ท้องถิ่นพร้อมแล้วหรือยังกับการทำงานร่วมกับเอกชนในภารกิจการกำจัดขยะภายใต้สัญญาระยะยาว เป็นคำถามที่ทิ้งไว้ในบทความตอนที่แล้ว ก่อนนี้การมีส่วนร่วมของเอกชนถือเป็นยาขมสำหรับหน่วยงานของรัฐและท้องถิ่น โครงการมักถูกปฏิเสธด้วยหลากหลายเหตุผล เช่น ความกังวลเรื่องประสิทธิภาพของบริการสาธารณะที่ประชาชนจะได้รับเพราะธรรมชาติของเอกชนต้องแสวงหาผลกำไรเป็นหลักหรือความกังวลต่อสถานะการทำงานของตนเอง จนต้องมีการให้ความรู้ ความเข้าใจและรณรงค์เรื่องการมีส่วนร่วมภาครัฐและเอกชน จัดให้มีคู่มือแนวทางการทำงานร่วมกันระหว่างภาครัฐและเอกชนที่เรียกว่า Public and Private Partnership Guideline หรือ Reference Guide เพื่อให้ภาครัฐหรือท้องถิ่นสามารถทำงานร่วมกับภาคเอกชนได้โดยไม่ทำให้คุณภาพของงานบริการสาธารณะแก่ประชาชนลดลง
พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2560 มาตรา 34/1 กำหนดให้ภารกิจการเก็บ ขนและกำจัดขยะในพื้นที่ของท้องถิ่นเป็นหน้าที่และอำนาจของท้องถิ่นนั้น แต่ไม่รวมถึงองค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่ท้องถิ่นจะมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐหรือท้องถิ่นอื่นรวมทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือเอกชนเป็นผู้ดําเนินการหรือทําร่วมกับท้องถิ่นก็ได้ มาตราดังกล่าวมีความหมายสำคัญ 2 ประการ ประการแรก การจัดการขยะหรือภารกิจการเก็บ ขนและกำจัดขยะเป็นหน้าที่และอำนาจของท้องถิ่นเท่านั้น และ ประการที่สอง เอกชนหรือหน่วยงานอื่นจะดำเนินการกิจการดังกล่าวไม่ได้เว้นแต่ท้องถิ่นนั้นมอบหมาย สรุปง่ายๆ ก็คือ พ.ร.บ.นี้ได้กำหนดให้การเก็บ ขนและกำจัดเป็นกิจการผูกขาดโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนจะดำเนินการเองหรือมอบหมายให้หน่วยงานอื่นหรือท้องถิ่นอื่นหรือเอกชนดำเนินการ ขึ้นกับการพิจารณาของท้องถิ่นว่าจะมอบหมายให้ดำเนินการส่วนหนึ่งส่วนใดหรือทั้งหมด
กิจการด้านการจัดการขยะที่จะให้เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุนและดำเนินการได้แก่ การเก็บขนและการกำจัดขยะ สำหรับการเก็บขนขยะ ท้องถิ่นอาจกำหนดให้เอกชนลงทุนจัดหารถเก็บขน เครื่องจักรและอุปกรณ์ที่เกี่ยวข้องการมีส่วนร่วมในกิจการประเภทนี้และมักกำหนดอายุสัญญาประมาณ 5 ปี เท่ากับอายุการใช้งานของรถเก็บขนและเครื่องจักรพอดี และเพื่อไม่ให้เกิดความเสี่ยงกรณีเอกชนไม่สามารถให้บริการได้อย่างต่อเนื่อง ท้องถิ่นลดความเสี่ยงด้วยการแบ่งพื้นที่เก็บขนและจัดจ้างเอกชนมากกว่าหนึ่งรายดำเนินการหรือยังคงให้ทีมเก็บขนขยะของท้องถิ่นรับผิดชอบพื้นที่บางส่วน กิจการเก็บขนขยะจึงไม่ประสบปัญหาที่ต้องพึ่งพาเอกชนรายเดียวหรือการผูกขาดโดยเอกชน กิจการเก็บขนเป็นกิจการที่ท้องถิ่นมีประสบการณ์อยู่แล้ว การกำกับดูแลให้เอกชนดำเนินการตามที่ต้องการจึงไม่ยุ่งยาก อีกทั้งมูลค่าของโครงการประเภทนี้ในกรณีที่จะให้เอกชนลงทุนจัดหารถเก็บขนและอุปกรณ์ไม่สูงมากนักและระยะเวลาของสัญญาเพียงประมาณ 5 ปี
แต่ระบบกำจัดขยะแบบเตาเผาผลิตพลังงานไฟฟ้าหรือ Waste to Energy แตกต่างไปจากกิจการเก็บขนขยะ ตั้งแต่มูลค่าการลงทุนของโครงการที่สูงกว่าหลายเท่าตัว เทคโนโลยีและวิธีดำเนินงาน กระทั่งรูปแบบสัญญาที่ท้องถิ่นไม่คุ้นเคย ระบบกำจัดแบบเตาเผาผลิตพลังงานไฟฟ้านี้มีความเป็นไปได้ในการลงทุนที่ถูกกำหนดโดยนโยบายส่งเสริมการผลิตพลังงานหมุนเวียนด้วยการรับซื้อพลังงานไฟฟ้าในอัตราพิเศษที่เรียกว่า Feed in Tariff หรือ FiT เท่ากับ 5.78 บาทต่อหน่วยในช่วง 8 ปีแรกหลังจากเริ่มเดินระบบ และ 5.08 บาทต่อหน่วยหลังปีที่ 8 จนสิ้นสุดสัญญา อัตราการรับซื้อพลังงานไฟฟ้านี้กำหนดจากเงื่อนไข 3 ประการ ประการแรกคือโครงการต้องมีขนาดที่สามารถรองรับปริมาณขยะได้อย่างน้อย 400 ตันต่อวัน ประการที่สอง รายได้ของโครงการส่วนหนึ่งมาจากค่าบริการกำจัดขยะประมาณ 400 บาทต่อตัน ประการที่สาม
อายุสัญญาในการบริหารดำเนินการอย่างน้อย 20 ปี สำหรับเทคโนโลยีที่ใช้จะเป็นเตาเผาแบบ stoker ซึ่งมีความเหมาะสมสำหรับขยะของประเทศไทย
ขนาดของโครงการซึ่งเป็นที่มาของ FiT สอดคล้องกับขนาดของท้องถิ่นหรือกลุ่มท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่จัดตามระบบการรวมกลุ่มของท้องถิ่นเพื่อการจัดการขยะหรือ Cluster นั่นเอง เดิมทีจำนวนของท้องถิ่นที่มีปริมาณขยะเพียงพอสำหรับระบบกำจัดขยะแบบเตาเผาผลิตพลังงานไฟฟ้ามีประมาณ 10 แห่ง แต่เมื่อรวมเป็นกลุ่มท้องถิ่นและใช้สถานีขนถ่ายช่วยในการขนส่งสำหรับท้องถิ่นที่อยู่ไกลออกไปหรือกระทั่งขนส่งข้ามจังหวัดทำให้ปริมาณขยะรวมของกลุ่มท้องถิ่นอีกหลายกลุ่มเพียงพอ โครงการขนาดใหญ่ที่มีโอกาสใช้ระบบกำจัดแบบเตาเผาผลิตพลังงานไฟฟ้าจึงมีจำนวนมากขึ้น แต่ด้วยเงื่อนไขของขนาดหรือปริมาณขยะที่เข้าสู่โครงการ ทำให้โครงการดังกล่าวนี้มีลักษณะผูกขาด เนื่องจากปริมาณขยะจะไม่เพียงพอสำหรับโครงการอื่นๆ ยกเว้นท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่มีปริมาณขยะเกิดขึ้นมากจริงๆ เช่น กรุงเทพมหานครหรือกลุ่มท้องถิ่นในจังหวัดนนทบุรี เป็นต้น นอกจากนั้น ในเอกสารกำหนดขอบเขตของงาน (Term of Reference) หรือเอกสารเชิญชวนให้เอกชนยื่นข้อเสนอหรือในสัญญาระหว่างท้องถิ่นกับเอกชน มักจะมีข้อความกำหนดการรับประกันปริมาณขยะขั้นต่ำที่ท้องถิ่นจะต้องจัดส่งให้โครงการที่เรียกว่า “Minimum Waste Guarantee” หรือการกำหนดหน้าที่ของคู่สัญญาโดยกำหนดหน้าที่ของท้องถิ่นคือการรวบรวมปริมาณขยะขั้นต่ำให้โครงการ เงื่อนไขดังกล่าวมีความสำคัญต่อเอกชน เพราะหากปริมาณขยะไม่เพียงพอเอกชนก็จะไม่สามารถผลิตพลังงานไฟฟ้าได้ตามเป้าหมาย ซึ่งหมายถึงรายได้ที่เอกชนได้รับจะน้อยกว่าประมาณการจนอาจเกิดผลขาดทุนและมีผลกระทบต่อการให้บริการต่อประชาชนในที่สุด
ด้วยเงื่อนไขดังที่กล่าวข้างต้น โครงการกำจัดขยะแบบเตาเผาผลิตพลังงานไฟฟ้าที่เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุนและดำเนินการจึงมีลักษณะผูกขาดโดยปริยาย นี่จึงเป็นเรื่องสำคัญของท้องถิ่นที่จะต้องปรับบทบาทของตนเองจากที่เป็นฝ่ายปฏิบัติการ (Operator) ในกิจการเหล่านี้ มาเป็นฝ่ายกำกับ ควบคุม (Regulator) การดำเนินงานของเอกชน เพื่อป้องกันไม่ให้กิจการที่ท้องถิ่นผูกขาดตามกฎหมายตกไปเป็นกิจการผูกขาดโดยเอกชน จนเกิดความเสียหายต่อการให้บริการแก่ประชาชน
การเตรียมความพร้อมของท้องถิ่น คือการทำความเข้าใจในบทบาทและหน้าที่ของท้องถิ่นที่ต้องเปลี่ยนแปลงจากการเป็นฝ่ายปฏิบัติการไปเป็นผู้สันทัดในการกำกับดูแลเอกชนผู้ลงทุน ก่อสร้างระบบกำจัดขยะให้เป็นไปตามข้อเสนออย่างถูกต้องและสามารถบริหารดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพและได้รับผลตอบแทนอย่างเหมาะสม
นั่นหมายถึงการพัฒนาขีดความสามารถของท้องถิ่นในการบริหารสัญญาระหว่างท้องถิ่นกับเอกชนเพื่อให้คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายสามารถทำงานร่วมกันได้ตลอดอายุของสัญญาและเกิดประโยชน์ต่อประชาชนผู้รับบริการ
ดร.พิรียุตม์ วรรณพฤกษ์
นักวิชาการสิ่งแวดล้อมอิสระ
