อบต. และเทศบาลตำบล จัดตั้งขึ้นมาราวยี่สิบปีเศษให้บริการประชาชนและเติบโตตามนโยบายกระจายอำนาจ ส่วนใหญ่มีความเข้มแข็ง แต่ส่วนน้อยมีปัญหา อาจเป็นเพราะว่าขนาดเล็กเกินไปวัดจากจำนวนประชากรและ/หรือบ้านเรือน ความจริงสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) เสนอนโยบายให้ควบรวมท้องถิ่นขนาดเล็กตั้งแต่ปี พ.ศ.2558 แต่ไม่มีการปฏิรูปจริง ในโอกาสนี้ขอนำข้อคิดเห็นการควบรวมท้องถิ่นขนาดเล็ก เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประหยัดงบประมาณแผ่นดิน (เงินอุดหนุน) ประกอบกับข้อมูลสถิติประกอบตามสมควร
ก่อนอื่นอภิปรายคำว่าขนาดเล็กหมายความอย่างไร? ตัวชี้วัดน่าจะได้แก่จำนวนประชากร บ้านเรือน และขนาดพื้นที่ เล็กหรือไม่เล็กเป็นการเปรียบเทียบโดยอิงเกณฑ์ทั่วไป ค่าเฉลี่ยจำนวนประชากรของ อบต. เท่ากับ 6,761 คน เทศบาลตำบลเท่ากับ 7,429 คน รูปภาพที่ 1 แสดงการกระจายของจำนวนประชากร (ไม่แสดงส่วนที่เกินหนึ่งหมื่นคน) สะท้อนว่าส่วนใหญ่จำนวนประชากรเกินกว่า 5 พันคน เมื่อเห็นตัวเลขสถิติพอได้ข้อคิดเห็นว่าขนาดเล็กควรจะเป็นเท่าใด? ความเห็นแต่ละท่านไม่จำเป็นต้องเหมือนกัน
รูปภาพที่ 1 การกระจายของประชากร อบต.และเทศบาลตำบล
ถามต่อว่าไม่เข้มแข็งหรือไม่มีประสิทธิภาพหมายความอย่างไร? ก) ภาษีหรือค่าธรรมเนียมที่จะเก็บมีจำนวนน้อย รายได้จัดเก็บเองน้อย ข) ต้นทุนค่าบริหารแพง เพราะมีค่าใช้จ่ายคงที่ คือ บุคลากรและค่าใช้จ่ายดำเนินการประจำไม่สามารถปรับลดได้ ค) การจัดกิจกรรมต่างๆ ประชาชนที่จะเข้ามาร่วมงานน้อย ไม่คึกคัก เหมือนพื้นที่ขนาดใหญ่ ต้นทุนค่าจัดงานต่อหัว สูงลิ่วและคะแนน LPA มีแนวโน้มต่ำ ง) ภาระทางการคลังคือรัฐบาลต้องจัดสรรอุดหนุนสูงมาก ความจริงปัญหาขนาดเล็กเกินไป ไม่ได้เกิดกับท้องถิ่นเท่านั้น โรงเรียนขนาดจิ๋วนักเรียนไม่ถึงสิบคนมีจำนวนมาก คุณภาพการศึกษาต่ำเพราะว่าครู 1-2 คน ไม่ครบสาระวิชา ถ้าต้องเพิ่มครูเช่นครู 6 คนต่อนักเรียน 10 คน ต้นทุนสูงจนไม่สามารถปฏิบัติได้
รูปภาพที่ 2 แสดงตัวอย่าง อปท. ขนาดจิ๋วประชากรน้อยกว่า 1,501 คน พบว่ามีจำนวน 35 แห่ง จำนวนหนึ่งเป็นพื้นที่เกาะ
ถือว่าเป็นเงื่อนไขพิเศษไม่อยู่ในข่ายควบรวม ส่วน อบต. หรือเทศบาลตำบลขนาดเล็กบนพื้นที่บกน่าจะนำมาเป็นโจทย์วิจัยว่า สมควรจะควบรวมหรือไม่? อย่างน้อยมีสองมุมมอง จากเบื้องบน ควบรวมแล้วจะประหยัดงบประมาณได้เพียงไร กำลังคนส่วนเกินจะโอนย้ายไปแห่งใด บริการสาธารณะจะดีขึ้นหรือคึกคักหรือไม่? ปัจจุบันนี้สำนักงบประมาณเป็นผู้จัดสรรเงินอุดหนุนตรงให้ อปท. คาดว่าคงได้นำมาเป็นข้อพิจารณา มุมมองจากข้างล่าง–คนท้องถิ่นมีความคิดเห็นอย่างไร? ส่วนนี้ก็ต้องนำมาพิจารณาด้วย กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้ออกระเบียบการควบรวมท้องถิ่นขนาดเล็ก มาตรา 41 ตรี สภาตำบล หรือองค์การบริหารส่วนตำบลอาจรวมกับหน่วยการบริหารส่วนท้องถิ่นอื่นที่มีเขตติดต่อกันภายในเขตอำเภอเดียวกันได้ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเขตตำบลนั้น
เพื่อสะท้อนภาพรวมทั่วประเทศ ขอนำสถิติประกอบการพิจารณา ในตารางที่ 1 สมมุติเกณฑ์ขั้นต้นว่าประชากรน้อยกว่า 3 พันคนอยู่ในข่ายควบรวม ประเด็นวิจัยควรครอบคลุมเรื่องใด? หนึ่ง วิจัยความต้องการประชาชนว่าพอใจสภาพเช่นนี้หรือควบรวมกับ อปท. ข้างเคียง เช่น เทศบาลขนาดใหญ่ที่บริเวณติดต่อกัน อาจจะได้รับบริการที่ดีขึ้น สอง วิจัยด้านการบริหารจัดการ-การเงิน-บัญชีทรัพย์สินหนี้สินทุน หากควบรวมเข้าด้วยกันจะเกิดการประหยัดจากขนาดตามหลักทฤษฎีหรือไม่
การสร้างแรงจูงใจให้ควบรวม โดยให้เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ (สมมุติว่าอุดหนุน 3 ปี) น่าจะเป็นทางออก หมายถึงให้กับหน่วยงานท้องถิ่นขนาดเล็กที่ประสงค์จะเข้ากระบวนการ เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายขั้นตอนต่างๆ ก) การเจรจาหาทางเลือกว่าใครควรควบกับใคร? ข) รณรงค์ให้ประชาชนทราบรับฟังความคิดเห็น ค) สนับสนุนค่าใช้จ่ายการลงประชามติ ง) สนับสนุนค่าใช้จ่ายการบริหารบัญชี การโอนทะเบียนทรัพย์สิน การจัดทำแผนที่ภาษีชุดใหม่ ฯลฯ จ) เตรียมการด้านบุคลากร อาจจะมีคนขอโอนย้ายไปที่อื่น น่าทดลองครับ
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
พิชิต รัชตพิบุลภพ
ดารุณี พุ่มแก้ว
