ประชาธิปไตย : มีขึ้นก็มีลง โดย ไพโรจน์ วงศ์วิภานนท์

ตามทฤษฎีทุนนิยมกับประชาธิปไตยเชื่อกันว่าเป็นของคู่กัน เสรีภาพทางเศรษฐกิจและเสรีภาพทางการเมือง มีส่วนที่เสริมและขึ้นอยู่แก่กันและกัน ตอนที่ระบบคอมมิวนิสต์ล่มสลาย Francis Fukuyama ในหนังสือ The End of History เชื่อว่านี่เป็นชัยชนะที่ไม่มีเงื่อนไขของเสรีนิยม เป็นการสิ้นสุดของการต่อสู้ทางอุดมการณ์ เศรษฐกิจแบบตลาด และประชาธิปไตยแบบเสรีนิยม น่าจะเป็นทางเลือกเดียวของประเทศในโลก ในกรณีของไทย สมมุติฐานของ Fukuyama ยังไม่ได้รับการยืนยันในช่วงเปลี่ยนผ่าน

นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล เช่น อมาตยา เซน เชื่อว่าประชาธิปไตยที่ฝังรากและเติบโตแผ่กระจายไปทั่วโลกโดยเฉพาะตั้งแต่กลางทศวรรษ 1970 เป็นปรากฏการณ์และการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญมากที่สุด สำหรับศตวรรษที่ 20 ประเทศที่เป็นประชาธิปไตยเพิ่มจากร้อยละ 30 ของประชากร ในจำนวนเพียง 46 ประเทศในทศวรรษ 70 เพิ่มเป็น 114-119 ประเทศ หรือประมาณร้อยละ 60 ของจำนวนรัฐในโลกหลังจากสามทศวรรษต่อมา

อย่างไรก็ตาม ข้อมูลจากอดีตในประวัติศาสตร์ ไม่ใช่เฉพาะกรณีของประเทศไทย เราได้เห็นความเปราะบางและความไร้เสถียรภาพของประชาธิปไตยในหลายๆ ประเทศ หลายภูมิภาค ที่คลาสสิกที่สุดน่าจะเป็นช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ในยุโรป และภูมิภาคอื่นๆ ที่กระบวนการประชาธิปไตยทำท่าจะเติบโตเบ่งบาน แต่แล้วสิบปีเศษให้หลัง ตั้งแต่ทศวรรษ 1920 จนถึงสงครามโลกครั้งที่ 2 ประชาธิปไตยล่มสลายแทนที่ด้วยเผด็จการทหารและระบอบฟาสซิสต์ในประเทศ เช่น เยอรมัน อิตาลี กรีซ สเปน โปรตุเกส ญี่ปุ่น บราซิล อุรุกวัย และอาร์เจนตินา เป็นต้น

ในเศรษฐกิจระบบทุนนิยม เศรษฐกิจมีการเติบโตในระยะยาว นำมาซึ่งการเพิ่มขึ้นของรายได้และความมั่งคั่ง คุณภาพของทุนมนุษย์ แต่เรามักจะคุ้นกับวัฏจักรของเศรษฐกิจ ขาขึ้น ขาลง หรือภาวะถดถอย แต่เมื่อพูดถึงประชาธิปไตยเรามักไม่ค่อยคิดว่ามันก็มีภาวะถดถอย หรือ มีช่วงขาลงได้เหมือนกัน และเรามักนึกว่ามันต้องเป็นทางเลือกระหว่างระบอบ หรือขั้วการเมือง ขั้วใดขั้วหนึ่ง คือถ้าไม่เป็นประชาธิปไตย ก็เป็นเผด็จการทหารอะไรทำนองนั้น แต่ในโลกสมัยใหม่ในปัจจุบัน และในโลกแห่งความเป็นจริง ประชาธิปไตยก็มีหลายเฉดหลายสีหลายประเภท ไม่จำเป็นต้องมองแบบสุดโต่งสองขั้ว เช่น ในกรณีของการปฏิวัติรัฐประหารและการปกครองโดยทหาร

ขณะเดียวกันก็ไม่ได้หมายความว่าประเทศที่มีระบอบการเลือกตั้งแล้วประเทศนั้นจะมีความเป็นประชาธิปไตย ถ้าระบบที่ดูเหมือนมีการแข่งขัน แต่เป็นสิ่งจอมปลอม มีการกดขี่ทุกรูปแบบ มีการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนและฝ่ายตรงข้าม ชนกลุ่มน้อย เป็นต้น ดังเช่นสำนักหนึ่งที่วัดประเทศที่เป็นประชาธิปไตย ไม่รวมรัสเซียทั้งที่รัสเซียมีการเลือกตั้งประธานาธิบดี ในสังคมตะวันตก จึงใช้ตัวแปรจำนวนมากเพื่อเข้าถึงดัชนีวัดคุณภาพของความเป็นประชาธิปไตย ที่นอกจากดูจากมิติความสมบูรณ์ของการเลือกตั้ง และมิติทางด้านของสิทธิเสรีภาพพื้นฐานของประชาชน และเสรีภาพทางการเมือง

วารสาร Economist วัดความเป็นประชาธิปไตยในระดับโลก จาก 167 ประเทศ ใช้เครื่องชี้ประมาณ 60 ตัว การศึกษาพบว่ามีเพียง 24 ประเทศ หรือร้อยละ 12 ของประชากรโลกที่มีความเป็นประชาธิปไตยแบบเต็มขั้น (Full democracies) แต่กลุ่มประเทศที่เป็นประชาธิปไตยที่ยังบกพร่อง (Flawed democracies) มีจำนวนถึง 52 ประเทศ หรือร้อยละ 35.5 ของประชากรโลก ที่เหลือเป็นประชาธิปไตยแบบพันทาง (Hybrid) และเผด็จการหรืออำนาจนิยม

ส่วนสำนัก Freedom House ซึ่งวัดความเป็นประชาธิปไตยจากระดับเสรีภาพของประเทศมายาวนานทุกปี (ให้คะแนน 1 ถึง 7 ค่ายิ่งต่ำบอกถึงความเป็นประชาธิปไตยที่สูง) คะแนนนี้โดยเฉลี่ย ลดลงเรื่อยมาตั้งแต่ ทศวรรษ 70 และ 80 จากประมาณ สูงกว่า 4 เล็กน้อย มาดีขึ้นคือต่ำกว่า 4 หลังการพังทลายของกำแพงเบอร์ลิน หรือหลังระบบคอมมิวนิสต์ล่มสลาย

และมาอยู่ในระดับที่ดีที่สุดคือ 3.22 ในปี ค.ศ.2005

ในต้นทศวรรษ 2000 ดูเหมือนว่าประเทศไทยกำลังเดินทางไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยด้วยความกระปรี้กระเปร่า เต็มไปด้วยพลัง เพราะเราเริ่มเห็นรัฐบาลเสียงข้างมาก ความกระปรี้กระเปร่าของไทยนั้นจะเป็นความบังเอิญหรือไม่ก็แล้วแต่ เกิดขึ้นในช่วงที่เส้นทางประชาธิปไตยของโลกดูเหมือนจะเริ่มเข้าสู่ภาวะถดถอย หรือ Democratic Recession

จากการวิเคราะห์ของ Larry Diamond นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยสแตนฟอร์ด เพราะว่าในรอบสิบปีที่ผ่านมา ดัชนีความเป็นประชาธิปไตยของ Freedom House เลวลงตลอด ทั้งจากปรากฏการณ์ที่เห็นชัดๆ เช่น การทำรัฐประหาร (ฟิจิ ในปี 2000, สาธารณรัฐแอฟริกากลาง 2001, Guinea-Bissau 2003 และ 2010, เนปาล 2002, ไทย 2005 และ 2014, บังกลาเทศ 2007, ฮอนดูรัส 2009, มัลดีฟส์และมาลี 2012) แต่ที่สำคัญไม่น้อยกว่ากันคือความไม่เป็นประชาธิปไตยที่แสดงออกมาจากอาการต่างๆ มากมาย ดูเหมือนว่าประชาธิปไตยกำลังมีปัญหา ขาดความศักดิ์สิทธิ์ มีรูปแบบแต่ขาดสาระ และที่สำคัญขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล

มูลเหตุของปัญหา รวมทั้งอาการ จะเรียกว่าเป็นวิกฤตก็ได้ ได้แสดงออกมาในรูปอะไรบ้างนอกเหนือจากการรัฐประหาร (บางคนอาจจะบอกว่ารัฐประหารอาจไม่ใช่สาเหตุของปัญหา อาจจะเป็นทางออกทางหนึ่ง ดีหรือชั่วแล้วแต่บริบท)

1.ปัญหาการขาดดุลจากประชาธิปไตย (Democratic Deficit) การแข่งขันทางการเมือง ไม่จำเป็นต้องผลิตนโยบายและธรรมาภิบาลที่ดีเสมอไป แม้เชอร์ชิลเชื่อว่าประชาธิปไตยยังไงก็เป็นระบบที่เลวน้อยที่สุดเมื่อเทียบกับระบบที่เคยลองๆ กันมา แต่นักปรัชญาเช่น เพลโต เชื่อว่าบ้านเมืองต้องปกครองโดยคนที่มีความรู้ คนฉลาด แต่ประชาธิปไตยมันอันตรายตรงที่ว่า นักการเมืองสามารถติดสินบนหรือหลอกมวลชนได้ แล้วมวลชนก็อ่อนแอถูกหลอกง่ายทั้งโดยนักการเมืองและจากตัวเอง ผู้ออกเสียงจำนวนมากแล้วไม่มีความรู้เรื่องการเมือง ไม่มีความรู้มากพอที่จะตัดสินคู่แข่งทางการเมือง บ่อยครั้งก็ไม่มีตัวเลือกให้เลือกมาก การแข่งขันทางการเมืองมีความไม่สมบูรณ์ค่อนข้างมาก ไม่เหมือนการแข่งขันในสินค้า ในตลาดสินค้า และจริงๆ ไม่ใช่นักการเมืองเท่านั้นที่สามารถเป็นตัวปัญหา ส่งต่อมาที่รัฐ ทำให้รัฐเป็นรัฐที่มีปัญหา นี่เป็นปัญหาโครงสร้างที่นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล James Buchanan อธิบายให้เห็นมานานแล้ว แล้วก็เป็นจริงตามทฤษฎี คนไปเลือกตั้ง สนใจผลประโยชน์ส่วนตัวในระยะสั้นๆ ไม่คำนึงถึงผลที่มีต่อส่วนรวม และไม่คำนึงถึงผลในระยะยาว เราถึงได้รู้จักหรือเห็นภัยจากประชานิยมทางการเมือง ที่ทำให้เกิดการขาดดุลทางการคลัง ตามมาด้วยวิกฤตเศรษฐกิจ และการเงินเรื้อรัง (Democratic Deficit) ในระบอบประชาธิปไตยกับทุนนิยมของโลกตะวันตก ทั้งอเมริกา หรือแม้กระทั่งญี่ปุ่น และประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย

2.ทุนนิยมขาดคุณภาพ ประชาธิปไตยก็ขาดคุณภาพ สำหรับประเทศอุตสาหกรรมที่ประชาธิปไตยเป็นแบบเต็มขั้น หลังทศวรรษ 70 เป็นต้นมา ปัญหาเศรษฐกิจที่ทำให้คนตกงานมาก เศรษฐกิจโตช้า การกระจุกตัวของความมั่งคั่ง โดยเฉพาะอยู่ที่กลุ่ม 1% การดำเนินนโยบายที่เอื้อต่อนายทุนคนรวย มากกว่าคนระดับล่างหรือคนชั้นกลางล้วนทำให้ประชาธิปไตยในประเทศเหล่านี้ขาดพลัง คนเริ่มไปออกเสียงเลือกตั้งน้อยลงเรื่อยๆ เช่น ในสหรัฐอเมริกาคนไปเลือกประธานาธิบดีไม่เคยเกินร้อยละ 60 (หลายประเทศในยุโรปจะสูงกว่า) หรือคนไปเลือกวุฒิสมาชิกในบางมลรัฐเช่น Maine มีเพียงร้อยละ 28 ที่สำคัญคนไม่ไว้ใจรัฐบาลถึงร้อยละ 76 ไว้ใจเพียงแค่ร้อยละ 19 คนเบื่อการเมืองเกลียดรัฐบาลออกมาประท้วงมากขึ้นทั้งโลก ตั้งแต่ Occupy Wall Street ถึงไคโร อียิปต์

3.ประชาธิปไตยที่มาเร็วเกินไปก่อนการมีรัฐสมัยใหม่ และนิติรัฐ ไม่ใช่ทุกประเทศสามารถจะเป็นประชาธิปไตยได้ราบรื่น มีประสิทธิภาพ และมีประสิทธิผล เพราะเงื่อนไขหนึ่งที่สำคัญของประชาธิปไตยที่จะทำงานได้ดี ประเทศต้องมีขีดความสามารถของรัฐ เป็นรัฐสมัยใหม่และเป็นนิติรัฐ ไม่ใช่รัฐที่นักการเมืองและข้าราชการมองรัฐเหมือนเป็นสมบัติส่วนตัว (Neopatrimonial state) มองคอร์รัปชั่นเป็นวิถีชีวิต ในทรรศนะของ Fukuyama ประเทศที่ยังไม่มั่งคั่งทางเศรษฐกิจและรายได้ ถ้าเป็นไปได้อาจจะต้องสร้างรัฐสมัยใหม่ มีนิติรัฐ Rule of Law ที่สามารถบังคับใช้กฎหมายได้อย่างมีประสิทธิผล ก่อนที่จะสร้างประชาธิปไตย ซึ่งจำนวนมากรวมทั้งประเทศไทยทำไม่ได้

4.ประชาชนหรือผู้ออกเสียงผิดหวังเพราะคาดหวังไว้มากกว่าความเป็นจริง ถ้ามองในเชิงการตลาด เราอาจจะกล่าวได้ว่าในตลาดประชาธิปไตย นักการเมืองไม่สามารถผลิตสินค้าที่ตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคซึ่งก็คือผู้ออกเสียง ปฏิกิริยาจึงสะท้อนออกมาจากพฤติกรรมทางการเมืองในรูปแบบต่างๆ ในประเทศที่เป็นประชาธิปไตยช่วงเปลี่ยนผ่านเช่นประเทศไทยและหลายๆ ประเทศ คือการชะงักงันของระบอบประชาธิปไตย เพราะคนมองหาทางเลือกที่ดีกว่า

สำหรับคนเหล่านี้เขายังไม่ได้หลงใหลเสรีภาพทางการเมืองอย่างไม่มีเงื่อนไข จนมองประชาธิปไตยเป็นคุณค่าทางสากล (Universal Value) เหมือน อมาตยา เซน

5.ประชาธิปไตยแค่เลือกตั้งไม่เพียงพอ ประเทศอาจมีการเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นระบอบรัฐสภา หรือระบอบประธานาธิบดี แต่รัฐหรือรัฐบาลออกและใช้กฎหมายเพื่อผู้นำหรือพรรคการเมืองที่เป็นรัฐบาลโดยขาดหลักนิติธรรม คนไม่มีเสรีภาพ มีตัวอย่างมากมาย ระบอบทักษิณเคยถูกกล่าวหา ระบอบที่เกิดขึ้นในเวเนซุเอลา ในอินเดีย ในตุรกี ในรัสเซียภายใต้ปูติน ในอิหร่าน เป็นต้น ระบอบดูเหมือนจะเป็นประชาธิปไตย แต่เป็นระบบเผด็จการอำนาจนิยมหรือประชาธิปไตยซึ่งไม่เป็นเสรีนิยม (Illiberal Democracies) ที่น่าสนใจคือ ผู้นำที่เป็นเผด็จการมีกลไกและบารมีสร้างขึ้นโดยเป็นอำนาจนำ และจำนวนมากอยู่ได้ยาวนาน ได้รับการสนับสนุนจากประชาชน

6.ดุลอำนาจของโลกเปลี่ยนกระทบประชาธิปไตย ความสำเร็จของจีนในทางเศรษฐกิจ โดยที่ไม่ต้องเป็นประชาธิปไตยแบบเสรีนิยม เป็นตัวอย่างที่หลายๆ ประเทศมอง และมันคงมีอิทธิพลไม่มากก็น้อย ช่วงที่ประชาธิปไตยรุ่งทั้งโลกจากซีกตะวันตก เป็นช่วงที่ตะวันตกโดยเฉพาะอเมริกาและยุโรปครอบงำโลก เมื่ออเมริกาและยุโรปเริ่มถดถอย สังคมภายในมีปัญหามากขึ้น ขณะที่กลุ่มประเทศอำนาจนิยม เช่น จีน รัสเซีย กำลังผงาด ย่อมทำให้ความน่าเชื่อถือของโลกตะวันตกในการเป็นผู้นำทางระบอบประชาธิปไตยและเสน่ห์ของระบอบประชาธิปไตยลดลงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ทั้งหมดนี้ทำให้เราเข้าใจว่า ทำไมสองปีที่ผ่านมา คนไทย (จริงๆ ก็คนจำนวนมากในโลก) ถึงลืมประชาธิปไตย ไม่โหยหา ไขว่คว้า แต่กลับชอบการทำงานของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์