท. ทั้งเป็นภาพรวม และกระจายตามประเภท กระจายตามพื้นที่ (จังหวัดและหน่วยงาน) พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด กำหนดให้ร้อยละ 5 ของภาษีมูลค่าเพิ่มตกเป็นรายได้ อบจ.
ภาษีสรรพสามิต เป็นอีกภาษีหนึ่งที่มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนกว่ากัน จัดเก็บจากสินค้าโภคภัณฑ์หลายชนิด (ฐานข้อมูลระบุว่าจำแนกเป็น 23 ประเภท) สามารถจัดเป็น 3 กลุ่มใหญ่ คือ ภาษีสิ่งแวดล้อม ตัวอย่างเช่น ภาษีน้ำมันเชื้อเพลิง เพราะเกี่ยวข้องกับสภาพสิ่งแวดล้อม การใช้น้ำมันเชื้อเพลิงหมายถึงการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในบรรยากาศ กลุ่มที่สองเรียกว่า ภาษีบาป (sin tax) หมายถึงภาษีสุรา ภาษียาสูบ ภาษีเครื่องดื่ม เป็นสินค้าที่รัฐบาลไม่สนับสนุนให้ประชาชนบริโภค การจัดเก็บภาษีเป็นการส่งสัญญาณหรือเพื่อลดพฤติกรรมการบริโภค ในยุคหลังๆ หลายประเทศจัดเก็บเครื่องดื่มตามปริมาณความหวาน เพราะทำให้เกิดปัญหาโรคอ้วน ฟันผุ หรืออื่นๆ การปรับภาษีเพิ่มขึ้นเชื่อว่าส่งผลกระทบต่อผู้ผลิตสินค้าและราคา มีผลงานวิจัยในหลายประเทศที่วัดอัตราการตอบสนองของการบริโภคของหวานจากภาษีสรรพสามิต กลุ่มที่สาม ภาษีสินค้าฟุ่มเฟือย
ภาษีสุรา และ ภาษียาสูบ เป็นส่วนย่อยของภาษีสรรพสามิต รัฐบาลได้จัดแบ่งรายได้ภาษีสรรพสามิตให้ท้องถิ่นเช่นเดียวกัน แต่ส่วนแบ่งน้อยหรือไม่เป็นธรรม (ในมุมมองของคนท้องถิ่น) กล่าวคือ แบ่งให้ท้องถิ่น 10% ซึ่งเป็นเช่นนี้มานานแล้ว เพราะตราเป็นกฎหมาย ก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 หมายถึงกติกาแบ่งนี้กำหนดตั้งแต่ในศูนย์อำนาจ — แต่เมื่อกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น โอนภารกิจให้ท้องถิ่น คนท้องถิ่นจึงวิจารณ์ว่า ส่วนแบ่ง 90-10% ไม่เป็นธรรม
คนท้องถิ่นเรียกร้องให้ขยายฐานภาษีให้ท้องถิ่น เพื่อความเหมาะสมและเป็นธรรม พูดให้ชัดๆคือ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีธุรกิจเฉพาะ เนื่องจากในสภาพปัจจุบัน 100% เป็นรายได้ของรัฐบาล อีกนัยหนึ่งส่วนแบ่ง 100-0%
คนท้องถิ่นให้เหตุผลว่า เงินได้บุคคลธรรมดามาจากคนทำงานหลายล้าน คือมนุษย์เงินเดือนและผู้ประกอบการที่ไม่ได้จดทะเบียนนิติบุคคลซึ่งกระจายอยู่ในทุกจังหวัด ในแต่ละปีมีคนยื่นภาษี 9-10 ล้านคน แต่ส่วนน้อยประมาณ 40% เสียภาษี เพราะการคำนวณภาษี ประเมินรายได้บุคคลธรรมดา หักด้วยค่าใช้จ่าย และค่าลดหย่อน (หลายประเภท เช่น รายจ่ายเบี้ยประกันชีวิต เงินออมในกองทุนบางประเภท ฯลฯ) จึงเรียกว่าเป็น รายได้สุทธิที่นำไปคำนวณภาษี นอกจากนี้ยังกำหนดเงื่อนไขขั้นต่ำ (threshold effect) เช่น รายได้น้อยกว่า 2.5 แสนบาทไม่ต้องเสียภาษี ต่อเมื่อเกินระดับนี้จึงอยู่ในข่ายเสียภาษี
ภาษีเงินได้นิติบุคคลก็ทำนองเดียวกัน คำนวณจากรายได้สุทธิหรือกำไรของหน่วยธุรกิจ เป็นฐานภาษีคูณด้วยอัตราภาษี ซี่งมีหลายอัตรา ในอดีตอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลค่อนข้างสูง 35% แต่ปัจจุบันลดลงอย่างมากตามแนวโน้มประเทศอื่นๆ อัตราภาษีสูงสุดดูเหมือนไม่เกิน 20%
ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล เกิดจากการทำงาน-การมีรายได้ของมนุษย์เงินเดือนและผู้ประกอบการ ในจังหวัดต่างๆ ทั่วประเทศ แต่รัฐบาลเก็บทั้งหมดโดย อปท. ไม่มีส่วนแบ่งในภาษีนี้แต่อย่างไร-นี้เป็นจุดสำคัญที่คนท้องถิ่นเรียกร้องให้รัฐบาลทบทวน กติกาการแบ่งภาษี เป็นเรื่องใหญ่ระดับชาติ หมายถึงกำหนดให้กฎหมาย (รัฐธรรมนูญหรือ กม. เฉพาะ) การแบ่งภาษีสองตัวนี้ มีคำอธิบายตามหลักวิชาและเป็นหลักปฏิบัติในหลายสิบประเทศ เช่น จีน ญีปุ่น เยอรมนีสหรัฐอเมริกา ฯลฯ ล้วนมีระบบแบ่งภาษีเงินระหว่างรัฐบาล รัฐบาลท้องถิ่น หรือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเทศจีนซึ่งถือเป็นประเทศผู้นำและใกล้ชิดกับประเทศไทยมาช้านาน ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล แบ่งโดยใช้สูตร 60-40%
ในโอกาสที่จะยกร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญ และในหัวข้อที่ประชาชนให้ความสนใจอย่างมาก ขอเสนอว่า ในหมวดว่าด้วยการปกครองหรือการบริหารท้องถิ่น ย่อมบรรจุหลักการสำคัญ เช่น อปท. ทำบทบาทและภารกิจอย่างไร? อำนาจหน้าที่เป็นอย่างไร? การได้มาของผู้บริหารท้องถิ่นและสภาท้องถิ่น…ฯลฯ เป็นการสมควรเพิ่มข้อบัญญัติที่มาของรายได้ท้องถิ่น ข้อเสนอเจาะจงคือ “ฐานรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จาก ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสิ่งแวดล้อม และภาษีในรูปแบบอื่นเช่นภาษีธุรกรรมออนไลน์ … ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงสัดส่วนที่เหมาะสมระหว่างการบริหารส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น”
โดยทั่วไปข้อบัญญัติในกฎหมายรัฐธรรมนูญสะท้อนหลักการกว้างๆ ไม่เจาะจงอัตราส่วนเป็นตัวเลข จึงใช้คำกล่าวตามความเหมาะสม คำว่าเหมาะสมจำเป็นต้องตีความ ซึ่งในทรรศนะของผู้เขียนสามารถกำหนดได้ไม่ยากเย็นอะไร ทางหนึ่งโดยอาศัยงานวิจัย คำนึงหลักเกณฑ์รัฐบาลทำบทบาทอะไร ท้องถิ่นทำบทบาทอะไร สัดส่วนเท่าใด ตำราวิชาเศรษฐศาสตร์การคลังบัญญัติสองคำ คือ tax assignment = expenditure assignment ซี่งเป็นหลักการสำคัญที่นักเรียนวิชาการคลังต้องเข้าใจ หมายถึง การกำหนดภารกิจหมายถึงความจำเป็นต้องใช้จ่าย ขั้นต่อไปคือการออกแบบภาษีให้เหมาะสมกับรายจ่าย จึงกำหนดสูตรข้างต้น ผู้เขียนเชื่อว่าการกำหนดสัดส่วนที่เหมาะสมไม่ใช่เรื่องยากเย็น
และสามารถแสวงหาข้อยุติโดยคณะผู้เชี่ยวชาญมาจากส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่นและผู้ทรงคุณวุฒิ คล้ายคลึงกับสัดส่วนในคณะกรรมการกระจายอำนาจ นอกจากนี้ สัดส่วนอาจจะเปลี่ยนแปลงได้เมื่อเวลาผ่านไป ไม่จำเป็นต้องตายตัวเสมอไป
อีกวิธีการหนึ่งที่น่าสนใจคือ การให้ประชาชนลงประชามติ เช่น ฝ่ายวิชาการทำการบ้านมาแล้วได้ 3 สูตร สูตร A 60:40 สูตร B 70:30 สูตร C 80:20 แต่ละสูตรล้วนมีเหตุผลด้วยกันทั้งสิ้น แต่ยังไม่มีข้อยุติ ทางออกในสังคมประชาธิปไตย คือ รับฟังความคิดเห็นประชาชนเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด เทคโนโลยีในยุคปัจจุบันการรับฟังเสียงประชาชนทำได้ง่ายไม่ยาก การประมวลผลคะแนนก็รวดเร็ว ใช้เวลาไม่มาก และเป็นช่องทางที่จะให้ความรู้แก่ประชาชนในทางอ้อม ลองดูครับ
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
