ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ปี 2563 ส่งผลต่อความเปลี่ยนแปลงการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (เทศบาล อบต.) ทั้งหมด ซึ่งมีอำนาจหน้าที่จัดเก็บภาษีนำมาเป็นรายได้สำหรับจัดบริการสาธารณะ ผลของการเปลี่ยนแปลงมีทั้งส่วนที่ดีและส่วนด้อยที่สมควรบันทึก ส่วนที่ดีคือการขยายจำนวนผู้เสียภาษีและการจัดทำแผนที่ภาษีเพื่อเป็นฐานข้อมูล แต่ต้องยอมรับว่าอาจจะมีส่วนด้อยบางประการ จึงข้อตั้งข้อสังเกตโดยฉพาะอย่างยิ่งที่อาจทำให้รู้สึกไม่เป็นธรรม ข้อสังเกตนี้เกิดจากการทำงานวิจัยนำฐานข้อมูลแผนที่ภาษีในหลายหัวเมือง ขอขอบคุณผู้บริหารท้องถิ่นและเจ้าหน้าที่การคลังหลายท่านที่ร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นมา ณ โอกาสนี้
ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีส่วนดีหลายประการ เป้าประสงค์ของกฎหมายต้องการขยายฐานภาษีให้กับ อปท. (เทศบาล และ อบต.) โดยจัดเก็บบนฐานที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง แทนกฎหมายเดิม (ภาษีโรงเรือนและที่ดิน) ซึ่งเก็บบนฐานค่าเช่า (หรือค่ารายปี) หรือภาษีบำรุงท้องที่ (ที่ดินที่ปราศจากโรงเรือนอาคารส่วนใหญ่คือที่นาที่ไร่) หลักการเดิมคือเก็บภาษีจากทรัพย์สินที่มีรายได้เชิงพาณิชย์ แต่ภายใต้กฎหมายใหม่เก็บจากมูลค่าทรัพย์สินหน่วยงานปฏิบัติคือ เทศบาล และ อบต. ได้ปรับเปลี่ยนวิธีการคำนวณ บันทึกข้อมูลเป็นรายแปลงและสิ่งปลูกสร้าง วัดขนาดพื้นที่ใช้สอย ประเมินมูลค่าของทรัพย์สิน คำนวณค่าลดหย่อนหรือยกเว้นตามกฎหมาย การปรับปรุงแผนที่ภาษีนับว่าเป็นเรื่องดีและช่วยขยายองค์ความรู้การประเมินทรัพย์สิน
อย่างไรก็ตาม มีผลลัพธ์ที่ผิดคาด ทำให้ อปท. เสียผลประโยชน์ อาจจะไม่เหมาะสม หรือกระทั่งเกิดความรู้สึกความไม่เป็นธรรม ดังจะอภิปรายต่อไป
หนึ่ง ภาษีที่ อปท. จัดเก็บจากห้างสรรพสินค้าขนาดใหญ่ เดิมเก็บบน “ค่ารายปี” ห้างร้านขนาดใหญ่เคยชำระภาษีให้แก่เทศบาลหรือ อบต. เป็นหลักล้านบาทต่อปี แต่ภายใต้กฎหมายใหม่จัดเก็บจากห้างสรรพสินค้าลดลง เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น ก) เดิมการประเมินภาษีของห้างสรรพสินค้า คำนวณจากค่าเช่าร้านค้าย่อยต่างๆ จำนวนมาก (อิงหลักฐานสัญญาเช่น) เช่น ห้างสรรพสินค้าที่มีรายได้จากค่าเช่าปีละ 20 ล้านบาท เมื่อประเมินภาษี 20 * 0.125 = 2.5 ล้านบาท อัตราภาษีเดิม 12.5% ข) ภายใต้ภาษีแบบใหม่คำนวณภาษีประเมินจากที่ดินและอาคาร สมมุติว่าพื้นที่ใช้สอย 10,000 ตารางเมตร (100 x 100 เมตร) ราคาประเมิน 8 พันบาทต่อตารางเมตร มูลค่าเท่ากับ 80 ล้าน (ยังไม่หักค่าเสื่อม) หลังจากหักค่าเสื่อมอาจจะเหลือเพียง 40 ล้านบาท เมื่อคูณกับอัตราภาษีใหม่ 0.02 หรือ 0.03 ภาระภาษีเหลือเพียง 8 แสนบาทหรือ 1.2 ล้านบาท แล้วแต่กรณี
ข้อวิจารณ์ ภาษีตัวใหม่ทำให้เจ้าของทรัพย์สินขนาดเล็กจำนวนมากซึ่งเคยไม่ต้องเสียหรือจ่ายในอัตราต่ำ ภาระภาษีกลับเพิ่มขึ้น แต่ห้างร้านขนาดใหญ่ซึ่งมีกำลังเงินสูงเคยเสียภาษีเป็นหลักล้านบาท ภาระภาษีตัวใหม่กลายเป็นหลักแสนบาท (ลดลง 3-4 เท่าตัว) ทำให้มองว่าเป็นภาษีถอยหลัง (regressive tax)
สอง ในอดีตการประเมินภาษีจากค่าเช่าหรือค่ารายปี ซึ่งจะปรับเปลี่ยนแปลงตาม “ภาวะตลาด” ราคาค่าเช่าแปรผันตามภาวะเศรษฐกิจ เมืองใหม่ค่าเช่าแพงเมืองเล็กหรือพื้นที่ยังไม่เจริญค่าเช่าจะลดหลั่นลงมา เมื่อในภาษีตัวใหม่-มูลค่าทรัพย์สินลดลงตามค่าเสื่อมราคา (จำนวนปีที่ใช้งาน) ดังนั้น ภาระภาษีจากห้างร้านเหล่านี้จะลดลง เปรียบเทียบกับภาษีแบบเดิมค่าเช่ามีแนวโน้มปรับเพิ่มขึ้นมากกว่าจะลดลง
สาม ในการประเมินมูลค่าสิ่งปลูกสร้าง ราคากลาง มักจะไม่สมจริง เช่นราคาประเมิน 6-8 พันบาทต่อตารางเมตรตามประเภท (บ้านร้านค้าโรงแรม) แต่ในความเป็นจริงราคาบ้านหรือสิ่งปลูกสร้างระหว่างคนจน-คนรวยแตกต่างกันหลายเท่าตัว บ้านคนรวยที่ใช้วัสดุชั้นดีเลิศในการก่อสร้าง ราคาแพงกว่าบ้านคนจนหลายเท่าตัว แต่เมื่อประเมินโดยอิงราคากลางเท่ากัน คนรวยจ่ายภาษีเท่ากับคนจน ดังนั้น ภาระภาษี (ร้อยละของรายได้) ของคนรวยต่ำกว่าคนจน เป็นข้อติติงลักษณะภาษีถอยหลัง
สี่ การกำหนดค่าลดหย่อนที่อยู่อาศัยไม่เกิน 50 ล้านบาท ให้ได้รับการยกเว้น (tax threshold) เป็นมาตรการช่วยเหลือที่เอื้อประโยชน์คนรวยอย่างแท้จริง ขัดแย้งกับหลักการภาษี คือ “หลักความสามารถ” (ability to pay principle) หรือ “หลักผลประโยชน์” (benefit principle) ที่อยู่อาศัยของคนรวยควรเสียภาษีให้สังคมมากกว่าคนจน แต่ภายใต้ข้อยกเว้นนี้บ้านอยู่อาศัยทั้งหมดหรือเกือบทั้งหมดได้รับการยกเว้น ความจริงถ้าหากปรับลดให้เหลือ 10-20 ล้านบาท น่าจะสมจริงมากกว่า เป็นการส่งสัญญาณว่าต้องการยกเว้นให้คนจนหรือระดับปานกลาง และจะเก็บภาษีจากที่อยู่อาศัยเกินกว่าอัตรายกเว้น
จากการสัมภาษณ์หน่วยงานเทศบาลหลายแห่ง ได้รับข้อร้องเรียนต่อปัญหาความยุ่งยากภาคปฏิบัติซึ่งทำให้การบันทึกฐานภาษีไม่ครบถ้วน โดยเฉพาะ อปท. ที่พื้นที่กว้างใหญ่ > 30 ตารางกิโลเมตร จำนวนแปลงที่ดินย่อมมีจำนวนมาก (หลายหมื่นแปลง) การสำรวจแปลงที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างให้ครบถ้วนใช้เวลาดำเนินการหลายปี ในขณะที่คนปฏิบัติงานสำรวจของ อปท. จำนวนจำกัด ภายใต้กฎหมายใหม่ เทศบาล/อบต. มีหน้าที่ทำบันทึกข้อมูลแจ้งเจ้าของทรัพย์สิน มีค่าใช้จ่ายและค่าโสหุ้ยสูงแต่ภาษีที่จะจัดเก็บบางกรณีต่ำมากหรือไม่คุ้มค่าใช้จ่าย ความตั้งใจที่จะดำเนินการไม่ครบถ้วนอาจจะน้อยและมีแปลงที่ดินตกหล่น อีกประการหนึ่งแปลงที่ดินมีกรรมสิทธิ์ โฉนด โฉนดตราจอง “น.ส.3” หรือประเภทอื่นๆ ไม่มีราคาประเมิน
ที่ดินว่างเปล่าหรือไม่ได้ทำประโยชน์มีจำนวนไม่น้อย แต่เมื่อกฎหมายกำหนดอัตราภาษีกรณีนี้สูงมาก ย่อมส่งผลเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้คน เห็นหลักฐานเชิงประจักษ์ในเขตเมืองที่เจ้าของไม่ได้ตัดสินใจทำประโยชน์ โดยปลูกกล้วยมะนาวหรือต้นไม้อื่นๆ เพื่อเลี่ยงการเสียภาษี ดังนั้นเจตนารมณ์ที่จะเก็บภาษีที่ดินว่างเปล่าคงจะได้บังเกิดผลและไม่แน่ใจว่าเป็นผลดีต่อส่วนรวมจริงหรือไม่ สะท้อนว่าพฤติกรรมมนุษย์ตอบสนองต่อนโยบายภาษี (endogenous behavior) ความจริงสิ่งที่เรียกว่า “พื้นที่ว่างเปล่า” นั้นหากพิจารณาให้ถ่องแท้อาจจะมีคุณประโยชน์ในด้านนิเวศวิทยาหรือสภาพสิ่งแวดล้อม ตัวอย่างเช่น พื้นที่ลุ่ม แอ่งน้ำรองรับน้ำทิ้งจากชุมชน มีหญ้ารกหรือต้นไม้ที่ขึ้นเองตามธรรมชาติ หรือพื้นที่แก้มลิงตามธรรมชาติ ความจริงเป็นของดีต่อสภาพสิ่งแวดล้อม ถึงแม้ว่าจะสร้าง “มูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ” แต่ภายใต้กฎหมายใหม่มองเห็นว่าพื้นที่ว่างเปล่าควรถูกกำจัด อาจเป็นโลกทัศน์ที่แคบเกินไป และเอาเข้าจริงพื้นที่ว่างเปล่ากลายเป็นพื้นที่ปลูกกล้วยหรือพืชชนิดอื่นที่เคยคิดว่าท้องถิ่นจะเก็บ
ภาษีได้–กลับไม่เป็นจริง
ข้อเขียนนี้มิได้มีเจตนาเสนอความคิดเชิงตำหนิว่ากฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ไม่ดีหรือใช้การไม่ได้ แต่เสนอข้อวิจารณ์จุดอ่อนบางประการ เพื่อนำไปปรับปรุง การออกแบบกฎหมายคล้ายคลึงกับการออกแบบแปลนบ้าน เมื่อเริ่มต้นเราคิดว่าดีที่สุดแล้ว แต่เมื่อใช้งานจริงไม่เป็นเช่นนั้น แปลนบ้านหรือแปลนอาคารจึงต้องปรับแก้ไขเมื่อดำเนินการจริง กฎหมายก็เช่นเดียวกันก่อนประกาศใช้
คิดว่าดีแล้วเหมาะสม แต่หลังใช้งานเมื่อความจริงประจักษ์ว่ามีจุดอ่อน มีรูรั่ว หรือความรู้สึกไม่เป็นธรรม (ส่วนหลังนี้เป็นเรื่องอ่อนไหว) ควรทบทวน รับฟังคนท้องถิ่นและผู้ปฏิบัติงานให้มากเข้าไว้
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
พิชิต รัชตพิบุลภพ
ณัฐพล สร้อยสมุทร
ดารุณี พุ่มแก้ว
ภาวิณี สตาร์เจล
