เมื่อวันที่ 7 มกราคม 2565 เครือข่ายคัดค้านร่างกฎหมายควบคุมภาคประชาชน ได้ออกแถลงการณ์เรื่อง “ประชาชนต้องมีสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่มทางสังคม เพื่อร่วมกำหนดอนาคตของตนเองในการพัฒนาประเทศ” รัฐธรรมนูญบัญญัติหลักการแห่งสิทธิเสรีภาพไว้ในมาตรา 25 ว่า บุคคลย่อมมีสิทธิเสรีภาพที่จะกระทำการใดเท่าที่กฎหมายมิได้ห้าม ตราบเท่าที่การนั้นไม่เป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และในมาตรา 26 ว่า การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพ ต้องไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม ไม่เพิ่มภาระเกินสมควรแก่เหตุ และต้องระบุเหตุผลความจำเป็นไว้ด้วย (มิใช่ระบุแบบกำปั้นทุบดินว่าเพื่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน)
การออกแถลงการณ์ของเครือข่ายคัดค้านร่างกฎหมายควบคุมภาคประชาชน สืบเนื่องจากการที่คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 4 มกราคม 2565 เห็นชอบให้นำร่าง พ.ร.บ. ว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงรายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน ไปดำเนินการตามมาตรา 77 คือ “รับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน” องค์กรที่ไม่แสวงรายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันซึ่งเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงถ้าจะตรากฎหมายดังกล่าวจำนวน 1867 องค์กร จึงแสดงความคิดเห็นดังปรากฏในแถลงการณ์ว่า
“… ความพยายามของรัฐบาลที่ต้องการผลักดันกฎหมายฉบับนี้ กำลังส่อเจตนาที่ไม่บริสุทธิ์และกำลังใช้ระบบราชการอำนาจนิยมแบบเผด็จการทหาร ในการกำกับ ควบคุมภาคประชาชนให้ดำเนินกิจกรรมอยู่ภายใต้การรวมศูนย์อำนาจของตนเองเท่านั้น อันเป็นภัยคุกคามการรวมกลุ่มของประชาชน มากกว่ามองเห็นเป็นหุ้นส่วน ซึ่งเป็นปฏิปักษ์และบ่อนทำลายระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมอย่างสิ้นเชิง และขัดต่อหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 และกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ
เครือข่ายคัดค้านร่างกฎหมายควบคุมภาคประชาชน ขอยืนยันว่าพวกเราไม่ได้ปฏิเสธการถูกตรวจสอบเพื่อความโปร่งใส แต่เราไม่ยอมรับและขอคัดค้านร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้อย่างถึงที่สุด”
องค์กร 1867 องค์กรที่ร่วมกันคัดค้านมีลักษณะงานและกลุ่มเป้าหมายที่หลากหลาย ซึ่งจัดแบ่งได้เป็นงานด้านผู้สูงอายุ ด้านคนพิการ ด้านเด็กและครอบครัว เยาวชน ผู้หญิง ด้านความหลากหลายทางเพศ ด้านผู้บริโภค หลายองค์กรทำงานในชุมชนเมือง ทำงานกับแรงงานในและนอกระบบ บางองค์กรทำงานด้านสุขภาพ ด้านทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ด้านเกษตรกรรมยั่งยืน/ความมั่นคงทางอาหาร ด้านชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง ด้านสิทธิมนุษยชน/ประชาธิปไตย รวมถึงสภาองค์กรชุมชน และงานวิชาการด้านสังคม เป็นต้น
องค์กร 1867 องค์กรมีชื่อเรียกที่หลากหลาย ได้แก่ กลุ่ม (128 กลุ่ม) กองทุน (89) ขบวน (5) คณะกรรมการ (10) เครือข่าย (234) โครงการ (11) ชมรม (35) ประชาคม (5) ภาคี (5) มูลนิธิ (104) ศูนย์ (110) สถาบัน (15) สภา (812) สมัชชา (3) สมาคม (108) สมาพันธ์ (6) สหกรณ์ (11) สหภาพ (61) สาขา (61) หน่วย (10) องค์กร (11) ที่เหลือมีชื่ออื่น ๆ
องค์กรพัฒนาเอกชน (อพช.) เป็นองค์กรที่ไม่แสวงกำไร ทำงานในลักษณะที่หลากหลาย มีการจัดรูปแบบองค์กรที่หลากหลายซึ่งสะท้อนให้เห็นในชื่อเรียกต่าง ๆ กันนั้น เป็นการริเริ่มของภาคประชาชน ที่ต้องการใช้สิทธิเสรีภาพในการสร้างสรรค์สังคม ถ้าจะให้ดี รัฐควรส่งเสริมหรืออำนวยความสะดวก ถ้าองค์กรใดทำผิดกฎหมายเฉพาะเรื่องใด ก็ดำเนินการเฉพาะเรื่องนั้น ไม่ควรออกกฎหมายกลางมากำกับดูแล (ควบคุม) ที่มีลักษณะครอบคลุมและให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่รัฐอย่างกว้างขวาง โดยมุ่งจะจัดระเบียบแบบครอบงำและทำให้เกรงกลัวอำนาจรัฐ ดังร่างกฎหมายที่กำลังพิจารณาอยู่นี้
ความเห็นที่สนับสนุนร่าง พ.ร.บ. ว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันก็มี เช่น เห็นว่า องค์กรไม่แสวงหากำไรและองค์กรภาคประชาชนทั่วประเทศหลายองค์กร ทำงานโดยขาดธรรมาภิบาล ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย มีความเกี่ยวข้องกับการฟอกเงิน จึงต้องควบคุมเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อย ส่วนเหตุผลที่ให้ไว้อย่างเป็นทางการในร่าง พ.ร.บ. ก็คือ “ปัจจุบันมีการจัดตั้งองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้และกำไรมาแบ่งปันกันขึ้นในราชอาณาจักรเป็นจำนวนมาก บางส่วนจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะ บางส่วนดำเนินการในรูปคณะบุคคลที่มิได้จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย ทำให้การกำกับดูแลไม่ทั่วถึง และมีองค์กรจำนวนมากที่อ้างว่าเป็นองค์กรที่ดำเนินการโดยไม่แสวงหารายได้และกำไรมาแบ่งปันกัน แต่กลับดำเนินการในลักษณะที่เป็นการหารายได้มาแบ่งปันกันในระหว่างผู้ดำเนินการ โดยหลีกเลี่ยงภาษี ซึ่งเป็นการหลอกลวงประชาชน และมีจำนวนมากที่รับเงินหรือทรัพย์สินของบุคคลธรรมดา นิติบุคคล หรือคณะบุคคล ซึ่งมิได้มีสัญชาติไทย หรือมิได้จดทะเบียนจัดตั้งในราชอาณาจักรไทย มาใช้ในการดำเนินกิจกรรมที่อาจส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างราชอาณาจักรไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน หรือส่งผลกกระทบต่อความสงบเรียบร้อยในราชอาณาจักรเอง สมควรที่จะมีกฎหมายกลางขึ้น เพื่อกำกับการดำเนินงานให้ … ปราศจากไถยจิตแอบแฝง”
ผมขอวิเคราะห์และโต้แย้งเหตุผลที่นำมาอ้างดังนี้
1) รัฐบาลอ้างว่า ปัจจุบันมีองค์กรไม่แสวงกำไร (ซึ่งบางทีเรียกว่าองค์กรสาธารณกุศล) จำนวนมาก ทำให้รัฐบาลกำกับดูแลไม่ทั่วถึง คำถามคือ ทำไมต้องกำกับดูแล รัฐธรรมนูญบัญญัติให้รัฐคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ มิใช่ให้กำกับดูแล มาตรา 25 บัญญัติว่า การใดที่ไม่มีกฎหมายห้าม ให้ทำได้โดยรัฐให้ความคุ้มครอง ดังนั้น การมีองค์กรสาธารณกุศล/ไม่แสวงกำไรจำนวนมาก น่าจะเป็นเรื่องดี ที่แสดงถึงความเข้มแข็งของภาคพลเมือง ที่จะมีส่วนร่วมดูแลซึ่งกันและกันในหมู่พลเมือง เป็นการลดภาระของภาครัฐไปในตัว จึงไม่ควรอ้างเหตุผลเหมือนเป็นเรื่องน่ากังวล เพราะรัฐบาลเกรงว่าจะควบคุมไปไม่ทั่วถึง ผู้มีอำนาจรัฐมักเข้าใจว่าตนคือรัฏฐาธิปัตย์ ทั้ง ๆ ที่อธิปไตยเป็นของประชาชน
2) ถ้ามีผู้ดำเนินการที่แอบอ้างว่าไม่แสวงกำไร แต่มีเจตนาเพื่อหลีกเลี่ยงภาษี หรือหลอกลวงประชาชน นี่เป็นการทำผิดกฎหมายที่มีอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องอ้างว่าไม่สามารถดำเนินการต่อบุคคลเหล่านี้ได้ จึงจำเป็นต้องออกกฎหมายกลาง อันที่จริง มาตรา 77 บัญญัติ “ให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น”
3) การอ้างว่ามีองค์กรสาธารณกุศลจำนวนมากที่รับเงินจากบุคคลผู้ไม่มีสัญชาติไทยเพื่อดำเนินกิจกรรมที่อาจกระทบต่อความสัมพันธ์ต่อประเทศเพื่อนบ้านนั้นไม่น่าจะตรงกับข้อเท็จจริง เพราะสิ่งที่อาจกระทบนั้น เป็นเรื่องสิทธิมนุษยชนและการไม่ทำตามกติการะหว่างประเทศเสียมากกว่า ส่วนที่อ้างว่าอาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยในประเทศ น่าจะเป็นเรื่องที่ประชาชนแสดงออกถึงความไม่พอใจต่อรัฐบาลและอาจกระทบถึงเสถียรภาพของรัฐบาลเสียมากกว่า ซึ่งในกรณีเช่นนี้ ก็พึงระวังมิให้มีการแทรกแซงกิจการภายในของประเทศเพื่อนบ้าน ยกเว้นในเรื่องสิทธิมนุษยชนและการละเมิดกติการะหว่างประเทศ
4) เหตุผลปิดท้ายของผู้ประสงค์จะออกกฎหมายคือ เพื่อกำกับการดำเนินการขององค์กรที่ไม่แสวงกำไรให้ดำเนินการ “ปราศจากไถยจิตแอบแฝง” ซึ่งแสดงถึงทัศนคติในเชิงลบอย่างมากต่อองค์กรที่ไม่แสวงกำไร อีกทั้งยังคิดว่าสามารถเล็งทะลุไปถึงไถยจิตที่แอบแฝงได้ ในทำนองว่าต้องระวังว่าจะมีเจตนาร้ายไว้ก่อน ทัศนคติเช่นนี้น่าจะขัดต่อหลักนิติธรรม ที่พึงสันนิษฐานว่าบุคคลย่อมสุจริตไว้ก่อนจนกว่าจะมีหลักฐานความทุจริต ผมสงสัยความหมายของคำว่า “ไถยจิต” ไม่ทราบว่าในทางกฎหมายจะหมายความว่าอย่างไร เพียงแต่เมื่อถามวิกิพีเดียจะได้ความหมายของคำคำนี้ว่า “จิตคิดจะขโมย … ด้วยอาการแห่งโจร มีเจตนา ลัก ฉ้อโกง ตระบัด เป็นต้น” ผมรู้สึกเศร้าอยู่บ้างที่รับทราบว่า มีการระแวงว่าคนจำนวนมากที่มุ่งหวังทำงานด้วยจิตอาสาเพื่อสังคม กลับถูกมองว่าเป็นผู้มีเจตนาแอบแฝงที่จะลักขโมยเสียเอง แต่ก็เอาเถอะ ทุกวงการย่อมมีผู้มีไถยจิตแทรกอยู่มากบ้างน้อยบ้าง แต่ผู้มีไถยจิตในบรรดาองค์กรที่ไม่แสวงกำไรน่าจะมีน้อยกว่าในวงการอื่น เพราะองค์กรเหล่านี้มักมีอำนาจและเงินน้อยกว่าเมื่อเทียบกัน
ต่อไปนี้ ผมขอวิเคราะห์ถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมายฉบับนี้
1) การที่องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันองค์กรใด จะอยู่หรือไม่อยู่ (เช่น สภากาชาดไทย) ภายใต้บังคับของกฎหมายนี้ ให้เป็นไปตามที่รัฐมนตรีมหาดไทยกำหนด โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี นี่เป็นคำนิยามที่กว้างเกินไป และให้อำนาจแก่รัฐมนตรีมากเกินไป ทำให้มีการเลือกปฏิบัติได้ อีกทั้งอาจขัดกับมาตรา 26 ที่ให้การบัญญัติกฎหมายต้องมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป ไม่เป็นการเจาะจง
2) องค์กรที่อยู่ใต้บังคับของร่างกฎหมายนี้รวมถึงคณะบุคคลที่ได้จัดตั้งตามกฎหมาย (เช่น มูลนิธิ สมาคม) และไม่ได้จัดตั้งตามกฎหมายเฉพาะและไม่มีวัตถุประสงค์ที่จะแสวงกำไร ทั้งนี้ คณะบุคคลที่ไม่ได้จัดตั้งตามกฎหมายเฉพาะต้องมาจดแจ้งต่ออธิบดีกรมการปกครองก่อนจึงจะดำเนินกิจกรรมได้ หมายความว่าใครก็ตามที่ประสงค์จะใช้เสรีภาพที่แม้ไม่ละเมิดเสรีภาพของบุคคลอื่น และไม่รบกวนเงินทองของใคร ก็ต้องแจ้งอธิบดีกรมการปกครองก่อน จึงจะทำได้ อนึ่ง คณะบุคคลที่ดำเนินการโดยไม่จดแจ้งต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินห้าปี หรือปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาทหรือทั้งจำทั้งปรับ หลายคนที่อยากทำงานเพื่อสังคมอาจถอดใจ ไม่คิดทำให้ยุ่งยาก
3) การรับเงินจากผู้ไม่มีสัญชาติไทยจะนำมาใช้ได้เฉพาะในกิจกรรมที่รัฐมนตรีมหาดไทยกำหนด เรื่องนี้ทำให้เกรงว่า กิจกรรมที่ค้านหรือวิจารณ์รัฐบาล เช่น ในเรื่องสิทธิมนุษยชน ประชาธิปไตย หรือการใช้ความรุนแรง จะไม่ได้รับอนุญาตหรือจะเสี่ยงต่อการตีความ
4) ร่างกฎหมายนี้ให้อำนาจแก่อธิบดีกรมการปกครองที่จะเข้าไปในสถานประกอบการขององค์กรเพื่อตรวจสอบการดำเนินการ การเงิน และมีอำนาจตรวจสอบและทำสำเนาข้อมูลจราจรทางอิเล็กทรอนิกส์ขององค์กรเพื่อนำมาตรวจสอบได้ โดยหลักแล้ว บุคคลย่อมมีเสรีภาพในเคหสถาน (มาตรา 33) และการตรวจ การกัก หรือการเปิดเผยข้อมูลที่บุคคลสื่อสารถึงกัน จะกระทำมิได้ เว้นแต่มีคำสั่งหรือหมายของศาล หรือมีเหตุอย่างอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ (มาตรา 36) ร่างกฎหมายฉบับนี้มิได้กล่าวถึงเหตุ เพียงแต่ให้อำนาจมากมายแก่อธิบดีกรมการปกครอง
5) องค์กรไม่แสวงหากำไรต้องเสนอรายงานการสอบบัญชีโดยผู้สอบบัญชีรับอนุญาต ภายในหกสิบวันนับแต่วันสิ้นปีบัญชี สำหรับคณะบุคคลที่เป็นการรวมกลุ่มหลวม ๆ หรือเพิ่งริเริ่มจัดตั้งโดยยังไม่มีทุนรอนหรือความสามารถในการบริหารมากนัก เรื่องการทำบัญชีและการสอบบัญชีถือเป็นภาระหนักที่ต้องแบกรับ น่าจะมีการให้ความช่วยเหลือด้วย
6) ที่สำคัญคือ รัฐพึงส่งเสริมการมีส่วนร่วม และการมีส่วนร่วมจะมีความเข้มแข็งและประสิทธิผลก็โดยผ่านการรวมกลุ่ม ที่เป็นกลุ่มสร้างสรรค์และปลอดจากการแทรกแซงของผู้มีอำนาจรัฐ ร่างกฎหมายฉบับนี้เขียนขึ้นด้วยภยาคติและขาดสปิริตการไว้เนื้อเชื่อใจ การมีส่วนร่วมจึงตกเป็นประเด็นรอง และการขยายขอบเขตอำนาจรัฐจึงถือเป็นเรื่องใหญ่ สปิริตของรัฐธรรมนูญ 2540 คือ “ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น” ร่างกฎหมายฉบับนี้ถือเป็นการสวนทาง คือให้ผู้มีอำนาจรัฐตรวจสอบการใช้อำนาจของประชาชนเพิ่มขึ้น
7) รัฐธรรมนูญ 2560 ยังส่งเสริมการมีส่วนร่วมอยู่ ประกอบด้วยการมีส่วนร่วมทางตรงผ่านการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย และการมีส่วนร่วมด้านต่าง ๆ เช่น
7.1) รัฐต้องส่งเสริมให้ประชาชน ชุมชน และองค์กรท้องถิ่นมีส่วนร่วม โดยจัดให้มีพื้นที่สาธารณะสำหรับการทำกิจกรรมด้านอนุรักษ์ ฟื้นฟู และส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่น (มาตรา 57 (1))
7.2) รัฐต้องให้ประชาชน และชุมชนท้องถิ่นมีส่วนร่วมดำเนินการและได้รับประโยชน์จากการฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ (มาตรา 57(2))
7.3) รัฐต้องส่งเสริมให้ประชาชนรวมตัวกันเพื่อมีส่วนร่วมในการรณรงค์ ต่อต้าน หรือชี้เบาะแสการทุจริต (มาตรา 63)
7.4) รัฐต้องจัดให้มีระบบแรงงานสัมพันธ์ที่ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม (มาตรา 74)
7.5) รัฐต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งการตัดสินใจทางการเมืองและการอื่น ๆ ที่อาจมีผลกระทบต่อประชาชน (มาตรา 78)
7.6) รัฐต้องออกกฎหมายที่จะให้ประชาชนมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็น และได้รับการเยียวยาจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ (มาตรา 178)
7.7) กฎหมายว่าด้วยขั้นตอนและแผนการปฏิรูปประเทศ ต้องระบุถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (มาตรา 259)
มีผู้ที่สนับสนุนร่างกฎหมายฉบับนี้ที่กล่าววลีเด็ดว่า “ไม่ผิดแล้วจะกลัวอะไร” องค์กร 1876 ตอบว่าเห็นด้วยกับการตรวจสอบ แต่ไม่เห็นด้วยกับการควบคุม ผมเองอยากจะตอบในแง่ลบว่า กลัวการลุแก่อำนาจ แต่ถ้าจะตอบในแง่บวกคือ ขอให้ออกกฎหมายที่มีดุลภาพระหว่างการส่งเสริมที่เปิดกว้าง ช่วยองค์กรที่ยังเป็นหน่ออ่อนให้แข็งแรง และการตรวจสอบองค์กรที่จัดตั้งดีแล้วให้มีความโปร่งใสและแข็งแรงยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ด้วยสปิริตของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมนั่นเอง
โคทม อารียา
