เราหลายคนพยายามเสนอให้รัฐบาลมีนโยบายการกระจายอำนาจสู่การปกครองส่วนท้องถิ่น และมีการพูดกันมาหลายสิบปีแล้วว่าขอให้ “ผู้ว่าราชการจังหวัด” มาจากการเลือกตั้ง แต่ดูเหมือนว่ารัฐบาลจะสนใจการรวมศูนย์อำนาจมากกว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เช่น หลังรัฐประหารปี 2549 สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ตรากฎหมายยกเลิกวาระการดำรงตำแหน่งของกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน และให้ดำรงตำแหน่งจนเกษียณอายุ หมายความว่า เมื่อกำนัน-ผู้ใหญ่บ้านได้รับเลือกจากประชาชนแล้ว ก็ไม่ต้องมาให้ประชาชนประเมินผลงานโดยการเลือกหรือไม่เลือกให้เข้ามาดำรงตำแหน่งอีกครั้ง กำนัน-ผู้ใหญ่บ้านอาจมองได้ว่า “นาย” ของเขาไม่ใช่ประชาชนแล้ว ข้าราชการกรมการปกครองต่างหากที่มีบทบาทเป็น “นาย”
รัฐธรรมนูญปี 2540 บัญญัติเรื่องการกระจายอำนาจไว้ โดยมีรายละเอียดในมาตรา 284 ความว่า “เพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง ให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ซึ่งอย่างน้อยต้องมีสาระสำคัญดังต่อไปนี้ (1) การกำหนดอำนาจและหน้าที่ … ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น … (2) การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น … (3) การจัดให้มีคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งทำหน้าที่ตาม (1) และ (2)
รัฐธรรมนูญปี 2550 บัญญัติเรื่องการกระจายอำนาจไว้ในมาตรา 283 ความตอนหนึ่งว่า “ให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ เพื่อกำหนดการแบ่งอำนาจหน้าที่และจัดสรรรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รัฐธรรมนูญปี 2560 บัญญัติไว้ในมาตรา 250 ว่า กฎหมายที่กำหนดหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น “อย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายหน้าที่และอำนาจ ตลอดจนงบประมาณและบุคลากร … ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย”
ก่อนการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2562 สถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล ได้จัดให้มีการประชุมระหว่างนักการเมืองจากพรรคการเมืองทั้งฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาล กับนักวิชาการและนักกิจกรรมภาคประชาสังคม ซึ่งได้มีการยืนยันว่าจะทำตามจรรยาบรรณในการหาเสียงเลือกตั้ง ตามที่พรรคการเมืองจำนวน 18 พรรคได้ร่วมลงนามไว้เมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม 2554 ณ ห้องโถงชั้นล่าง อาคารรัฐสภา 2 นอกจากนี้ ยังมีความเห็นพ้องกันว่า หลังการเลือกตั้ง จะดำเนินนโยบายพื้นฐาน 5 ประการ โดยข้อที่ 5 ระบุว่า “จะโอนงาน งบประมาณ และบุคลากร จากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ไปสู่ส่วนท้องถิ่นอย่างเพียงพอ” โดยมีคำอธิบายคือ การกระจายอำนาจการตัดสินใจสู่ชุมชนท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะทำให้เกิดความเป็นธรรมแก่คนในท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น อีกทั้งเป็น การทำนุบำรุงระบอบประชาธิปไตยจากฐานราก”
อย่างไรก็ดี หลังการเลือกตั้ง รัฐบาลไม่มีท่าทีที่จะดำเนินการด้านการกระจายอำนาจแต่อย่างใด ปล่อยให้เป็นหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรที่ได้ตั้งคณะกรรมาธิการทำการศึกษาในเรื่องนี้ กล่าวโดยเฉพาะคือ คณะอนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น ในคณะกรรมาธิการการกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นและการบริหารราชการรูปแบบพิเศษ ซึ่งมีข้อเสนอให้กระจายอำนาจในรูปแบบจังหวัดจัดการตนเอง พอสรุปสาระสำคัญได้ดังนี้
1) ให้มีกฎหมายที่เป็นกฎหมายกลาง จังหวัดใดจะเป็นจังหวัดจัดการตนเอง ก็ให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเฉพาะจังหวัดนั้น โดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า … คนในจังหวัดนั้น เข้าชื่อเสนอให้มีการลงประชามติ แล้วให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในจังหวัดนั้นออกเสียงประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ
2) เมื่อจัดตั้งจังหวัดใดเป็นจังหวัดจัดการตนเองแล้ว ให้ยกเลิกจังหวัดและอำเภอในฐานะที่เป็นราชการส่วนภูมิภาค ตลอดจนองค์การบริหารส่วนจังหวัดเสีย และให้จังหวัดจัดการตนเองมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีอาณาเขตตามพื้นที่ของจังหวัดที่มีอยู่เดิม และให้โอนงาน บุคลากร และงบประมาณจากจังหวัดเดิม อำเภอ และองค์การบริหารส่วนจังหวัดมาเป็นของจังหวัดจัดการตนเอง
3) จังหวัดจัดการตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล มีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินการคลังและการงบประมาณ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ความหลากหลายทางชีวภาพที่อยู่ในเขตพื้นที่อย่างสมดุลและยั่งยืน โดยรัฐส่วนกลางคงไว้ซึ่งอำนาจกำกับดูแลเพียงเท่าที่จำเป็น
4) เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะและภารกิจอื่น เพื่อประโยชน์สุขของประชาชนในเขตพื้นที่ และสามารถขอให้จังหวัดจัดการตนเองสนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะ หรือภารกิจอื่นที่จำเป็น หรืออาจจัดทำบริการสาธารณะอื่นตามความตกลงร่วมกันกับจังหวัดจัดการตนเอง
5) จังหวัดจัดการตนเองประกอบด้วยโครงสร้างสามส่วน ได้แก่ ส่วนที่ 1 : สภาจังหวัดจัดการตนเองซึ่งสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรง มีวาระคราวละสี่ปี ส่วนที่ 2 : ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดการตนเองที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง โดยใช้เขตจังหวัดจัดการตนเองเป็นเขตเลือกตั้ง มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละสี่ปี แต่จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าสองวาระไม่ได้ ส่วนที่ 3 : สภาพลเมือง ประกอบด้วยบุคคลผู้มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์จากภาคชุมชน ภาคประชาสังคม ภาควิชาชีพ ภาควิชาการ โดยมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละสี่ปี สภาพลเมืองมีอำนาจหน้าที่กำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม จัดประชุมสมัชชาพลเมือง ตลอดจนการตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
6) เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ประกอบด้วยโครงสร้างสามส่วนเช่นกัน ได้แก่ ส่วนที่ 1 : สภาเทศบาลหรือสภา อบต. ; ส่วนที่ 2 : นายกเทศมนตรีหรือนายก อบต. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละสี่ปี และส่วนที่ 3 : สภาพลเมืองเทศบาลหรือสภาพลเมือง อบต.
7) อำนาจหน้าที่ของจังหวัดจัดการตนเองไม่รวมถึงกิจการดังต่อไปนี้ (1) ด้านการป้องกันประเทศ (2) ด้านการคลังของรัฐและระบบเงินตรา (3) ด้านกระบวนการยุติธรรม ยกเว้น การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในท้องถิ่น และ (4) ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ อนึ่ง ราชการส่วนกลางสามารถจัดตั้งหน่วยงานที่จำเป็นในจังหวัดจัดการตนเองได้โดยการตกลงกับจังหวัดจัดการตนเอง
8) กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ในจังหวัดจัดการตนเองดำรงตำแหน่งอยู่ต่อไป
ผมมีข้อสันนิษฐานว่า อุปสรรคอันใหญ่หลวงของการกระจายอำนาจคือ (1) ความไม่ไว้วางใจต่อผู้ที่มาจากการเลือกตั้ง ว่าจะอยู่ในวินัยและในความซื่อสัตย์สุจริตสักเพียงใด (2) การสูญเสียสถานะการเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคของบรรดานายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัด ที่มีอำนาจและบารมีในฐานะ “นักบริหาร” และ “นักปกครอง” ในสังกัดกระทรวงมหาดไทยที่ทรงพลังกว้างขวาง (3) ผู้มีอำนาจไม่ว่าจะเป็นข้าราชการการเมืองหรือข้าราชการประจำชั้นผู้ใหญ่ในส่วนกลาง อยากคงสถานภาพเดิมไว้ เพราะดูมั่นคงและคุ้นเคยดีแล้ว จะเปลี่ยนไปทำไม (4) ข้าราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคหลายคน คงไม่อยากย้ายไปสังกัดส่วนท้องถิ่น ด้วยเกรงจะไปเจอ “นาย” ที่ไม่มีประสิทธิภาพ เอาแต่สั่งราชการแบบไม่รอบคอบ (5) จะควบคุมผู้ว่าราชการจังหวัดจัดการตนเองอย่างไรในกรณีที่ไม่ทำตามระเบียบแบบแผนที่วางไว้ มิหนำซ้ำอาจชอบปฏิเสธความรับผิดชอบเมื่อมีความผิดพลาดเกิดขึ้น (6) ข้อเสนออย่างเช่นจังหวัดจัดการตนเองดูใหม่มาก ไม่เคยทำกันมาก่อน ยังไม่มีระเบียบแบบแผนที่ผ่านการพิสูจน์มาแล้วรองรับ การปฏิรูปเช่นนี้จะเสี่ยงเกินไป เป็นต้น
ผมไม่รู้ว่าจริงหรือเปล่าที่ข้าราชการกระทรวงมหาดไทยล้วนอยากเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดกันทั้งนั้น ผู้อ่านอาจถามว่า ไปยึดติดกับชื่อตำแหน่งมากไปไหม เช่น ครูบางคนอยากเป็น “อาจารย์” บางคนอยากเป็น “ผู้อำนวยการ” เคยมีตำแหน่งครูใหญ่มาก่อน พอเปลี่ยนเป็นตำแหน่งผู้อำนวยการก็ชักชอบ ฟังดูเท่กว่ามิใช่หรือ ที่ยอมให้มีตำแหน่งผู้ว่าราชการที่มาจากการเลือกตั้งก็เพียงแห่งเดียวคือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นตำแหน่งที่ทรงเกียรติและมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญสมกับคำว่า “ผู้ว่าราชการ” เลยทีเดียว คราวนี้ข้อเสนอการกระจายอำนาจ จะมายื้อยุดตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดไป แม้จะเติมคำว่า “จัดการตนเอง” เพื่อจำแนกจากผู้ว่าราชการจังหวัดอื่น ๆ ที่ยังไม่จัดตั้งเป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษก็จริง ถ้าผู้ว่าราชการจังหวัดจัดการตนเองคนใดมีความเสื่อมเสีย จะทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัดธรรมดาพลอยเสื่อมเสียไปด้วยไหม
ผมว่าวิตกไปก็ดี แต่อย่าวิตกจนเกินไป การเปลี่ยนแปลงย่อมมีความเสี่ยง (ไม่เปลี่ยนแปลงยังเสี่ยงเหมือนกันเพราะทุกอย่างไม่เที่ยง) ถ้าข้อเสนอการเปลี่ยนแปลงยังไม่ดีพอ ก็มาช่วยกันคิดให้แยบยลและรอบคอบด้วยกันจะดีกว่าการปฏิเสธข้อเสนอไปเลยมิใช่หรือ ผมคิดว่ากว่าจะมีการจัดตั้งจังหวัดใดให้เป็นจังหวัดจัดการตนเอง ถ้าดูตามข้อเสนอแล้วไม่ง่าย ในระยะแรก อาจมีเพียงไม่กี่จังหวัดที่อยากริเริ่มก่อน โดยต้องเตรียมความพร้อมให้ดี และควรมีการ “ศึกษาความเป็นไปได้” (feasibility study) ให้ดีเสียก่อน การเปลี่ยนแปลงที่ดีควรเปิดทางให้ถอยหรือย้อนกลับไปเหมือนแต่ก่อน (reversibility) ได้ด้วย
แล้วในจังหวัดจัดการตนเอง จะมีบุคคลจากส่วนกลางที่มีอาจหน้าที่ในการกำกับดูแลให้การบริหารราชการเป็นไปตามกฎระเบียบต่าง ๆ มาประจำอยู่ด้วยไหม ถ้ามี จะเรียกชื่อตำแหน่งของบุคคลคนนี้อย่างไร ผมลองเสนอชื่อตำแหน่งว่า “ผู้กำกับราชการจังหวัด” ถ้าสามารถทำงานได้ผล คนคงอยากจะเป็น หากจะตั้งชื่อว่าเป็น “จเร” เหมือนจเรของกองทัพหรือของตำรวจ ซึ่งมีหน้าที่ตรวจราชการ สืบสวนและสอบสวน รับเรื่องราวร้องทุกข์ ฯลฯ แต่ไม่มีอำนาจหน้าที่บริหาร ก็ดูเหมือนจะไม่เป็นที่น่าสนใจ เรื่องนี้เป็นที่น่าเสียดาย เพราะคนเรามักมุ่งไปที่อำนาจบริหารเป็นส่วนใหญ่ แต่ชื่อตำแหน่ง “ผู้กำกับราชการจังหวัด” จะดูขลังกว่าตำแหน่ง “จเร” ไหมครับ
เมื่อวันที่ 14 มีนาคม 2565 คณะกรรมการการเลือกตั้งได้มีมติให้จัดการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร สมาชิกสภาเขต กทม. และนายกเมืองพัทยาในวันที่ 22 พฤษภาคม โดยเปิดรับสมัครระหว่างวันที่ 31 มีนาคม ถึง 4 เมษายน ถ้าผมเป็นคนต่างจังหวัด อาจนึกอิจฉาว่า ทำไมคนกรุงเทพฯจึงสามารถเลือกคนที่จะมาบริหารเมืองของเขาได้ แล้วชาวชนบทด้อยกว่าอย่างไร จึงต้องคอยให้ผู้มีอำนาจส่วนกลางส่งคนมา “กินเมือง” อยู่ร่ำไป แม้ “กรุงเทพฯกับต่างจังหวัด มันไม่เหมือนกัน” แต่จะอั้นไม่ให้คนในหลาย ๆ จังหวัดไม่สมหวังไปเรื่อย ๆ โดยไม่มีคำตอบที่ดีพอ ก็คงไม่วายถูกเขาติฉินว่า “หวงอำนาจเหลือเกิน”
มาถึงวันนี้ ชาวกรุงเทพฯ อาจถามตัวเองว่าจะเลือกใครดี มีว่าที่ผู้สมัครหลายคนที่เปิดตัวแล้ว แต่จะขอยกตัวอย่างเพียงสามคนคือ
ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ : ผู้สมัครอิสระ โดยยกเหตุผลว่า “ประชาชนเบื่อความขัดแย้ง”
สุชัชวีร์ สุวรรณสวัสดิ์ : ผู้สมัครพรรคประชาธิปัตย์ “ผู้อยู่ท่ามกลางวาทกรรมและคำปรามาส”
วิโรจน์ ลักขณาอดิศร : ผู้สมัครพรรคก้าวไกล ผู้ประกาศ “พร้อมชน”
เมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ ชัชชาติ เปิดเผยกับผู้สื่อข่าวว่า จะถือเอาประชาชนเป็นที่ตั้ง ฟื้นเศรษฐกิจชุมชน และสร้างเมืองน่าอยู่ โดยมีนโยบายหลัก 4 ด้านคือ 1) เรื่องคน เน้นระบบเส้นเลือดฝอยและคุณภาพชีวิต 2) เรื่องเทคโนโลยี เน้นเทคโนโลยีดิจิตัลเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดขั้นตอน 3) รักษาสิ่งแวดล้อม ลดมลพิษ 4) ดูแลเศรษฐกิจของคน เพราะเมืองอยู่ได้ด้วยเศรษฐกิจ ทั้งนี้ จะดำเนินการเป็นรายเขต เพราะแต่ละเขตมีปัญหาไม่เหมือนกัน
เมื่อวันที่ 14 มีนาคม พรรคประชาธิปัตย์จัดงาน “วิสัยทัศน์ของสองผู้นำ” โดยจุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์กล่าวว่า สุชัชวีร์ไม่ได้มาคนเดียว แต่มีพรรคคอยช่วย ในยุคสุชัชวีร์ต้องเกิด 3 นวัตกรรมคือ 1) ครม. ของกรุงเทพฯ ที่จะบริหาร กทม. ในฐานะที่เป็นมินิไทยแลนด์ 2) การขับเคลื่อนเศรษฐกิจจะทำร่วมกับภาคเอกชน คือ กรอ. 3) กทม.ต้อ
เชื่อมต่อกับปริมณฑลเหมือนเป็นเนื้อเดียวกัน ในงานเดียวกัน สุชัชวีร์กล่าวว่า ถ้าชีวิตของเราไม่มีความหวัง ไม่คิดว่าพรุ่งนี้จะดีขึ้น ไม่คิดว่าโลกจะเปลี่ยนแปลงได้ แล้วจะอยู่เพื่ออะไร ได้เดินพบปะผู้คนมา 40 เขตแล้ว กำลังประมวลความเห็นของทุกคน เพราะอยากเห็นบ้านเมืองนี้เปลี่ยนแปลง
วิโรจน์ชูนโยบายวางกลไกปราบส่วย-คอร์รัปชั่นทั้งระบบ มุ่ง ทำให้ “กทม.” มีประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณ มองว่าการใช้กฎหมายหรือกฎระเบียบมาข่มขู่และเรียกรับผลประโยชน์ เป็นการซ้ำเติมความทุกข์ยากของประชาชน โดยมีกำหนดเปิดตัวนโยบายในวันที่ 27 มีนาคมนี้
เวทีการเลือกตั้งผู้ว่า กทม. คึกคักขึ้นทุกที สำหรับคนที่ไม่ใช่ชาว กทม. หรือชาวพัทยา อาจปลอบใจว่าได้เลือกตั้งนายก อบจ. และนายกเทศมนตรี และนายก อบต. ไปแล้ว แต่ถ้าในอนาคต จะมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดจัดการตนเองในจังหวัดของท่าน จะดีกว่าหรือไม่ จะพร้อมหรือไม่ จะช่วยให้คนในจังหวัดจัดการตนเองมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นหรือไม่ ถ้าคนในจังหวัดเป็นผู้เลือกผู้ว่าฯ ของตนเอง จะเป็นการขยายประชาธิปไตยให้มีฐานรากที่เข้มแข็งขึ้นมิใช่หรือ
โคทม อารียา
