(ผู้เขียนเสนอไปแล้ว 2 ตอน คือ ช่วงแรก นโยบายเศรษฐกิจใหม่ (2510-2534) และช่วงที่สอง นโยบายแรงงานต่างชาติ (2535-2553) วันนี้เป็นช่วงที่สาม)
ช่วงที่สาม ยุทธศาสตร์แรงงานต่างชาติ 6P และการปรับยุทธศาสตร์ (2554-2563)
เมื่อสิงหาคม 2554 มาเลเซียยกเครื่องนโยบายและการบริหารจัดการแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายด้วยยุทธศาสตร์ขนาดใหญ่และสมบูรณ์แบบเพื่อใช้นโยบายผ่อนปรนที่เรียกว่ายุทธศาสตร์ 6P ตามภาษามาเลเซียคือ Pendaftaran-การขึ้นทะเบียน Pemutihan-การทำให้ถูกกฎหมาย Pengampunan-การนิรโทษกรรม Pemantauan-การเฝ้าติดตาม Penguatkuasaan-การบังคับใช้กฎหมาย และ Pengusiran-การเนรเทศ
วัตถุประสงค์ของ 6P คือเพื่อสอบจำนวน ขึ้นทะเบียน และจัดระเบียบแรงงานต่างชาติ และเพื่อตรวจสอบว่าแรงงานต่างชาติทำงานในสาขาที่รัฐอนุญาตหรือไม่ (การก่อสร้าง การผลิต สวนยาง/ปาล์มน้ำมัน เกษตรและบริการ) เริ่มจากการขึ้นทะเบียนและบันทึกข้อมูลอัตลักษณ์บุคคล (biometrics) ของแรงงานเปิดโอกาสให้แรงงานที่ถูกจับกุมได้ขึ้นทะเบียนให้ถูกกฎหมายขณะที่ให้แรงงานที่ไม่ผ่านการตรวจโรคหรือไม่ผ่านการสอบประวัติอาชญากรรม หรือเหตุผลอื่นๆ กลับประเทศโดยสมัครใจ
ข้อมูลอัตลักษณ์บุคคลของแรงงานต่างชาติจะช่วยให้สามารถควบคุมแรงงานต่างชาติได้ดีขึ้นและจะช่วยแก้ปัญหาสังคม อาชญากรรม และการคลังที่เกี่ยวกับการเข้าเมืองผิดกฎหมาย แรงงานที่ขึ้นทะเบียนในโครงการนี้จะได้ต่อใบอนุญาตทำงานไป 2-3 ปี และเมื่อธันวาคม 2557 รัฐได้ต่อใบอนุญาตให้แรงงานประมาณ 3 แสนคนอยู่ต่ออีก 1 ปี แรงงานที่ถูกจับเข้าโครงการนี้ต้องเสียค่าปรับ เลวี่ และค่าวีซ่าพิเศษ และจะได้รับบัตรประจำตัว
ยุทธศาสตร์ 6P นี้กระทรวงมหาดไทยได้มอบให้บริษัทเอกชน Iman Resource Company เพียงบริษัทเดียวดำเนินการ ซึ่งการจ้างเอกชนทำให้แรงงานที่มาขึ้นทะเบียนมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้น เช่น ค่าปรับเพิ่มจากประมาณ 2,800 บาท เป็นเกือบ 7 พันบาท นอกจากนั้นแล้วบริษัทดังกล่าวยังผูกขาดการจัดตั๋วเดินทางให้แรงงานที่เดินทางกลับประเทศในราคาที่สูงกว่าแหล่งอื่นเพราะบริษัทเป็นคนจัดตารางเดินทางให้แรงงาน
เดิม 6P มีกำหนดปิดตุลาคม 2554 แต่ก็ขยายไปถึงวันที่ 10 เมษายน 2555 มีแรงงานต่างชาติมาขึ้นทะเบียน 3.1 ล้านคน (รวมผู้ติดตามอายุต่ำกว่า 18 ปี) โดยประมาณ 2 ล้านคนเป็นผู้เข้าเมืองผิดกฎหมาย หลังปิดโครงการมีการขยายเวลาอย่างไม่เป็นทางการต่อไปอีก 2 ปี ถึงวันที่ 20 มกราคม 2557 และรัฐบาลเริ่มจับกุมแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายรอบใหม่ทันทีหลังจากนั้น
ส่วนหนึ่งที่สำคัญของ 6P คือปฏิบัติการตรวจคนเข้าเมืองที่เรียกว่า Ops 6P Bersepadu (ปฏิบัติการบูรณาการ 6P) 2 ระยะ ระยะแรกเริ่มวันที่ 1 กันยายน 2556 และระยะที่สองเริ่มวันที่ 20 มกราคม 2557 ปฏิบัติการนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อติดตามแรงงานต่างชาติที่ขึ้นทะเบียนในโครงการ 6P แต่ไม่มารายงานตัวตามกระบวนการทำให้ถูกกฎหมายหรือกลับประเทศโดยสมัครใจ ปฏิบัติการทั้งสองครั้งสามารถตามจับแรงงานผิดกฎหมายได้ 2.8 หมื่นคน และนายจ้าง 486 คน
แต่ 6P ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายได้ดีพอ นายหน้าที่เข้าร่วมโครงการมีการโกงแรงงานโดยรับเงินแต่ไม่ได้ใบอนุญาตทำงานหรือเรียกเก็บค่าบริการสูงเกินไป (UN2018) นักวิชาการมาเลเซียกล่าวว่าตอนนั้นมาเลเซียยังไม่ประสบความสำเร็จในการขับเคลื่อนนโยบายบริหารจัดการแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายและนโยบายการย้ายถิ่นเพื่อเพิ่มกำลังแรงงานของประเทศ (Kaur 2014)
รัฐบาลจึงกลับมาใช้นโยบายผ่อนปรนใหม่เมื่อกุมภาพันธ์ 2559 ด้วยแผนงานคัดเลือกเข้าทำงานและจ้างซ้ำ “3P Recruitment and Rehiring programme” (3P ภาษามาเลเซียคือ Program Perekrutan dan Pengajian Semula) ที่ดำเนินการระหว่างวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2559 – 31 ธันวาคม 2559 และขยายถึงธันวาคม 2560 และวันที่ 30 มิถุนายน 2561 ตามลำดับเพื่อขึ้นทะเบียนแรงงานผิดกฎหมาย งานนี้กระทรวงมหาดไทยก็จ้างเอกชนทำโดยแรงงานต่างชาติที่ขึ้นทะเบียนต้องเสียทั้งค่าปรับให้รัฐบาลและเสียค่าบริการให้กับบริษัทที่รับทำโครงการ ดังนั้นแผนงานนี้จึงแพงกว่า 6P มาก
แผนงาน 3P มีวัตถุประสงค์เหมือนกับ 6P แต่แบ่งแรงงานผิดกฎหมายออกเป็น ประเภท A (i) มีวีซ่าเข้ามาทำงานชั่วคราว (VPTE: Visit Pass Temporary Employment) และไม่เคยเปลี่ยนนายจ้าง ประเภท A (ii) มีวีซ่าเหมือน A(i) แต่เปลี่ยนนายจ้าง และประเภท B วีซ่าแบบเยือนทางสังคม (SVP: Social Visit Pass) ทั้งหมดนี้ไม่ต้องจ่าย levy แผนงานนี้ก็ไม่ค่อยได้ผลในการผ่อนผันแรงงานผิดกฎหมาย โดยมีแรงงานเข้าร่วม 7.4 แสนคนแต่เพียง 3.1 แสนคนผ่านการคัดเลือกเพื่อจ้างซ้ำ เพราะนอกจากแพงกว่าแผนงาน 6P มากยังมีเงื่อนไขในการขึ้นทะเบียนว่าต้องอยู่ในมาเลเซียโดยไม่มีเอกสารมากกว่า 3 เดือน ไม่มีประวัติอาชญากรรม ผ่านตรวจโรค ค่าใบอนุญาตออกโดยนายจ้าง ใบรับรองจากนายจ้าง มีสัญญาจ้างและนายจ้างต้องเป็นผู้ขึ้นทะเบียนให้ ถ้าขาดไปอย่างหนึ่งอย่างใดจะถือว่าไม่ผ่านการขึ้นทะเบียนและต้องถูกส่งกลับ นอกจากแรงงานนายจ้างเองก็ไม่ค่อยอยากมาขึ้นทะเบียนเองเพราะเป็นภาระกับนายจ้างมากถึงแม้ว่าค่าใบอนุญาตนั้นที่จริงแรงงานเป็นคนจ่าย
นายจ้างหลายคนชอบ 6P มากกว่าที่ไม่ต้องเสียค่าขึ้นทะเบียนและไม่กำหนดอายุแรงงาน
อย่างไรก็ตาม 3P นับว่าจำเป็นมากต่อนายจ้างเพราะรัฐบาลให้ยุติการนำเข้าแรงงานต่างชาติเมื่อมีนาคม 2559 รวมทั้งยกเลิกแผนการนำเข้าแรงงานบังกลาเทศ 1.5 ล้านคนทำให้ธุรกิจที่ต้องพึ่งแรงงานต่างชาติเสียหายเกือบ 2 แสนล้านบาท และไม่แน่ใจว่ารัฐบาลยกเลิกการให้หยุดการนำเข้าแรงงานเมื่อไรเพราะก็ยังมีแรงงานบางส่วนเข้ามาและรัฐบาลก็เปลี่ยนวันยกเลิกหลายครั้ง
ในปี 2560 รัฐบาลเริ่มแผนงาน E-Card ที่อนุญาตให้แรงงานต่างชาติขึ้นทะเบียนชั่วคราวได้ระหว่างที่รอเอกสาร เช่น พาสปอร์ตและรอผลการสมัครขึ้นทะเบียน เริ่มจากวันที่15 กุมภาพันธ์-30 มิถุนายน 2560 (ใบอนุญาตจะใช้ได้จนถึงวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2561) หลังจากนั้นกรมตรวจคนเข้าเมืองเริ่มปฏิบัติการพิเศษ ตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2560 เพื่อจับแรงงานผิดกฎหมายและนายจ้างที่ทำผิดโดยจะใช้มาตรการลงโทษสูงสุด ทั้งปรับ เฆี่ยน และจำคุกผู้ที่กระทำผิด แต่จากเป้าว่าจะมีผู้ใช้บริการ 6 แสนคนมีผู้ใช้บริการเพียง 1.6 แสนคน เป็นผู้ใช้ E-Cards 1.46 แสนคน และนายจ้าง 2.8 หมื่นคน
แผนงาน E-Card ถูกวิจารณ์ว่าเป็นวิธีที่ “มีปัญหา” เพราะการตรวจแรงงานตามวิธีนี้โครงการจะเก็บข้อมูลอัตลักษณ์บุคคลของแรงงานผิดกฎหมายแต่ปล่อยให้นายจ้างลอยนวลและไม่ใช่วิธีการปรับสถานะแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายอย่างครบถ้วน แรงงานที่ได้ E-Card มีสิทธิทำงานได้เพียง 1 ปี โดยระหว่างนั้นจะต้องไปทำใบอนุญาตทำงาน โครงการจึงไม่ค่อยมีแรงงานเข้าร่วมเพราะร้อยละ 60 ของแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายไม่มีสัญญาการจ้างที่แน่นอน จึงทำให้การขึ้นทะเบียน E-Card เป็นสิ่งที่ทำได้ยากเพราะแรงงานที่จะขอ E-Card ได้ต้องมีนายจ้างถาวร นอกจากนั้นการที่แรงงานผิดกฎหมายจำนวนมากประกอบอาชีพส่วนตัวและบางคนมีแค่วีซ่านักเรียนยิ่งทำให้ปัญหาซับซ้อนขึ้น
นอกจากกลวิธีบริหารจัดการแรงงานต่างชาติที่กล่าวแล้ว มาเลเซียยังมีแผนงานอื่นๆ เพื่อผลักดันแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายให้ออกจากมาเลเซีย ทั้งแผนงานให้กลับโดยสมัครใจและการบุกตรวจค้นซึ่งแรงงานอาจถูกจับขัง ปรับและเนรเทศ ตั้งแต่ 2554 (ที่เริ่มยุทธศาสตร์ 6P) มาเลเซียใช้แผนงานนิรโทษกรรมพื้นฐาน 2 แผน คือ “แผน 3+1” และ “แผนกลับอย่างถาวร (B4G: Back for Good – เฉพาะกัวลาลัมเปอร์)”
แผน 3+1 เริ่มตั้งแต่ 2557 ถึงวันที่ 30 สิงหาคม 2561 ที่เรียกว่า 3+1 เนื่องจากแรงงานต้องจ่ายค่าสมัคร 300 ริงกิต (2,400 บาท) กับค่าใบผ่านทางอีก 100 ริงกิต (800 บาท) เพื่อขออนุญาตกลับประเทศ รัฐบาลคุยว่าได้ส่งแรงงานกลับกว่า 8.4 แสนคน และเก็บเงินได้ 3,200 ล้านบาท ขณะที่แผน B4G ตั้งแต่วันที่ 1 สิงหาคม 2562-31 ธันวาคม 2562 จะอนุญาตให้แรงงานกลับประเทศได้โดยจ่ายเงินค่าอนุญาตคนละ 5,600 บาท โดยแรงงานต้องรับผิดชอบค่าเดินทางกลับและเอกสารการเดินทางเอง แต่คาดว่าจะไม่ค่อยมีผู้ใช้แผนนี้เพราะ แรงงานจะไม่มีเงินจ่าย
แผนงานพื้นฐานอีกแผนหนึ่งคือการตรวจแรงงานซึ่งมักจะทำทันทีหลังการขึ้นทะเบียนหรือแผนการเดินทางกลับโดยสมัครใจ เช่น การบุกตรวจค้นตามปฏิบัติการ Ops 6P Bersepedu เป็นส่วนหนึ่งของการขึ้นทะเบียนตามแผนการ 6P ขณะที่ Ops Mega เริ่มเมื่อจบแผนงาน E-Card และปฏิบัติการ Ops Mega 3.0 เริ่มหลังแผนงานจ้างซ้ำ 3P นอกจากนั้นแล้วระหว่าง 2554-2562 มีแรงงานถูกจับกุมตามปฏิบัติการต่างๆ อีกหลายครั้ง
ที่น่ากล่าวถึงคือการบุกจับหลายครั้งมีการใช้หน่วยอาสาสมัครมาเลเซีย (RELA) มีการให้รางวัลค่าหัวแรงงานที่จับได้ มีการจับแรงงานที่มีเอกสารถูกต้องด้วย
เมื่อมิถุนายน 2561 มาเลเซียตั้งคณะกรรมการพิเศษเรื่องแรงงานต่างชาติ ภายใต้กรมตรวจคนเข้าเมืองโดยมี รมต.กระทรวงมหาดไทยเป็นประธานเพื่อศึกษาและให้คำแนะนำการแก้ปัญหาแรงงานต่างชาติ การบังคับใช้กฎหมาย การพัฒนาแรงงานและปัญหาอื่นๆ และสิงหาคม 2563 ตั้งคณะกรรมการพิเศษภายใต้กระทรวงทรัพยากรมนุษย์เพื่อทบทวนตัวเลขแรงงานต่างชาติในมาเลเซีย
เมื่อเร็วๆ นี้ มาเลเซียก็เปิดแผนงานแรงงานต่างชาติอีกชื่อ Illegal Immigration Recalibrating Plan (แผนปรับเทียบ (คุณสมบัติ) ผู้เข้าเมืองผิดกฎหมาย) ซึ่งมี 2 ส่วน คือ โครงการปรับเทียบเพื่อส่งกลับ และ โครงการปรับเทียบเพื่อให้ทำงานซึ่งเพิ่งดำเนินการไประหว่างวันที่ 16 พฤศจิกายน 2563-30 มิถุนายน 2564 เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแรงงานในช่วงการระบาดของโควิด-19 โดยโครงการนี้อนุญาตให้จ้างแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายที่เคยขึ้นทะเบียนในแผนการจ้างซ้ำแรงงาน 3P และ 6P โดยรวมทั้งแรงงานที่ขึ้นทะเบียนไม่สำเร็จและไม่ได้รับวีซ่าจ้างงานชั่วคราวและแรงงานที่เคยหลบหนีแต่นายจ้างไม่ได้รายงาน แผนงานนี้ขยายการจ้างงานแรงงานต่างชาติออกไปจากเดิมที่อนุญาตให้ทำงานเฉพาะงาน 3D (dangerous, difficult and dirty) ไปสาขาบริการ ร้านอาหาร/ภัตตาคาร คลังสินค้า ค้าส่งและค้าปลีก ทำความสะอาด
จะเห็นได้ว่าการบริหารจัดการแรงงานต่างชาติไม่ง่าย
มาเลเซียทำมากว่า 50 ปี สารพัดวิธีก็ยังไม่จบและยังมองไม่เห็นฝั่ง แต่ประสบการณ์ของมาเลเซียน่าจะเป็นบทเรียนต่อผู้บริหารจัดการแรงงานต่างด้าวของไทยจะได้มองเห็นว่าอันไหนทำได้ อันไหนไม่ได้ หรือไม่ควรทำ
สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์
[email protected]
