เครื่องมือของกฎหมาย หรือกฎหมายเป็นเครื่องมือ

เหตุการณ์ในบ้านเมืองช่วงนี้ทำให้ระลึกถึงคำสอนของครูบาอาจารย์ที่เคารพท่านหนึ่งในวงการกฎหมายมหาชน ที่ท่านจะย้ำเตือนในนักศึกษาของท่านว่า “อย่าลืมว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ได้ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ หากแต่เป็นเครื่องมือของกฎหมาย”

เพราะเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลาย หรือแม้แต่พวกเราก็ตามที่ยังเข้าใจสับกันเป็นว่า “กฎหมายเป็นเครื่องมือในการปฏิบัติหน้าที่ (หรือทำงาน) ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ” ไปเสียอีก

เมื่อย้อนกลับไปสู่ความคิดของ “หลักนิติรัฐ” ซึ่งได้แก่หลักการปกครองโดยกฎหมายนั้นมีรากฐานมาจากการจำกัดการใช้อำนาจโดยอำเภอใจของบุคคลผู้ทรงอำนาจ จึงเกิดเป็นแนวคิดว่าการปกครองที่ชอบธรรมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของผู้คนนั้นจะต้องเป็นการปกครองโดย “กฎหมาย” มิใช่ “ตัวบุคคล”

“กฎหมาย” คือกฎเกณฑ์หรือข้อกำหนดนามธรรมที่วางหลักเกณฑ์ทั่วไปเอาไว้โดยไม่มุ่งหมายจะใช้บังคับแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือกรณีใดกรณีหนึ่งโดยจำเพาะเจาะจง ซึ่งแตกต่างจากคำสั่งของผู้ทรงอำนาจปกครอง
ในโลกยุคโบราณที่การให้คุณให้โทษใดต่อผู้คนภายใต้อำนาจรัฐเป็นเรื่องกรณีต่อกรณี เช่นขุนนางนี้เป็นคิดคดเป็นกบฏให้ฟันคอริบเรือน หรือให้นายวาณิชย์คนนี้ได้สัมมปทานผูกขาดขายของนี้ไปสี่ชั่วโคตร ในทางตรงข้าม กฎหมายจะไม่มีชื่อใครเขียนไว้ หากจะกำหนดไว้สำหรับ “ผู้ใด” ที่มีสภาวะหรือมีการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งที่หากต้องตรงกับเงื่อนไขหลักเกณฑ์ที่กฎหมายเรื่องนั้นกำหนดไว้ ก็จะมีสิทธิ หน้าที่ ภาระ หรือแม้แต่ทัณฑ์โทษเอาแก่ผู้นั้นหรือกรณีที่ต้องเกณฑ์เช่นนั้น

ทั้งนี้ การปกครองโดยกฎหมายถือว่าสมบูรณ์ได้ก็ต่อเมื่อกฎหมายนั้นออกมาด้วยความเห็นชอบร่วมกันของผู้คนที่จะถูกบังคับอยู่ภายใต้กฎหมายนั้น ตามทฤษฎีสัญญาประชาคมที่ว่ามนุษย์ทั้งหลายต่างสละสิทธิเสรีของตนเข้าไว้เพื่อตกลงอยู่ร่วมกันเป็นสังคม กฎหมายคือข้อตกลงเช่นว่านั้นเอง

แล้วกฎหมายจะมาปกครองมนุษย์ที่รวมกันเป็นชาติรัฐประเทศได้อย่างไร ในเมื่อกฎหมายนั้นไม่มีตัวตน ไร้ชีวิตจิตใจ เป็นเพียงข้อสมมุตินามธรรมที่สมัยก่อนอาจจะบัญญัติไว้ในศิลา กระดาษ หรือปัจจุบันกฎหมายก็ไปอยู่ในรูปแบบข้อมูลในสื่อดิจิทัล ก็ยิ่งกลายเป็นสิ่งไร้ตัวตนจับต้องไม่ได้เข้าไปอีก

เพื่อให้ “กฎหมาย” นั้นออกมาปกครองในโลกอัตวิสัยอย่างเป็นรูปธรรม จึงต้องอาศัย “เรือนร่าง” ของมนุษย์เป็นผู้ทำให้มันปรากฏเป็นตัวตน “มนุษย์” ผู้ทำให้กฎหมายนั้นปรากฏขึ้นและสามารถใช้ปกครองมนุษย์ที่มารวมเป็นสังคมรัฐได้นั้น คือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” นั่นเอง

การกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐนี้เองจึงเป็นการกระทำของกฎหมายที่แสดงออกมาผ่านทางตัวคนผู้เป็นเจ้าหน้าที่ โดยไม่จำเป็นต้องอาศัยเจตจำนงอะไรอันเป็นส่วนตัวของบุคคลนั้นด้วย นั่นคือเขาไม่จำต้องรักความสะอาดจึงไปไล่จับคนทิ้งขยะเรี่ยราดมาปรับเงิน แต่เป็นกฎหมายนั้นต่างหากที่มีเจตนารมณ์เช่นนั้น และมาอาศัยเรือนร่างของเขาให้ดำเนินการให้ตามองค์ประกอบและเงื่อนไขของกฎหมาย

ในกฎหมายทุกฉบับจึงต้องกำหนดตัวบุคคลผู้ “รักษาการตามกฎหมาย” นั้นเอาไว้ ซึ่งหมายความว่า ให้บุคคลผู้มีตำแหน่งหน้าที่ที่ระบุไว้นั้น “รักษา” ให้ “การต่างๆ” เป็นไป “ตามที่กฎหมายฉบับนั้นกำหนด” ซึ่งในทางราชการก็จะมีการกระจายถ่ายมอบหน้าที่และอำนาจลงไปตามลำดับสายบังคับบัญชาที่กำหนดไว้ในกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินกันไปในรายละเอียด

แนวคิดที่ว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นเป็นเพียงผู้ที่ถูกกฎหมายเคลื่อนขับนี้เอง การกระทำอันใดก็ตามไม่ว่าจะดีร้ายที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำไป หากเป็นไปตามเงื่อนไขของกฎหมายภายในเขตขอบอำนาจหน้าที่และกระทำโดยสุจริตแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นก็ไม่ต้องทั้ง “รับผิด” และ “รับชอบ” ใดๆ เพราะในเวลาที่เขาทำเรื่องนั้นในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐ เขาคือร่างกายที่กฎหมายมาอาศัยและใช้อำนาจผ่านเขาซึ่งเป็นบุคคลเท่านั้น ถือไม่ได้ว่าเขาทำไปด้วยเจตจำนงหรือเป้าประสงค์แห่งตนเอง

ทั้งหมดนี้คือหลักการแบบอุดมคติของการปกครองโดยกฎหมาย หรือ “นิติรัฐ” แต่เรื่องนี้ก็ออกจะมีลักษณะเป็นปฏิทรรศน์ หรือพาราด็อกซ์ (Paradox) ที่ย้อนแย้งกันอยู่ เพราะแม้ว่าโดยหลักการแล้วจะถือว่ากฎหมายจะกำหนด “หน้าที่” เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมี “อำนาจ” แต่การจะปฏิบัติ “หน้าที่” ได้ก็จะต้องมี “อำนาจ” ก่อนเช่นกัน ที่สำคัญคือในที่สุดแล้ว บุคคลผู้เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็จะเป็นผู้ถืออำนาจตามกฎหมายนั้นๆ ไว้ตามความเป็นจริงอยู่ดี

ดังนั้น จึงเป็นไปได้เสมอที่จะเกิดกรณีกลับกัน คือแทนที่จะเป็นการปกครองโดยกฎหมายซึ่งแสดงออกผ่านเครื่องมือคือตัวเจ้าหน้าที่ แต่กลับกลายเป็นการปกครองโดยตัวเจ้าหน้าที่ซึ่งใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ

เกณฑ์ที่จะใช้แยกความแตกต่างระหว่างการที่กฎหมายทำงานผ่านเจ้าหน้าที่ หรือเจ้าหน้าที่ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือตอบสนองเป้าประสงค์ส่วนตนนั้น ก็คือการพิจารณาว่าการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่นั้นสอดคล้องต่อเจตนารมณ์แห่งกฎหมายนั้นหรือไม่

กฎหมายแต่ละฉบับจะมีเจตนารมณ์ของมันเอง เช่นกฎหมายอาญาในแต่ละเรื่องจะมี “คุณธรรม” ที่กฎหมายมุ่งจะคุ้มครองเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมในเรื่องที่กำหนดนั้น หรือกฎหมายปกครองแต่ละเรื่องก็จะมีวัตถุประสงค์แห่งกฎหมายที่ประสงค์จะให้บรรลุผลในแต่ละเรื่อง กฎหมายในยุคหลังๆ ยิ่งหยั่งทราบเจตนารมณ์ได้ง่ายขึ้นเมื่อมีการประกาศเหตุผลและวัตถุประสงค์ที่มุ่งหมายในการประกาศใช้กฎหมายไว้ในหมายเหตุท้ายกฎหมายทุกฉบับอยู่แล้ว

วัตถุประสงค์ที่มุ่งหมายของกฎหมายนี้เองที่จะเป็นตัวตัดสินว่าการกระทำของเจ้าหน้าที่ ซึ่งเป็นปัญหาต้องสงสัยนั้นเป็นการที่เจ้าหน้าที่กระทำไปตามหน้าที่ในฐานะเครื่องไม้เครื่องมือของกฎหมาย หรือเพียงอ้างกฎหมายเพื่อใช้เป็นเครื่องมือตอบสนองต่อเจตจำนงอื่นของตน นั่นคือ พฤติการณ์และผลลัพธ์แห่งการกระทำที่ปรากฏออกมานั้น ได้ตอบสนองหรือยังตอบสนองวัตถุประสงค์แห่งกฎหมายนั้นหรือไม่

หรือหากจะใช้สำนวนในกฎหมายอาญาที่คุ้นเคยกว่า คือหลัก “กรรมเป็นเครื่องชี้เจตนา”

เอาตัวอย่างจากเรื่องจริงก็เช่นการใช้อำนาจตามพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินในปัจจุบัน ที่กำหนดให้อำนาจเจ้าหน้าที่ต่างๆ นานา ทั้งการห้ามออกนอกเคหสถานในระหว่างเวลาที่กำหนด การห้ามจัดกิจกรรมที่มีความเสี่ยงต่อการแพร่โรค และมาตรการอื่นๆ นั้น การใช้อำนาจดังกล่าวอาศัยอำนาจตามข้อกำหนดอันมีอำนาจที่สืบเนื่องจากการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินทั่วราชอาณาจักรที่เริ่มตั้งแต่วันที่ 26 มี.ค.2563 ลากยาวจนถึงปัจจุบัน

“เจตนารมณ์” ของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าว ซึ่งได้กล่าวย้ำอยู่ทุกครั้งเมื่อมีการต่ออายุคงสถานะสถานการณ์ฉุกเฉิน และเมื่อออกคำสั่งหรือข้อกำหนดต่างๆ คือ “เพื่อป้องกันการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019”

เช่นนี้ การใช้อำนาจของรัฐใดๆ ทั้งที่เป็นการควบคุมบังคับต่อประชาชน หรือที่เป็นการบังคับใช้กฎหมาย
เอาโทษให้บุคคลที่ฝ่าฝืนข้อกำหนดดังกล่าวนั้น สุดท้ายแล้วจะต้องให้คำตอบได้ว่า นั่นเป็นไปเพื่อในที่สุดจะเป็นการป้องกันการแพร่ระบาดของไวรัสที่ว่าหรือไม่

เช่นการดำเนินคดีกับผู้ที่ฝ่าฝืนคำสั่งห้ามชุมนุมจัดกิจกรรมที่มีความเสี่ยงต่อการแพร่โรค ก็ต้องปรากฏชัดแจ้งแน่ใจหรือรับฟังได้ต่อวิญญูชนเสียก่อนว่าการจัดกิจกรรมที่เป็นปัญหานั้นมีความเสี่ยงต่อการแพร่เชื้อไวรัสหรือไม่ นอกจากนี้ ยังต้องเปรียบเทียบด้วยว่า มีความพยายามใช้กฎหมายในลักษณะเดียวกันกับ “ทุกกิจกรรม” ที่มีลักษณะเดียวกับกิจกรรมที่ห้ามจัดและดำเนินคดีต่อผู้ฝ่าฝืนนั้นหรือไม่

จริงอยู่ว่า ข้ออ้างข้อเถียงประเภท “คนนั้นก็ทำผิดทำไมไม่ไปจับ” นั้นจะเป็นข้อแก้ตัวที่ฟังไม่ได้ในทางกฎหมาย เพราะถ้าการกระทำนั้นเป็นความผิดแล้วย่อมผิดอยู่ในตัวแล้วไม่เกี่ยวกับว่าคนอื่นที่กระทำความผิดด้วยจะถูกดำเนินคดีหรือบังคับตามกฎหมายหรือไม่ แต่นั่นก็เป็นการฟังไม่ขึ้นเฉพาะในส่วนของผู้กระทำความผิด แต่สำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว การที่มุ่งใช้กฎหมายในเรื่องใดเฉพาะกับบางกรณี แต่ในกรณีอื่นที่มีลักษณะไม่ผิดกันกลับไม่ดำเนินการอะไรอันเป็นการเลือกปฏิบัติ ก็ย่อมชี้ให้เห็นเจตนาได้ว่า

การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐนั้นมิได้เป็นไปเพื่อให้กฎหมายนั้นบรรลุผล เพราะถ้าเป็นเช่นนั้น กรณีใดๆ ก็ตามที่มีลักษณะเดียวกันก็ย่อมต้องถูกบังคับใช้กฎหมายนั้นเต็มกำลังในลักษณะเดียวกัน เพื่อให้
สัมฤทธิผลตามกฎหมายมากที่สุด

ถ้าการชุมนุมกันเพื่อต่อต้านรัฐบาลเป็น “กิจกรรมที่มีความเสี่ยงต่อการแพร่โรค” การชุมนุมเพื่อสนับสนุนรัฐบาลก็ต้องเป็นกิจกรรมต้องห้ามด้วยเช่นกัน เพราะสาระไม่ได้อยู่ที่วัตถุประสงค์แห่งการชุมนุม แต่อยู่ที่รูปแบบการชุมนุมว่าจะเสี่ยงต่อการแพร่เชื้อไวรัสต่อไปหรือไม่ต่างหาก เช่นนี้ถ้ากิจกรรมแบบแรกมีการจับบังคับใช้กฎหมายอย่างรุนแรง แต่กิจกรรมแบบหลังไม่เคยถูกดำเนินการในลักษณะนั้นเลย ก็แปลว่าผู้ใช้กฎหมายนั้นไม่ได้เป็นเครื่องมือของกฎหมายในการยุติกิจกรรมที่เสี่ยงต่อการแพร่โรค แต่เป็นเพียงการอ้างใช้ข้อกฎหมายดังกล่าวเพื่อหยุด “กิจกรรม” บางอย่างที่พวกเขาไม่พึงประสงค์เพียงเท่านั้น

นอกจากนี้แล้ว พฤติการณ์แห่งการใช้อำนาจ ก็ยังเป็นเครื่องบ่งชี้ได้เช่นกัน

เรื่องนี้ก็ขอให้วิญญูชนไปพิจารณาดูก็แล้วกันว่า การตามล่าตามล้างผู้ที่ฝ่าฝืนกฎหมายที่ว่าด้วยการป้องกันโรคระบาดถึงขนาดประทุษร้ายหรือจะเอาชีวิต ขนาดใช้อาวุธอย่างรุนแรงเท่าที่มีอำนาจ หรือที่ลุแก่อำนาจขนาดขับรถไล่ชนนั้น เป็นพฤติการณ์แห่งการใช้อำนาจที่ตอบสนองเพื่อให้กฎหมายดังกล่าวบรรลุผลแล้วจริงหรือ

ทั้งหมดนี้คือเครื่องมือที่จะช่วยเราหยั่งทราบว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นเป็นเครื่องมือของกฎหมายอย่าง
ที่ควรจะเป็น หรือเพียงใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือเพื่อตอบสนองวัตถุประสงค์บางอย่างของตน

อีกทั้งดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่าเหตุที่กฎหมายไม่ถือโทษหรือเรียกร้องความรับผิดใดๆ จากเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ใช้อำนาจตามหน้าที่โดยชอบของตนนั้น เป็นเพราะถือว่าการใดที่เกิดจากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่นั้นไม่ใช่
เรื่องเฉพาะตัวของเจ้าหน้าที่ แต่เมื่อกลับกลายเป็นว่าเจ้าหน้าที่นั้นล่วงใช้เจตนาของตนเอง หรือรับใช้เจตจำนงใดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเสียแล้ว เขาย่อมปฏิเสธความรับผิดไปไม่ได้ และยิ่งการใช้ “กฎหมาย” ที่เป็นอำนาจมหาชนเป็นเครื่องมือเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ส่วนบุคคลแล้ว ความรับผิดและโทษก็ยิ่งหนักหนาตามมาเท่านั้น

กรณีนี้รวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ยอมทำตามคำสั่งที่รู้ชัดแล้วว่าเป็นไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย หรือลุแก่อำนาจสมอ้างไปตามคำสั่งเช่นนั้นไปอย่างมีเจตนาร่วมกันด้วย ซึ่งกรณีนี้ก็ไม่ต่างจากการเป็นตัวการร่วมกันในการกระทำความผิด และความผิดดังกล่าวก็มีอายุความยาวนานพอที่จะรอสายลมแห่งความเปลี่ยนแปลงพัดคืนหวนมาชำระสะสางได้ด้วยในกาลต่อไป

พึงระวังว่าบทเรียนมากมายในโลกแห่งอำนาจตามความเป็นจริงที่ผู้สั่งการอันมิชอบ ซึ่งควรถูกลงโทษหรือต้องรับผิดที่แท้จริงอาจจะลอยนวลพ้นเงื้อมมือของกฎหมายไปได้ด้วยอำนาจและอิทธิพลอันเป็นการส่วนตัว แต่ผู้ที่ปฏิบัติตามคำสั่งนั้นที่มีภูมิคุ้มกันต่ำกว่าต่างหากที่จะต้องรับผิดไปเต็มๆ อย่างที่อ้างว่า “นายสั่ง” ก็ไม่รู้ว่านายไปอยู่เสียตรงไหนแล้ว

กล้า สมุทวณิช

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon

บทความก่อนหน้านี้ศธ.แจงไทม์ไลน์ยิบ ฉีดไฟเซอร์นักเรียน 12-18 ปี จี้ ร.ร.เร่งทำความเข้าใจพ่อแม่
บทความถัดไปTPCH มองครึ่งปีหลังโดดเด่น จ่อ COD สยาม พาวเวอร์ ไตรมาส 4 หนุนกำลังผลิตไฟฟ้าสิ้นปี 64 แตะ 116.3 เมกะวัตต์