ทุจริตการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
ข้อคิดและแนวทางป้องกันตามกฎหมาย
การฉ้อราษฎร์บังหลวงหรือการทุจริตคอร์รัปชั่น (corruption) ดูเหมือนจะเป็นปัญหาโลกแตกที่ยากต่อการแก้ไข และนับวันมีแต่จะทวีความเลวร้ายยิ่งขึ้น ครั้งหนึ่ง ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช อดีตนายกรัฐมนตรีของไทยเคยกล่าวว่า หากประเทศไทยปราศจากการทุจริตของนักการเมืองและข้าราชการแล้ว ป่านนี้ถนนทุกสายในประเทศไทยคงปูด้วยทองคำ สะท้อนให้เห็นว่า การทุจริตได้ผลาญงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งเป็นภาษีของพี่น้องประชาชนไปเข้ากระเป๋าส่วนตัวของนักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐในแต่ละปีจำนวนมหาศาล จนส่งผลทำให้ประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 76 ของโลก และเป็นอันดับ 3 ของภูมิภาคอาเซียน จากผลการจัดอันดับดัชนีชี้วัดคอร์รัปชั่นโลก (World Corruption Index) เมื่อ พ.ศ.2558
โดยข้อเท็จจริงแล้ว ปัญหาการทุจริตส่วนใหญ่มาจากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Procurement Management) ทั้งๆ ที่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุได้กำหนดวางแนวทางป้องกันการทุจริตที่ชัดเจนในหลายๆ วิธี ไม่ว่าจะเป็นวิธีตกลงราคา วิธีสอบราคา วิธีประกวดราคา วิธีพิเศษ หรือวิธีประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ โดยในแต่ละประเภทกำหนดขั้นตอนและวิธีปฏิบัติที่รัดกุม แต่ข่าวการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐกลับถูกนำเสนอผ่านสื่อมวลชนแทบทุกวัน และเรามักจะมีคำถามเสมอว่า ทำไมถนนสายนี้เพิ่งราดยางใช้ได้ไม่ถึงสองเดือนก็ชำรุดแล้ว ทำไมอุปกรณ์สนามกีฬาฟุตซอลถึงไม่ได้มาตรฐาน ทำไมการปรับปรุงห้องทำงานผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจึงมีราคาสูงถึง 16 ล้านบาท ทำไมราคาไมโครโฟนยี่ห้อที่รัฐจัดซื้อถึงแพงกว่าที่วางจำหน่ายทั่วไปในท้องตลาด ทำไมอาคารราชการหลังนี้ถึงสร้างไม่ได้มาตรฐานทั้งที่ใช้งบประมาณในการก่อสร้างจำนวนมาก
ทำไมสะพานข้ามถนนถึงมีเสาไฟฟ้าโผล่มาขวางทางเดิน ตรวจรับงานกันได้อย่างไร ทำไมถึงซื้อเครื่องมือตรวจวัตถุระเบิดที่ไม่มีคุณภาพ และอีกสารพัดกรณีตัวอย่างที่ไม่มีวันแจกแจงได้หมด
ภาครัฐไม่ได้นิ่งนอนใจ พยายามหาหนทางป้องกันและแก้ไขปัญหาดังกล่าวอย่างต่อเนื่อง แต่ก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จที่เป็นรูปธรรม จนล่าสุดกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง ได้จัดทำ ร่างพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ… ขึ้นมา โดยกำหนดกรอบมาตรฐานกลางใช้เป็นแนวทางการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุของภาครัฐ ซึ่งจะทำให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน(single procurement standard) โดยเน้นหลักการเรื่องของความคุ้มค่า (economy) โปร่งใส (transparency) มีประสิทธิภาพ (efficiency) ประสิทธิผล (effectiveness) และสามารถตรวจ สอบได้ (accountability)
ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้มีข้อดีหลายประการ เช่น มีคณะกรรมการกำกับราคากลางและขึ้นทะเบียนผู้ประกอบการตามสาขาต่างๆ เพื่อกำหนดราคากลางและกำกับดูแลราคากลางให้เหมาะสม มีคณะกรรมการความร่วมมือป้องกันการทุจริต และเพื่อประโยชน์ในการป้องกันการทุจริตโดยที่หน่วยงานของรัฐอาจจัดให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างขั้นตอนหนึ่งขั้นตอนใดก็ได้
แต่จากการประมวลสถิติข้อมูลการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของหน่วยงานด้านการตรวจสอบที่ผ่านมา พบข้อมูลเชิงประจักษ์ที่สำคัญอย่างมาก นั่นคือ การทุจริตจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อหน่วยงานภาครัฐ ผู้จ้างและเอกชนผู้รับจ้างร่วมมือกัน หากมีผู้เข้าเสนอตัวหลายรายก็จะมีการฮั้วแบ่งงานกัน เอกชนได้งาน ผู้บริหารหน่วยงานรัฐได้รับสินบนเป็นเปอร์เซ็นต์จากมูลค่างาน ซึ่งเป็นที่รู้กันโดยทั่วไป แต่ไม่สามารถดำเนินคดีกับผู้ที่ร่วมกันทุจริตได้ เนื่องจากไม่มีใครร้องเรียน ไม่มีใครให้ข้อมูล และทุกคนที่เกี่ยวข้องต่างสมประโยชน์แล้ว การทุจริตจึงเกิดขึ้นในแทบทุกหน่วยงานภาครัฐโดยมีรูปแบบและลักษณะพฤติการณ์ที่คล้ายๆ กัน
โดยข้อเท็จจริงแล้ว การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐทุกประเภท ต้องมีการทำสัญญา เมื่อทำงานเสร็จตามสัญญาและต้องส่งมอบงานเพื่อการเบิกเงินแล้ว กระบวนการตรวจรับงานถือเป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุดในการป้องกันการทุจริต และให้ได้งานที่มีคุณภาพและคุ้มค่ากับงบประมาณที่จ่ายไปในทางปฏิบัติแล้ว การป้องกันการทุจริตตั้งแต่ต้นทางกระทำได้ยากเพราะมีปัจจัยที่อยู่นอกเหนือการควบคุมหลายๆ อย่าง เช่น การสมยอมราคา ฮั้วประมูล ล็อบบี้ไม่ให้ผู้รับจ้างรายอื่นเข้าประกวดราคา การล็อกสเปก เป็นต้น ด้วยเหตุดังกล่าวจึงส่งผลทำให้ภาครัฐได้เข้าทำสัญญากับผู้รับงานหรือผู้รับเหมาที่เข้ามาเสนอตัวในวงจำกัด
ถึงแม้จะมีการจัดตั้งคณะกรรมการกำหนดราคากลางตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยพัสดุ แต่ก็ยังไม่อาจป้องกันการทุจริตได้ (เต็มที่) ดังนั้น จึงควรจะต้องมีกระบวนการตรวจรับงานสองชั้น (double check) ชั้นแรกโดยคณะกรรมการตรวจรับงานปกติของหน่วยงาน และในชั้นที่สองให้มีการตรวจรับงานจ้างโดย คณะกรรมการตรวจรับงานกลาง อีกชั้นหนึ่ง โดยช่วงเริ่มต้นควรใช้กับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่มีมูลค่าการจัดซื้อจัดจ้างตั้งแต่ 2 แสนบาทขึ้นไป
ทั้งนี้ คณะกรรมการตรวจรับงานกลาง ต้องเป็นหน่วยงานส่วนกลางที่มีความเป็นอิสระ มีองค์ประกอบจากคณะกรรมการสภาวิชาชีพที่มีความเชี่ยวชาญด้านนั้นๆ องค์กรอิสระเกี่ยวกับการตรวจสอบและกระทรวงการคลัง ควรมีหลายคณะและสลับสับเปลี่ยนหมุนเวียนกันทุกครั้ง เพื่อไม่ให้เกิดการล็อกสเปก การให้สินบนตัวคณะกรรมการตรวจรับงานกลาง หรืออาศัยความสนิทสนมส่วนตัว
ทั้งนี้ การคัดสรรตัวผู้ที่จะเป็นคณะกรรมการตรวจรับงานกลาง ควรจะเลือกบุคคลซึ่งไม่ได้มีถิ่นที่หรือสถานที่ทำงานในเขตพื้นที่เดียวกับสถานที่ต้องทำการตรวจรับงาน เพื่อป้องกันการติดต่อ (ลับๆ) หรือเจรจาต้าอ้วยกันก่อนที่จะมาตรวจรับงาน
ขั้นตอนต่อมาคือ การจัดตั้งหน่วยงานรับแจ้งโครงการที่พร้อมรับการตรวจไว้ที่กรมบัญชี กลาง กระทรวงการคลังเพียงแห่งเดียวเท่านั้น และแจ้งให้คณะกรรมการตรวจรับงานกลางที่จะไปทำหน้าที่ตรวจรับงาน โดยคณะกรรมการตรวจรับงานแต่ละชุดจะต้องปกปิดเป็นความลับไม่เปิดเผยว่าเป็นใครบ้าง เพื่อปิดช่องทางหรือโอกาสการวิ่งเต้น คล้ายกับระบบการจ่ายสำนวนศาลอุทธรณ์ (ซึ่งจะไม่มีบุคคลใดทราบเลยว่าในแต่ละคดีจะมีผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์ท่านใดเป็นผู้พิจารณาสำนวน) ทั้งนี้ เพื่อเป็นการป้องกันไม่ให้มีการแทรกแซงจากผู้บังคับบัญชา ผู้รับจ้างและฝ่ายการเมือง
การตรวจรับงานอย่างเคร่งครัดและมีมาตรฐานกลางถือเป็นหัวใจสำคัญที่สุดในการป้องกันการทุจริต เพราะฉะนั้นแล้ว กรณีเกิดปัญหามีการจัดซื้อจัดจ้างอุปกรณ์มาด้วยราคาแพงกว่าปกติหรือสูงเกินจริง มีการจัดซื้อจัดจ้างอุปกรณ์มาด้วยราคาถูกไม่ตรงตามสเปกที่กำหนดไวในแบบสัญญา หรือใช้ของตรงตามสเปกแต่เป็นอุปกรณ์ที่ด้อยคุณภาพ (เช่นใช้ของเกรด B หรือเกรด C มาแทน) หรือโครงการมีมูลค่าสูงแต่ส่งมอบงานด้วยคุณภาพที่ต่ำ หากมีการตรวจรับงานที่ได้มาตรฐานเดียว กันทั่วทั้งประเทศโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีความชำนาญเฉพาะด้าน ย่อมสร้างหลักประกันได้ในระดับหนึ่งว่า การจัดซื้อจัดจ้างในแต่ละครั้งนั้นคุ้มค่ากับงบประมาณที่จ่ายไป
ทั้งนี้ คณะกรรมการตรวจรับงานจ้างกลางจะสามารถตรวจรับงานที่ได้มาตรฐานเดียวกันทั่วทั้งประเทศ และมีความชำนาญมากพอที่จะสามารถตรวจสอบด้วยความเคร่งครัดและทำให้ได้อุปกรณ์ตรงตามที่กำหนดไว้ในแบบสัญญาได้ และหากการจัดซื้อจัดจ้างดังกล่าวไม่ผ่านมาตรฐานการตรวจรับงาน เจ้าหน้าที่ผู้ตรวจรับงานย่อมมีสิทธิที่จะไม่อนุมัติการตรวจรับงานในครั้งนั้นได้
หากภาครัฐเน้นการป้องกันการทุจริตด้านการตรวจรับงานอย่างเข้มงวดจริงจัง ย่อมทำให้คู่สัญญากับภาครัฐไม่ว่าจะได้งานจัดซื้อจัดจ้างมาโดยวิธีใด เมื่อถึงกำหนดส่งมอบงานเพื่อเบิกเงินจาก
ภาครัฐ ย่อมต้องมีความเกรงกลัวว่างานของตนจะไม่ผ่านมาตรฐานการตรวจรับงาน จึงต้องทำงานให้เข้าเกณฑ์มาตรฐานเพื่อจะสามารถเบิกเงินจากภาครัฐได้ แต่ในทางกลับกัน หากส่งมอบงานไม่เป็นไปตามมาตรฐานและไม่ยินยอมแก้ไขให้ถูกต้องก็จะกลายเป็นฝ่ายผิดสัญญาและอาจถูกภาครัฐฟ้องเรียกค่าเสียหายได้ รวมทั้งถูกขึ้นบัญชีดำไม่ให้เข้าร่วมประมูลงานของภาครัฐอีกต่อไป ซึ่งทำให้การใช้จ่ายงบประมาณมีความคุ้มค่ามากขึ้น และป้องกันการทุจริตได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
แม้ว่าร่างพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐฯ ซึ่งกำลังอยู่ในระหว่างการพิจารณาของสภาจะไม่ได้กำหนดเรื่องหน่วยงานตรวจรับงานกลางไว้ แต่การกำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ มาตรา 17 มีอำนาจหน้าที่ตาม มาตรา 22 ที่จะเสนอแนะนโยบายการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุต่อคณะรัฐมนตรี รวมถึงเสนอแนะแนวทางในการพัฒนาและปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาค รัฐต่อคณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกฤษฎีกาและการออกกฎกระทรวง คณะกรรมการชุดนี้จึงจะเป็นความหวังของสังคมไทย ที่ต้องการเห็นมาตรการป้องกันการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่เป็นรูปธรรมและมีประสิทธิภาพมากที่สุด
ท้ายที่สุดนี้ การป้องกันการทุจริตที่กล่าวมาข้างต้นยากจะสัมฤทธิผลได้ ตราบใดที่ประชาชนยังไม่ตระหนักว่างบประมาณเหล่านั้นคือเงินภาษีของพวกเราทุกคน ที่จะต้องร่วมกันช่วยสอดส่องดูแล เพื่อให้ภาครัฐใช้เงินภาษีของพวกเราอย่างคุ้มค่า
อนุรัญ โมรารัตน์
อัยการจังหวัดประจำสำนักงานอัยการสูงสุด
สำนักงานอัยการคุ้มครองสิทธิ
และช่วยเหลือทางกฎหมายและการบังคับคดีจังหวัดสุราษฏร์ธานี
